深化中國天然氣市場改革的思考與建議

孫 慧 楊 雷 李 雷 丁奕如 王煒瑋

1.北京大學能源研究院 2.上海石油天然氣交易中心

0 引言

作為碳排放強度最低的化石能源，天然氣在能源系統實現凈零排放的過程中發揮著不可或缺的作用。在中國，天然氣是消費量增長最快的化石能源，2021年天然氣消費量3 690×108m3，占能源消費總量的比例由2015年的5.8%上升至8.9%[1-3]。我國政府高度重視天然氣市場體系建設，2017年5月印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，首次提出要推進國有大型油氣企業干線管道獨立。2019年12月9日成立國家石油天然氣管網集團有限公司（以下簡稱國家管網），2020年10月1日正式投入運營，全面接管中石油、中石化、中海油三家石油公司油氣管道基礎設施資產及人員[4]。目前，我國油氣主干管網運輸與銷售已實現分開，市場體系建設已取得了突破性進展，但在發展過程中仍面臨諸多問題。為此，從產業組織政策和企業市場行為角度出發，分析目前存在的問題，建議我國天然氣市場體系未來發展圖景。

1 天然氣市場體系發展的主要問題

1.1 勘探開發主體多元化進展速度緩慢

在國內勘探開發環節，近年來我國持續開展礦業權特別是探礦權改革，要求以招標、拍賣、掛牌方式為主，全面推進礦業權競爭出讓[5]，降低油氣上游市場準入門檻，規定探礦權申請延續登記時應扣減首設勘查許可證載明面積的25%[6]。但從運行情況來看，天然氣勘探開發仍然主要以中石油、中石化、中海油以及延長石油為主。2021年上述四家企業天然氣產量合計2 003×108m3[7-9]，占全國天然氣總產量的比例高達96.5%。勘探開發市場活力不足，競爭不充分等問題依舊突出。一方面，幾家主要油氣企業退出的油氣探礦權區塊信息不透明，部分退出區塊未能迅速開展競爭性出讓，不能及時給市場釋放信號，不利于更多市場主體進入。另一方面，部分新進入主體由于資金、技術等各方面原因未能按計劃投資，“圈而不探”等問題依然存在。同時，由于探礦權延續時可扣減同一區域內該探礦權人其他區塊同等面積[6]，導致退出區塊中優質區塊較少，也是對市場吸引力不強的重要原因之一。

此外，由于天然氣勘探開發具有投入大、回報慢的特點，探礦權5年到期后強制性核減25%面積的政策在一定程度上也給主要天然氣生產企業承擔天然氣保供任務、完成增儲上產目標帶來壓力。而新進入主體在進口LNG市場表現出的“低價時買、高價時不買”行為，以及部分企業的投機和炒作行為，也使社會各界對其保供責任承擔能力產生懷疑。

1.2 天然氣價格機制不適應未來市場化發展

一是目前管輸價格與基準門站價格并存，不適應“管住中間、放開兩端”的發展趨勢。國家管網成立后，管輸價格雖然單獨定價，但基準門站價格中仍然包含管輸價格。2020年3月16日，中華人民共和國國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）發布的新版《中央定價目錄》放開了“具備競爭條件”省份天然氣的門站價格，但哪些省份具備條件，“十四五”能否放開均未明確。對油氣企業提出的放開2015年以前投產進口管道的天然氣銷售價格等訴求、燃氣公司提出的居民用氣價格機制調整等關切如何回應均需要深入研究。

二是政府規制與市場化定價并存，價格形成透明度需提高。目前政府價格規制范圍涉及供需兩側，供應側包括國產陸上常規天然氣和2014年底前投產的進口管道天然氣門站價格，需求側為居民用天然氣門站價格。資源構成和居民用氣比例直接決定了批發環節的購氣成本，也成為了各方博弈的關鍵。

三是管輸定價機制需繼續完善。2021年我國明確了管道運輸價格管理采取分區核定運價率、按路徑形成價格的方法[10]。但伴隨管網的日益發達及資源多元化，我國管網正在形成多氣源混輸、流向復雜多變的格局[11]。因此按路徑形成管道運輸費用時，合同路徑與實際路徑可能存在不一致甚至偏差較大的情況，這時管輸路徑和管容分配可能會成為管道托運商和承運商雙方爭執的焦點。

四是干線管道和省級管網定價機制不統一，部分省級管網“形式上已融合、實質上未融合”，改革紅利未充分釋放。以廣東省為例，國家管網雖然已控股廣東省天然氣管網公司，但干線管道和省級管網執行兩種定價政策。從干線管道接氣用戶的管輸費大都包含在石油公司的銷售價格中，而從省級管網接氣的用戶則需要在石油公司銷售價格基礎上再向國家管網支付省級管網輸送費用，在這種情況下，下游用戶為減少管輸成本，更愿意從干線直接下氣，這制約了省級管網管輸規模的擴大，也使得“開口權”等成為新的權力尋租點。由于管輸收益不同，還產生了部分管道歸屬國家管網還是省級管網的決策難題。

1.3 省級管網市場化融入國家管網困難重重

2019年國家管網成立之前，省級管網以地方獨資或控股為主。國家管網成立后，原中石油、中石化、中海油在省級管網公司中所持股權全部納入了國家管網。2020年8月，國務院副總理韓正在國家管網調研時提出引導和推進地方管網以市場化方式融入國家管網[12]，但從實際進展看還有許多困難。我國地方管道情況錯綜復雜，運營主體大小不一，經營模式各地相異。地方政府往往依托省級管網實現普遍服務等社會功能，省級管網融入國家管網后，應進一步提高管網的普遍服務屬性。部分省級管網企業為上市公司，如何融入國家管網需要考慮對資本市場的影響。市場化融入的方式有哪些選擇，如何進一步提升各省級管網的主動性，如何合理把握融入的節奏和進度等等，都是推進省級管網融入國家管網需要深入思考的問題。

1.4 干線管道運行規則尚不健全

盡管國家管網在運營、制度建設等方面做了大量的工作，但由于成立時間相對較短，而且政府規制內容和企業職責范圍劃分還不夠清晰，很多制度規則還不健全。

一是托運商制度還不健全。托運商制度的建設是天然氣市場發展的重要一環，我國尚未從法規上建立托運商制度。與歐美市場相比，我國托運商制度諸多標準政策缺失，如托運商準入資質、客戶分級管理、托運商申請和退出程序等都尚未建立。

二是社會公眾對基礎設施公平準入信息的公開程度還有更高的期待。目前受到普遍關注的剩余能力計算方法、信息公開的頻率和顆粒度等均沒有明確的規定，實時運行數據并不公開。實時運行數據的公開有利于提高市場信心，是歐美國家普遍通行的做法。當前，我國天然氣交易市場各方對管容、罐容和庫容剩余能力的了解主要通過國家管網的不定期招標或競拍獲得。在個別地方，管容、管道開口權等甚至成為了不同主體博弈的工具。

1.5 市場監管制度尚需完善

按照“管住中間、放開兩端”的原則，我國天然氣市場體系的監管重點是管網、LNG接收站等天然氣基礎設施。近年來，特別是國家管網成立以來，相關部門加大了市場監管力度，先后印發了《油氣管網設施公平開放監管辦法》《天然氣管道運輸價格管理辦法（暫行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（暫行）》等文件，發布了《天然氣管網設施公平開放信息公開示范文本》。但與歐美發達國家相比，我國市場監管機制還有許多需要完善的地方。一是監管職能相對分散。成立獨立監管機構是歐美國家促進市場公平競爭、管道公平開放的典型做法。比如，美國在聯邦層面成立了聯邦能源監管委員會（Federal Energy Regulatory Commission，簡稱 FERC），該機構是一個獨立的機構，負責州際間石油、天然氣和電力傳輸監管[13]，在天然氣管理方面，主要實施天然氣管網等基礎設施相關的價格制定、公平開放、信息公開等經濟性監管。而我國經濟性監管則分散于國家發改委、國家能源局等多個部門。二是監管規則還不健全，現有監管人數不足，監管手段有限，監管標準不統一，難以滿足未來常態化、高頻次監管趨勢。

2 天然氣市場體系發展的圖景預判

2017年5月印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》是天然氣發展的最高綱領性文件，不僅指明了天然氣市場體系建設應堅持市場化發展方向，也明晰了天然氣市場體系應具備競爭有序、有法可依、監管有效等基本特征。以該文件為基礎，結合《建設高標準市場體系行動方案》《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》，以及《2030年前碳達峰行動方案》等碳達峰系列文件，堅持目標導向和問題導向相結合，充分借鑒歐美發達國家市場化發展經驗，認為我國天然氣市場體系應該是以保障國家能源安全、促進生產力發展、滿足人民群眾需要為目標，具有中國特色的安全高效、公平競爭、充分開放、制度完備、治理完善的高標準市場體系。

2.1 市場結構具備輸氣獨立、配氣靈活、供應銷售充分競爭的特征

一是管輸環節在干線管道已完成改革的基礎上，省級管網全部實現管輸和銷售分開，均向第三方市場主體公平開放，并逐步通過市場化方式融入國家管網。二是零售環節因地制宜實行配氣與銷售分開[14]。在北京、上海等用氣量大、城市管網運營主體相對單一且具備省級管網和城鎮燃氣管網雙重功能的城市試點開展零售與配氣管網分開。其他城市則依據自愿原則鼓勵開展零售與配氣管網分開。三是天然氣生產環節加大開發力度，以大型國有天然氣生產企業為主，進一步鼓勵多種經濟成分共同參與、充分競爭。

2.2 制度規則健全規范

一是基礎制度健全統一，建立完善統一的產權保護制度和市場準入制度；公平競爭制度實施機制完善，堅持對各類市場主體一視同仁、責權利平等對待；社會信用制度全面建立，合同的嚴肅性得到充分體現。二是價格“管住中間、放開兩端”，相關部門依據“準許成本加合理收益”原則，重點監管輸氣、儲氣、配氣等基礎設施；其他環節價格全部由市場形成；干線管網與省級管網管輸定價機制有機統一，基礎設施服務價格機制與時俱進；交易平臺價格發現作用充分體現；全國統一的天然氣能量計量計價體系建立。三是基礎設施運行規則完善透明，建立完善的托運商制度、管容罐容庫容開口權分配規則、基礎設施運營調度規則等。基礎設施信息公開及時透明，相關規則模板完備。

2.3 產供儲銷體系實現可持續發展

一是國內資源產量底線平衡和“兜底保障”作用進一步夯實，資源供應進一步優化。二是天然氣基礎設施完善，不同主體、不同層級油氣管網設施高標準聯通，儲氣調峰能力達到先進水平，天然氣運行的彈性和韌性大幅度提高。三是油氣交易平臺建設規范，交易場所、交割庫等重點設施布局合理，油氣期現貨產品體系健全。四是行業公告公示等重要信息發布渠道完善完備，市場信息流動渠道接口統一、順暢高效。

2.4 監管體系完善透明

一是監管權力集中，重組優化現有監管機構，成立獨立的監管機構進行油氣產業經濟性監管。二是政企溝通順暢高效，形成政府監管、行業自治、社會監督的多元治理新模式。三是監管制度規則健全，基礎設施公平開放相關監管規則細致全面，信息公開程度大幅度提高。四是監管政策法規及標準規范透明完善，監管程序規范，執法行為標準統一，監管結果公布及時。

3 “十四五”期間天然氣市場體系重點舉措建議

在天然氣市場體系圖景預判的基礎上，以“十四五”期間可落地可實施為依準，圍繞“深化改革”和“政策制定”，提出以下舉措建議。

3.1 開展區域天然氣市場化改革試點

3.1.1 試點改革初步設想

天然氣市場化改革應將價格改革與競爭性市場建設相結合，從行業企業“多改合一”試點改革做起。在試點區域內統籌考慮門站價格取消、管輸價格機制完善、省級管網和國家管網融合、干線管道與省級管網價格機制協同等問題。在基礎設施方面，區域內干線管道與省級管網實現融合，所有權和運營權融合為同一主體，實現“五統一”，即管輸運營統一、調度統一、標準統一、定價統一、服務統一。在管輸定價方面，過境天然氣按照“區域運價率乘以路徑長度”收取費用，路徑可考慮實際路徑、供需雙方協商路徑、多條路徑的算術平均值等多種方式。區域內采用統籌區域內干線管道與省級管網后制定的“郵票制”或“出入口”統一管輸費。需要說明的是制定區域內統一管輸費時與目前的省級管網收費并不相同，而是將區域內干線管道與省級管網合并統一考慮。在氣源價格方面，僅保留居民用氣的門站價格管理，其余全部放開。在條件具備的地區，也可考慮放開居民用氣價格，擴大改革成果。

與現行管輸價格機制相比，筆者提出的價格改革設想更符合省級管網與國家管網融合的總體發展方向。特別是當同一公司在同一省級行政范圍內同時運營干線管道和省級管網時，筆者提出的建議通過國家管網、省級管網定價機制的統一能夠有效規避省級管網“形式上融合、實質上未融合”，有助于改革紅利的充分釋放。

3.1.2 試點區域選擇建議

天然氣市場化發展的四大基礎是市場規模、基礎設施、多元主體和定價機制。考慮價格機制可通過政策調整實現，因此在選擇試點范圍時著重考慮市場規模、基礎設施和多元主體三個條件。當前有多個省市具備較好的條件，包括廣東省、江蘇省、浙江省、上海市、山東省、天津市、河北省和福建省（已試點）等。尤其是廣東省和江蘇省消費量規模大，管網相對完善，氣源主體多元的條件較為完備。其中，江蘇省內干線管道長度約占全省天然氣管道總里程的70%，用戶數量中約95%與干線管道直接相連，可無須考慮省級管網，僅從主干管網層面即可推進區域市場化發展。廣東省重視天然氣市場化發展，市場對廣東省級管網并入國家管網后的改革紅利釋放期望較高，可作為省級管網融入國網的改革樣板推進區域市場化發展。山東省目前的天然氣基準門站價格是到山東省界價格，干線管道相對容易實現省內省外的界限劃分，市場主體希望改革的意愿強烈。

在選擇以省（區、市）為單位試點改革之外，也可考慮以區域為單位推進，例如粵港澳大灣區和長三角地區條件相對較好。長三角地區是我國目前唯一以“一體化”發展為目標推進的區域，在設施一體化加速推進的同時，建設區域市場一體化，符合區域發展定位。粵港澳大灣區是香港、澳門融入國家發展大局的重要載體，但多種價格機制并存，香港、澳門“高來高走”，廣東省門站基準價與市場定價并存，從區域成長角度來看，天然氣市場化改革的內生動力較強。

3.2 出臺省級管網融入國家管網實施方案

考慮各省情況各異，認為引導省級管網融入國家管網，應尊重各省（區、市）自主性和選擇權，堅持多元融合發展模式。由此提出了“所有權融入、股權融入、運營融合”三種模式供參考。

第一種是“所有權融入”。國家管網直接收購省級管網，地方政府除在資產收購或劃轉時獲得一次性現金收益外，未來將不擁有任何股份和收益。第二種是“股權融入”。可以是地方政府以省級管網資產為基礎入股國家管網，持有國家管網一定比例的股份并享受年底分紅，類似于目前中石油、中石化、中海油持有國家管網股份。也可以由國家管網以省級行政區范圍內干線資產和省級管網公司股份（若有）為基礎與地方合資成立新的省級管網公司并實現控股。還可以由國家管網通過現金收購等方式控股省級管網公司。第三種是“運營融合”。不管國家管網是否控股，省級管網公司都必須與國家管網在運營上融合，受國家管網規劃、運行、調度等方面的影響和制約。

融合的具體時間安排建議分兩個階段實施。第一階段實現省級管網輸售分離、公平開放。給出具體的時間節點，要求所有省級管網按照所有權拆分模式，實現管輸和銷售分開，向具備一定資格的有輸氣需求的用戶提供無歧視管輸服務。第二階段實現省級管網多種方式融入國家管網。同樣給出具體的時間節點，要求省級管網與國家管網實現融合。

3.3 改革重組國有油氣企業油田服務業務

新進入主體技術欠缺是油氣礦業權改革見效慢的原因之一。目前國內油田服務相關技術主要集中于中石油、中石化、中海油等企業，受制于體制限制，服務外部企業相對較少。整合重組油服業務后新進入企業在技術服務使用上將大為便利，有利于油氣區塊的增儲上產，并促進上游供應主體多元化，也有利于提升國內油服技術水平和國際競爭力，整合重組后可通過整合技術創新體系，加速突破關鍵核心技術。

目前中石油、中石化、中海油的油田服務業務均已與油氣生產主業分離，且大都內部重組為專業化公司，因此具備改革重組的基本條件。經初步統計（表1），中石油、中石化、中海油主要有7家油田服務公司，分別為中海油的中海油田服務股份有限公司（以下簡稱中海油服）、海洋石油工程股份有限公司（以下簡稱海油工程）、中海油能源發展股份有限公司（以下簡稱海油發展），中石化的中石化石油機械股份有限公司（以下簡稱石化機械）、中石化石油工程技術服務股份有限公司（以下簡稱石化油服），中石油的中國石油集團工程股份有限公司（以下簡稱中油工程）、中國石油集團油田技術服務有限公司（以下簡稱中油技服）。除中油技服外，其余6家全部獨立上市。建議整合重組，堅持專業化發展道路，區分油服公司主要業務范圍，按照工程技術、工程建設和裝備制造三大類進行重組。

表1 國有油氣企業油田服務公司業務統計表

3.4 圍繞基礎設施公平開放和油氣管網運行機制完善相關政策

一是在2021年《天然氣管網設施運行調度與應急保供管理辦法（試行）（征求意見稿）》基礎上，制定天然氣基礎設施容量分配、運營調度機制及平衡責任的相關管理辦法，進一步規范管網設施運營企業公平開放行為。二是出臺天然氣管網設施托運商管理的相關文件，明確托運商的準入門檻、進入退出機制，托運商和承運商各自的權利和義務。三是在2019年《油氣管網設施公平開放監管辦法》基礎上，制訂管容、罐容和庫容的剩余能力的計算方法，解決目前供需雙方的矛盾焦點之一。四是在2019年《天然氣管網設施公平開放信息公開示范文本》基礎上，參考歐美經驗，制訂信息顆粒度更細、時間周期更短的天然氣管網設施公平開放信息模板，進一步提升市場透明度。

4 結論

深化我國天然氣市場改革，應堅持目標導向和問題導向相結合。一方面，應謀劃好天然氣發展藍圖，建設以保障國家能源安全、促進生產力發展、滿足人民群眾需要為目標，具有中國特色的安全高效、公平競爭、充分開放、制度完備、治理完善的高標準市場體系。具體來說，就是要建立輸氣獨立，配氣靈活，供應銷售充分競爭的市場，法律、制度、規則健全規范，價格“管住中間、放開兩端”，市場在資源配置中發揮決定性作用，天然氣產供儲銷體系實現可持續發展。

另一方面，應下大力氣解決制約天然氣產業發展的主要問題。一是從行業企業“多改合一”試點改革做起，將價格改革與競爭性市場建設相結合，統籌考慮門站價格取消、管輸價格機制完善、省級管網和國家管網融合、干線管道與省級管網價格機制協同等問題。二是堅持省級管網和國家管網多元融合發展模式，在制訂時間表和路線圖分階段推進的同時，可考慮“所有權融入、股權融入、運營融合”等多種模式的選擇，進一步提升各利益主體的積極性和參與度。三是整合重組主要油氣企業的油服業務，提升油服業務的對外服務力度，促進上游供應主體多元化，加速突破關鍵核心技術。四是進一步提升市場透明度，重點圍繞基礎設施公平開放和油氣管網運行機制完善相關政策。