鄉村振興背景下濱州市馬山子鎮全域土地綜合整治方案探討

馮瑞英

摘 要 在全面推進鄉村振興的背景下，實現鄉村可持續發展、加速城鄉一體化的落實，離不開全域土地綜合整治這一重要途徑。鄉鎮政府作為全域土地綜合整治的基本實施單位，承擔著具體實施的工作重任。為給全域土地綜合整治工作提供借鑒與參考，以山東省濱州市馬山子鎮為例，在了解全域土地綜合整治經驗做法的基礎上，圍繞工作開展中存在的問題，提出優化空間布局、提高農民參與度、構建部門協同機制、創新鄉村旅游發展模式等對策。

關鍵詞 全域土地；綜合整治；鄉村振興；山東省濱州市馬山子鎮

中圖分類號：TU984 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.24.048

全域土地綜合整治是農村土地治理工作中的重要手段，在提高農村土地利用率的同時對提高村集體經濟收入具有重要意義，是落實農村生態文明建設、開展鄉村振興戰略的重要保障。全域土地綜合整治工作負載著高標準農田建設、盤活存量建設用地、改善農村人居環境等內容，以最大化實現土地利用作為根本目的，引導并充分發揮出土地在農村發展中的根本性作用[1]。通過了解山東省濱州市馬山子鎮在全域土地綜合整治工作中的經驗做法及存在的問題，為推進全域土地綜合整治工作提供一定的理論參考和借鑒。

1 馬山子鎮推進全域土地綜合整治的舉措

馬山子鎮按照有關要求積極開展不同的全域土地綜合整治，試點項目涉及多個片區，包括農業用地整治、建設用地整治及生態保護修復等內容。

1.1 積極開展現代農業

把現代農業產業作為引擎，多措并舉，采取基礎設施建設、農用地整治、環境治理、遷村騰地和村民集中安置等措施，打造集中連片的生態農田，致力于實現農業的適度規模經營，使農民獲得更大收益。馬山子鎮通過向周邊多個村輻射，以優質的耕地資源為根基，打造了集休閑功能、有機種植、品質宜居等于一體的現代農業產業示范區。

1.2 積極促進文旅融合

以文化產業為基礎、休閑旅游為形態、風土人情為靈魂，深入挖掘村鎮的潛在價值。通過整理農村建設用地，為文旅融合發展提供充分的用地空間；基于生態修復工程，促進鄉村資源和文化、旅游等產業的深度融合，發展鄉鎮的新興支柱產業[2]。馬山子鎮瀕臨渤海，轄區內有濱州港與岔尖漁港和海洋漁業的文化優勢，為海陸資源的統籌、全域旅游的發展奠定了良好基礎，建成了濱州市首家，也是唯一一家被省批準的“省級休閑海釣釣場”。此外，馬山子鎮有著

2 000多年的海鹽文化史、600多年的漁業生產史，打造了萬畝鹽田“鹽海銀雪”的觀光康養體驗、制鹽過程觀賞體驗、岔尖漁村“漁家樂”等沿海旅游開發項目。依托黃河故道濕地資源，打造黃河故道“濕地飛鳥”鳳鳴濕地公園及帝賜街千畝古棗林。

1.3 大力優化“三生空間”

大力開展農用地的整治、建設用地的整治及生態保護修復工作，對村民進行集中安置，促進村容、村貌及生態環境的改善，切實保障公共設施建設，旨在使鄉村道路、廣場及荒地等公共空間得到有效治理，實現生產空間集約、生活空間宜居及生態空間秀美的目標。馬山子鎮按照村莊景區化標準展開人居環境提升、土地集約化及規模化經營，發展特色種植金銀花、火龍果、葡萄等，打造金銀花種植基地；堅持一村一品，保護市級帝賜街古遺址、市縣級非物質文化遺產刺繡、帝賜街傳說、帝賜街長拳及二月二祭海節等，打造出帝賜街歷史文化特色村。以此推進一、二、三產業的融合發展，在促進生產的同時，全面提升生活與生態環境質量。

2 存在的問題

自馬山子鎮積極開展全域土地綜合整治工作以來，其不斷尋求社會各資本方的合作，通過明確社會投資主體，已經初步完成項目的規劃設計，并籌集到雄厚的項目資金，但在全域土地綜合整治推進過程中仍然存在一些不可忽視的問題。

2.1 規劃設計不科學

全域土地綜合整治是包含繁雜內容的工程，如道路、環衛、橋梁、水等，在推進時要綜合考慮，有合理、規范的規劃依據，將優化空間布局作為全域土地綜合整治的重要內容，實現促進耕地集中連片、構建合理生態布局等整治目標。但鎮政府尚未制定村級土地利用規劃，難以對工作目標進行細化與量化。此外，一些設計公司并未進行充分的調查研究，導致村級規劃編制標準較低，難以滿足當前鄉村振興的要求；一些地區受到土地整治傳統模式的影響，未能突出調整空間布局，深入認識自然資源的生態服務價值及文化價值等，只是過多追求指標的產出及整治效果的快、平、短，忽略了對自然景觀的保護；而且全域土地綜合整治實施時需要以調整基本農田為根本，但從鎮轄區實際情況來看，由于前期推進速度快、后期管理不到位，其后期在利用與管護上存在突出問題。

2.2 農民參與性不強

部分工作人員和農民對全域土地綜合整治上的認知仍局限于舊村改造的理念，片面化追求個人眼前經濟利益與得失，不能站在全域整治及傳統產業改造升級的層面上去思考和解決問題。對于全要素、全區域、打破現有界限等整治方式未能領悟透徹，不能樹立起對全域土地綜合整治的前瞻性認識，導致在實踐中，出現“打退堂鼓”或“等待觀望”等問題，對工作推進與開展造成不同程度的影響。受領導層不重視、推進有難度等因素的影響，缺乏對農戶的引導政策，一些農戶認知不到位，更多地從自身利益的角度出發，在經濟利益上、整體建設上提出了一些不合理要求，阻礙了村級工程建設。同時，部分農民不愿意參與村集體建設。例如，在制定村級規劃收集農民意見時，很多農民無法提出有針對性的意見，不愿意主動參與土地綜合整治工作。在全域土地綜合整治工作推進中，沒有高效落實農民宣傳發動工作，導致農民對此存在錯誤認知，持不支持甚至是敵對態度。從農民角度來看，他們都有很深的戀土情節，無法輕易放棄耕地，面對農村土地流轉工作有一種矛盾心理，擔心自己的權益受損。因此，大部分農民持觀望態度，參與整治的積極性和主動性略顯不足。

2.3 部門聯動責任制欠缺

全域土地綜合整治作為系統性的工程，工作開展中需加強各部門間的聯動。無論是鄉鎮國土空間規劃還是村莊規劃，都是開展全域土地綜合整治的重要規劃依據，雖然在試點地區同步編制了村莊規劃，但是作為鄉村地區的詳細規劃，其與上位規劃存在著銜接度不足、深度尚淺的問題，無法起到對全域土地綜合整治工作的引領與指導作用[3]。此外，在實際工作中，各職能部門還只是按照自己的權屬職責開展工作，個別部門缺乏團結協作，未顧及全局性，進而影響實施效果。一些部門并不重視全域土地綜合整治工作，認為土地是資源部門的事情，不能發揮出行業部門的主導作用，造成農村土地流轉之后生活缺乏保障[4]。

2.4 產業導入滯后

馬山子鎮的土地流轉率并不高。受到社會保障、收入及就業等方面差異的影響，農民對土地流轉的擔憂和顧慮較多，導致土地流轉難度增加；同時，隨著時間推移，土地撂荒現象逐漸增多，農業現代化、規模化和其他產業之間的融合很難實現，缺乏優質的農業項目，產業化進程受阻，影響農業增產增收。此外，個別區域在發展鄉村旅游時，只是簡單地復制前人經驗，缺乏創新與特色，沒有結合自身特色開發獨特產品，在資源挖掘、品牌塑造及多元化營銷等領域凸顯短板，導致項目出現明顯的同質化現象，產品的市場競爭力不足，無法滿足農民的預期效益。

3 對策

馬山子鎮應將全域土地綜合整治作為推進當地生態文明建設、實施鄉村振興戰略的關鍵載體，以節約集約、綠色發展和生態優先等作為基本原則，大力推動全域土地綜合整治。

3.1 優化空間布局

為了更好了解農村土地資源利用情況，在開展全域土地綜合整治前，應按照土地“三調”與近幾年鎮轄區土地利用變化情況，進行農村宅基地、耕地利用、建設用地等調查工作，明確各類建筑物的占地情況、農用地種植布局和流轉情況，為土地利用結構的優化、提高土地利用率奠定基礎。同時，在全域土地綜合整治村莊規劃制定上，要求設計單位基于全面調查、深入研究及論證的前提，實地走訪，把握該區域的地理及人文環境，結合地方特色，制定可行性強的村莊規劃。同時，嚴格依照人口資源環境均衡、經濟社會生態效益統一的基本原則，對鄉村地區的土地利用結構布局做出積極調整，為國土空間開發格局的優化提供助力。要堅持對農用地的整治以保護耕地資源為核心，生態修復以自然修復為主、人工修復為輔，對鄉村林網、水系等生態空間格局進行優化。

3.2 提高農民參與度

在開展全域土地綜合整治工作前，要充分借助媒體、網站等宣傳媒介，對有關政策大力宣傳，使農民及時接收到正確的內容信息。以農民關注點作為改革切入點，切實建立公眾參與制，確保農民的知情權、參與權和決策權，將權利放還給農民，使農民學會保障自我利益，從而自發參與整治工作。在推進全域土地綜合整治過程中，要最大限度聽取并尊重民意，農民是最親近且最了解土地的人，所以要尊重農民對全域土地綜合整治的想法和意見，讓農民切實參與共同促進全域土地綜合整治落實。“上不上”“怎么建”“上什么”“如何用”等有關于全域土地綜合整治的項目，都要在尊重農民意愿的基礎上展開，嚴格禁止“運動式”的整治工作。

3.3 構建部門協同機制

基于黨委、政府的統一領導職責，對各部門資源加以統籌，建立起高效運行、權責明確、各部門積極參與的組織保障機制，做好區域內項目的決策、資金運轉和監督考核等多項工作內容。通過成立全域土地綜合整治工作領導小組，共同協作制訂出規范的土地整治計劃，組織專題會議的召開、部署有關土地整治任務，保證每一項工作都能落實到有關部門、有關人員[5]。另外，全域土地綜合整治涉及多個領域，需要各部門高度重視并充分發揮主導作用，協調各部門組成合力，召開系統的日常協調會議，及時溝通并處理發生的問題，以免多個部門間的混亂導致不科學管理。

3.4 創新鄉村旅游發展模式

1）通過對土地流轉制度的完善，強調政府引導與服務的重要性，鼓勵農民把土地朝著新型經營主體流轉，實現土地的集中連片與規模經營。注重特色產業的發展，積極建設現代農業園區，提高土地利用效益，促進農民增收。2）深入挖掘當地文化及資源，以市場需求為根本，了解游客需求，開發凸顯當地特色的旅游產品和服務，積極引入多元化的投資主體與經營模式，提高旅游項目的多樣性及吸引力。例如，馬山子鎮依托瀕臨渤海，在轄區內有著濱州港、岔尖漁港和海洋漁業等文化優勢，可以引導漁民積極發展摩托游艇、漁夫垂釣、民宿經濟、漁家特色酒店和全自助漁家餐飲等項目，建設海上兒童休閑浴場，通過極具當地特色旅游活動的開展，吸引更多的游客前來體驗。

4 結語

全域土地綜合整治的開展與落實，有利于最大限度地提高農村土地利用率，實現土地資源的有效整合，為鄉村振興戰略的實施提供助力。通過開展全域土地綜合整治，切實保障農民利益、參與權和知情權，提高全域土地綜合整治的實施效果。

參考文獻：

[1] 林元城，楊忍，葛語思.農村土地綜合整治助力鄉村振興的內在邏輯與傳導機制[J].規劃師，2023，39（5）：12-18.

[2] 杜金瑩，邱杰華，何冬華.城鄉等值化理念下全域土地綜合整治促進鄉村振興的路徑：以廣州市從化區為例[J].規劃師，2023，39（5）：34-39.

[3] 宋鵬偉，司濤，陳昊.鄉村振興背景下全域土地綜合整治策略及實施[J].農村經濟與科技，2023，34（10）：40-43.

[4] 劉天科，周靜.全域土地綜合整治差別化路徑選擇：以鄉村振興為視角[J].中國國土資源經濟，2023，36（8）：4-9.

[5] 周云霄.鄉村振興背景下土地綜合整治實踐與啟示：以貴港市港南區新塘鎮陳村村、下宋村為例[J].智慧農業導刊，2023，3（14）：89-92.

（責任編輯：張春雨）