杭州市保障性租賃住房工作探索與實踐

文/杭州市住房租賃管理服務中心

黨的十九大提出 “加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”要求。2021年以來，黨的十九屆五中全會、中央經濟工作會議、2021年政府工作報告連續提出要解決好大城市住房突出問題。2021年6月24日，國務院辦公廳正式下發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發〔2021〕22號），明確提出“完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系”，這是國家第一次在頂層設計層面明確住房保障體系發展模式。加快發展保障性租賃住房已成為推動多主體供給、多渠道保障、構建租購并舉的住房保障制度，深化住房供給側改革的重要組成部分。

一、杭州市住房保障體系發展情況

自1998年，杭州市政府出臺《杭州市市區進一步深化住房制度改革若干意見》開啟住房保障制度改革以來，杭州住房保障體系發展主要經歷了四個階段。

（一）以“售”為主階段（1998年至2010年）

該階段，杭州主要以提供保障戶籍家庭經濟適用住房、廉租住房為主，經濟適用住房成為多層次供房體系和保障體系的主體。2007年，杭州開始推進“兩項公寓”計劃（創業人才公寓和外來務工人員公寓），每年確保開工20萬平方米，著力解決引進人才和農民工等群體的居住問題，引導支持用工單位多途徑、多方式解決農民工居住問題。

（二）“租售并舉”階段（2011至2016年）

該階段，杭州確立“租售改”三位一體的住房保障指導思想。在擴大經濟適用住房、廉租住房覆蓋面的基礎上，大力發展公共租賃住房，鼓勵和支持企業等社會力量投資建設公共租賃住房，并在項目審批、用地政策、資金籌措和稅收規費等方面給予扶持，逐步建立了“租購并舉”的保障模式，實現對住房困難群體的住房保障政策“全覆蓋”。

（三）以“租”為主階段（2017年至2020年）

該階段，杭州下發《關于進一步促進房地產市場健康穩定發展的通知》（杭政辦函〔2016〕27號），明確市本級全面實施公租房貨幣補貼制度，同時廉租住房和公共租賃住房實行并軌運行，面向所有保障對象推出公共租賃住房貨幣補貼保障，逐漸形成了“三房三補”的住房保障體系（“三房”即公租房、人才專項租賃房和藍領公寓，“三補”即公租房貨幣補貼、高層次人才租賃補貼和大學生租房補貼）。

（四）“租購并舉”新階段（2021年至今）

自2021年6月國家明確住房保障新模式以來，杭州市加快制定住房保障政策新體系。2021年11月，下發《杭州市關于加快發展保障性租賃住房實施方案》，明確“十四五”期間全市籌集保障性租賃住房33萬套（間）；同月，下發《杭州市共有產權保障住房管理辦法》，明確共有產權保障住房供應對象涵蓋無房戶籍家庭和穩定就業的非戶籍家庭，2022年全市計劃開工建設1萬套共有產權保障住房；2021年12月，下發《關于加快杭州市公共租賃住房籌建工作的通知》，明確兩年內市區新開工建設250萬平方米約4萬套公租房，并計劃啟動公租房實物配租預登記工作，調整公租房準入條件。初步搭建了“以公共租賃住房、保障性租賃住房、共有產權住房為主體”的多層次住房供應體系。

二、杭州市保障性租賃住房租賃需求情況

杭州市統計局數據顯示，2021年杭州市常住人口已達1220.4萬人。從常住人口總量看，杭州位列全國第十二名；從常住人口增量看，杭州位列全國第三名。同時，根據近三年杭州常住人口年平均增量預測，“十四五”期間，杭州常住人口五年約增加250萬人。其中機械增長人口約為217萬人，按照承租率60%計算，預測“十四五”期間新增承租人口為130萬人；按2人一間計算，需租賃房源65萬間。按照市場體系和保障體系統籌發展要求，如以各占50%計算，需保障性租賃住房約32.5萬間。上述數據從側面反映了來杭州創業的新市民、青年人住房問題比較突出。

為了更清晰地了解新市民、青年人對杭州保障性租賃住房需求，我們開展了保障性租賃住房需求調查，調查結果如下。

（一）全市保障性租賃住房需求較大

在接受調查的人群中，有28%的人在未來3-5年內仍選擇在杭州租房，而這些人中有28.7%的人會選擇租賃保障性租賃住房。在調查的10個區中，每個區的保障性租賃住房需求人數均占租房人數的20%以上，其中以濱江、蕭山以及西湖區為最多。

（二）保障性租賃住房需求凸顯“小戶型”

在本次調查中，有超過60%的被調查者想要租賃的保障性租賃住房類型是一間房，可供一人居住或者夫妻同住，有超過50%的被調查者選擇租賃50平方米以下的保障性租賃住房。

（三）“低租金”為影響租賃需求的首要因素

調查顯示，有78.28%的被調查者表示在租賃住房時最優先考慮租金問題，他們希望保障性租賃住房的租金比市場租金更低。有24.88%的被調查者希望租金是1000元/月以下，有34.76%的被調查者希望租金是1000-1500元/月，有接近21.85%的被調查者希望租金是1500-2000元/月，顯示了租金是影響承租意愿的核心問題。

（四）企業員工對宿舍需求較大

在被調查的716家企業中，331家企業已建有職工宿舍，占所有企業的46.22%，其中277家企業需在外集中租房以滿足員工居住需求。在另外385家沒有自建職工宿舍的企業中，313家企業安排員工在外租房居住?？梢?，員工住宿問題已經成為當前大部分企業必須面對的問題。

（五）上班距離是影響保障性租賃住房需求的重要因素

有67.34%的被調查者表示在租賃住房時考慮上班距離，保障性租賃住房的建設位置、交通便利性，是否職住平衡都是新市民、剛畢業大學生關注的重點。

三、杭州發展保障性租賃住房的主要做法

2021年，國務院辦公廳印發的《關于加快發展保障性租賃住房的意見》明確了保障性租賃住房的基礎制度和支持政策，同時也賦予了城市政府更多自主權，從實際出發，因城施策。對此，杭州因地制宜，積極響應，結合住房保障工作實際創新探索，積極推進政策落地落實。

（一）出臺一個方案，統籌布局工作

杭州在發展保障性租賃住房過程中始終堅持“房住不炒”定位，按照“政府出政策、市場做主體”原則，于2021年11月正式公布《杭州市加快發展保障性租賃住房實施方案》，明確“十四五”期間將建設籌集保障性租賃住房33萬套（間），并在保障性租賃住房的租住對象、房源戶型、籌集渠道、支持政策等方面進一步明確工作要求。

租住對象方面：主要面向一定區域內無房的新市民、青年人，并不設收入線，降低租住人員申請門檻，緩解區域租住人群與辦公就業租住不平衡的矛盾。房源戶型方面：明確分為住宅型和宿舍型兩種，其中住宅型建筑面積標準要求以不超過70平方米的小戶型為主，宿舍型建筑面積標準要求20-45平方米戶型不少于80%，在體現保障性租賃住房民生屬性的同時，滿足外來務工人員、新就業大學畢業生、企業人才等群體對租賃房型的不同需求。租金標準方面：按低于同地段同品質市場租賃住房評估租金實行，并將細化租金評估要求，一方面緩解對租金價格敏感的新市民、青年人的租金壓力，另一方面強調保障性租賃住房市場租金價格屬性，提升長租公寓、自持企業、企業宿舍的吸引力。籌集渠道方面：在國務院文件規定的5種籌建渠道的基礎上，新增支持利用村級留用地建設、利用地鐵和公交停?；氐壬仙w物業新（改）建、利用閑置安置房等保障性安居工程住房建設等3種籌建渠道，多渠道有效擴充保障性租賃住房籌建來源。支持政策方面：明確支持各區政府協調、統籌村級留用地指標，統一開發建設保障性租賃住房；支持產業園區內工業項目及產業園區外畝均效益A、B類龍頭骨干企業用地面積50畝以上的存量工業項目，在確保安全、符合產業發展政策的前提下，可將配套設施用地面積占比上限由7%提高到15%，建筑面積占比上限相應提高到30%；鼓勵產業園區按照優化布局、合理配套的原則，統一規劃、建設宿舍型保障性租賃住房，打造工業鄰里中心。

（二）開展兩項試點，積累保障工作經驗

2017年以來，根據住建部在人口凈流入的大中城市開展住房租賃試點和完善住房保障體系試點工作部署，杭州先后通過發展藍領公寓、人才專項租賃住房項目，積極探索租賃住房規范標準和運行機制。同時，杭州市成功入選全國首批中央財政支持住房租賃市場發展試點城市，截至2022年8月向藍領公寓、人才專項租賃住房撥付中央財政資金9.71億元，為國家發展住房保障體系提供了杭州經驗。

1.籌建藍領公寓，緩解外來務工人員租房困難。杭州相繼出臺《關于加快籌集建設臨時租賃住房的工作意見》《關于加強臨時租賃住房建設和管理若干問題的通知》《關于印發藍領公寓（臨時租賃住房）租賃管理辦法的通知》，按照“政府主導、政策扶持、市場運作、租金適度控制”原則，明確2018—2020年在全市9個區籌建面向物業、保潔、餐飲等外來務工人員的藍領公寓4萬套。

藍領公寓以建筑面積30平方米的小戶型為主，租金不高于同地段同品質市場租賃住房評估租金的70%；主要通過將拆未拆建筑改建、閑置土地臨時新建、存量安置房源利用、市場房源收儲利用等方式多渠道籌集房源。探索建立了“聯合會審、聯合驗收”的項目審批機制，由區級政府成立領導小組，簡化項目立項、審批、驗收等程序，實行部門聯合審查納管房源。截至2022年8月，已累計開工建設4.24萬套（間），竣工交付2.78萬套（間），先后為5萬余名外來務工人員提供了經濟實惠的租賃住房，為杭州發展保障性租賃住房探索了切實可行的思路。2021年，藍領公寓建設得到央視《新聞聯播》點贊，并得到住建部充分肯定，認為藍領公寓就是目前力推的保障性租賃住房典型項目。

2.推出人才專項租賃住房，幫助無房人才在杭安居。杭州提出2018—2021年在全市籌建人才專項租賃住房5萬套的建設目標，并將市區年度出讓商品住宅用地總量的5%確定為人才專項租賃住房供地指標，建設只租不售的住宅房源，用于解決人才過渡性住房問題。人才專項租賃住房以中小戶型單身公寓為主，建筑面積70平方米以下住房套數占項目總套數比例一般不低于80%；租金按不高于同地段同品質市場租賃住房評估租金的70%執行。2021年9月，浙江省首個人才引進租賃住房項目寧巢·明石公寓項目正式運營。截至2022年8月，全市已落實人才專項租賃住房項目60個，可建房源5萬套，其中已掛牌出讓項目54個，可建房源4.4萬套，為杭州新就業大學畢業生、各類人才提供了簡約宜居的租賃住房。

（三）搭建三項機制，穩步推進任務落地

2022年以來，杭州相繼建立市、區兩級保障性租賃住房領導小組，強化組織領導，加快工作進度，明確由市領導小組負責統籌協調保障性租賃住房政策制定、任務下達、監督考核等工作，由區領導小組牽頭開展保障性租賃住房項目認定、運營監管等具體工作，并建立多部門聯動機制，在任務管理、項目認定、運營管理上進行了新的嘗試。

1.搭建任務管理機制。市領導小組圍繞“十四五”期間力爭建設籌集保障性租賃住房33萬套（間）的目標任務，綜合全市各區人口流入、產業發展、城市規劃、存量土地和房屋等情況，確定到2022年底實現累計籌集房源14萬套（間）的目標任務，占“十四五”期間總目標任務的42.4%，并將保障性租賃住房工作分季度節點納入省2022年民生實事項目，力爭早謀劃、快推進、穩發展。

2.搭建項目認定機制。制定出臺《杭州市保障性租賃住房項目認定指導意見（試行）》，進一步明確保障性租賃住房項目“新建、改建、轉化”三類申報機制，建立“企業申報、區級認定、市級備案”三級管理流程，細化房源備案、項目退出等內容。2022年1月，經全市統一部署，率先對首批48個人才專項租賃住房項目開展集中認定工作，涉及房源5.9萬套（間），涉及保障性租賃住房建筑面積243.6萬平方米，為后續全面推開項目認定奠定了良好基礎。截至2022年8月，全市已認定項目92個、房源8.33萬套（間）。

3.搭建運營管理機制。制定出臺《杭州市保障性租賃住房租賃管理辦法（試行）》，進一步明確租賃主體、租賃房源、房屋備案、租賃價格、項目監督等保障性租賃住房運營管理要求，同時依托市住房租賃管理服務平臺，開發集“計劃管理、項目認定、運營管理”等管理功能于一體的保障性租賃住房管理系統，實現保障性租賃住房籌集運營工作全流程監管。

四、目前發展主要存在的問題

（一）土地支持政策落地難

雖然土地政策是此次保障性租賃住房政策中最為核心的環節，但在政策實施過程中，還存在著一些難點問題。比如：利用集體經營性用地建設保障性租賃住房，既要考慮維護村集體利益來調動其積極性，又要防止其逐利而“以租代售”；利用企事業單位閑置用地建設保障性租賃住房需要改變土地用途，會引發一系列教育、醫療等配套問題；利用“工改租”“商改租”建設保障性租賃住房，既要確保改建可以順利實施，又要保障改建后房屋安全；利用產業園區建設保障性租賃住房，既要考慮政府統一建設和鼓勵企業參與，還要防止企業利用工業用地搞房產租賃等問題。

（二）市場主體參與積極性不強

一方面，保障性租賃住房的承租群體支付能力有限，與保障性租賃住房企業投入大、收益低之間存在矛盾關系。從出租方來看，租賃企業實現贏利一般需要6-8年，個人商品房出租的租金回報率在1.1%-1.4%之間；從承租方來看，租金支出占收入比重普遍不高于30%。出租方與承租方的矛盾需要進一步破題。另一方面，當前長租公寓租金回報率較低，一旦納入保障性租賃住房后，企業租金需按低于市場評估租金執行，將進一步壓縮運營主體的利潤空間，且目前國家層面尚未明確保障性租賃住房專項財政支持政策，稅收減免對企業支持力度不足，投資建設保障性租賃住房回報周期長、收益率不高，導致企業積極性不強。

（三）部分城區存在結構性供給不平衡

因全市各區人口分層、產業結構、地理位置不同，不同城區存在租賃住房“供大于求”或“供不應求”的結構性問題。如：中心城區人口集聚、配套設施齊全，使得中心城區租房需求大，但中心城區可利用的存量土地和存量房屋少；開發區或產業園區有較大空間發展保障性租賃住房，但因距離中心城區較遠，醫院、學校、商場等部分配套不完善，新市民、青年人往往更愿意在中心城區租房，導致偏遠地區的租賃住房得不到充分利用。

五、保障性租賃住房發展方向

經過前期的探索和近半年的發展，目前杭州已初步搭建了發展保障性租賃住房的工作體系。為充分調動存量資源，用足用好國家政策，進一步深化全市住房供給側結構性改革，擴大保障性租賃住房供給，持續提升住房保障水平，積極構建“高端有市場、中端有支撐、低端有保障”的住房供應格局，對杭州市發展保障性租賃住房提出如下建議：

一是充分認識發展的重要意義。新市民是浙江經濟發展重要的建設力量，青年人是城市發展的未來，解決好新市民、青年人住房問題，不僅是提高杭州經濟競爭力的現實需要，也是高質量實現共同富裕的必然要求。我們需加快籌建保障性租賃住房，盡快形成“浙里安居”的標志性成果，努力為高質量建設共同富裕示范區提供杭州樣本。

二是加大籌建力度，充分挖掘供給潛力。結合全市產業布局、企業發展、人才引進、租賃需求等實際情況，積極探索拓寬籌建渠道，支持利用村集體土地、產業園區配套用地、企事業單位閑置土地及非居住存量房屋新建、改建一批保障性租賃住房，進一步發揮好國企的主力軍帶頭作用，支持規?；?、專業化住房租賃企業參與保障性租賃住房運營建設，鼓勵供需矛盾突出、職住不平衡的產業園區按照優化布局、合理配套的原則，建設一批集居住、配套于一體的鄰里中心。

三是加快出臺保障性租賃住房“1+X”配套政策。聚焦新市民、青年人的租賃需求堵點、痛點和難點，精準設計基礎制度，完善保障性租賃住房項目認定、租金評估、租賃管理等具體操作辦法及工作流程。進一步加深保障性租賃住房在土地、稅費、水電氣、金融等方面的實施細則，加快推進保障性租賃住房項目順利落地。同時，充分利用好國務院激勵城市的專項資金、中央及省保障性安居工程等發展保障性租賃住房專項資金，為推進項目籌措、租賃管理等工作提供政策支持。

四是加快推進保障性租賃住房信息化建設。依托杭州市住房租賃管理服務平臺，加快建設集“計劃管理、項目認定、運營管理、公共服務”等功能于一體的保障性租賃住房管理系統，實現保障性租賃住房企業申請、項目認定在線辦理，房源管理、出租管理、資金管理等全流程在線監管和租賃備案，流動人口登記等公共服務一站式在線服務。同時，探索建立住建、規資、稅務、發改等相關職能部門關于保障性租賃住房項目審批信息內容互通機制，實現對保障性租賃住房聯合審批、準入退出、建設運營等方面的綜合監管。