特殊教育研究應用于特殊教育政策的基本模式

馬金晶 楊嶼航

（云南師范大學教育學部 云南昆明 650500）

提高公共政策的質量是世界各國政府管理部門關注的焦點[1]，基于循證也成為當下政策制定的基本特征。特殊教育政策體現了國家教育意志，規定了學校課程性質，關系到課程決策、設計和實施，對課程改革有著重大影響。而特殊教育研究意在探尋特殊教育的發展規律，以期更好地指導實踐。由此可見，兩者關系密切。如何利用社會科學研究服務政府制定政策，增強政策影響力成為當下學術研究努力的方向和關注的話題。回顧建國后我國特殊教育政策的演進過程，探討各時期特殊教育研究應用于政策的基本模式，對促進學術和政策之間融合發展，提高研究人員學術社會責任意義深遠。

本研究依據對特殊教育政策產生重要影響的政策頒布、關鍵性事件、重要會議、歷史發展時期等因素，并結合現有對特殊教育劃分階段研究的基礎上，將我國特殊教育研究應用于特殊教育政策的基本模式歸結為以下三種：政治模式（建國后至20世紀70年代末）、啟蒙模式（20世紀80年代初至20世紀末）和問題解決模式（21世紀至今）。

一、建國后至20世紀70年代末：政治模式

建國后，國家在恢復國民經濟的同時，教育事業也取得了相當的發展。在《關于改革學制的決定》中要求各級政府應針對有缺陷的兒童設立相應特種學校，特殊教育得到國家保障。到“文化大革命”前，教育部先后發布了《關于辦好盲童學校、聾啞學校的幾點指示》《盲童學校教學計劃（草案）》等一系列政策，其議題涉及教育方針、原則、課程、師資等多個方面。在“文革”期間，特殊教育研究停滯不前，直至改革開放才迎來新的發展階段。

這一時期，在高度集權的社會制度下，特殊教育政策遵循社會主義、國家主義、政治至上和人道主義的核心理念，采用的是政府包辦全國各個學校的管理機制。在國家與社會高度重合的情境下，國家既是特殊教育的需求方同時也是供給方。[2]新中國建立后，特殊教育獲得初步發展，但長期處于教育體系的邊緣位置，特殊教育發展猶如滾芥投針，學術研究更寥若辰星。雖沒有著書立說，但各級各類學校所使用的教學大綱、教科書亦是特殊教育研究的結晶。教學大綱的制定、教材的編寫雖然初步展現了研究的輻射能力，但其出發點和過程都是在黨中央的領導下進行，“計劃說”仍占主導地位，更從未把特殊教育政策問題當作一個學術領域來對待[3]。

由此可見，在當時中央高度集權的政治模式下，中央政府部門在政策的決策中具有關鍵性作用，政策主體是政治領袖和少數政治精英，制定方式以經驗決策為主，“大一統”思想對特殊教育政策有著深遠影響。特殊教育政策具有很強的政治色彩，以政治理想主義為價值取向，政策制定與修訂的權力集中，是一種自上而下的政府行為。特殊教育研究遵循著“政治模式”，重在特殊教育政策的具化和執行，尚未參與到政策制定過程中。

二、20世紀80年代初至20世紀末：啟蒙模式

隨著改革開放以來特殊教育的迅猛發展，國家教委等部門于1988年召開了首屆專門的工作會議，針對我國特殊教育發展中的問題進行了討論和研究，并于1989年出臺了《關于發展特殊教育的若干意見》。隨后，在《憲法》《義務教育法》等法律、法規和文件中都提到了特殊教育，呼吁各界人士重視殘疾人教育，特殊教育也由此開始慢慢進入大眾視野。部分省市開啟了特殊兒童隨班就讀的探索，在《關于開展殘疾兒童少年隨班就讀工作的試行辦法》中鼓勵和發展殘疾兒童的義務教育。這些政策偏重戰略指導意義，進一步完善了特教事業的頂層設計，明確了其國家戰略責任、殘障學生的發展目標和原則等，為特教事業的發展提供了基本保障。特殊教育在組織結構力量、理論研究力量、政策倡導力量、政策執行力量等方面都開始進入新的發展階段。[4]

這一時期，我國特殊教育研究日益顯露頭角。1981年，《外國教育動態》《全球教育展望》等期刊上集中刊發了《美國的特殊教育》（樸永馨）、《美蘇比較：特殊教育的方法》（J·T·吉布森，曹秋平）、《日本的特殊教育》（袁韶瑩）等系列文章，詳盡介紹了當時先進國家的特殊教育。同年，中國教育學會在教育部、盲聾啞人協會的資助下，成立了中國特殊教育學會，并于5月在上海舉行了籌備會議。隨后，北京、上海等十三個省市自治區陸續成立了特殊教育研究會。[5]1989年，北京師范大學特成立特殊教育研究中心。1992年，江蘇省教委創建《現代特殊教育》期刊，推介新思想、新理論、新方法等。專門性研究組織、期刊的出現，反映了特殊教育學術研究的覺醒。

這一階段特教研究以介紹國外經驗為主，在博采眾長之上，開啟了本土化理論構建的嘗試。樸永馨在《試論我國特殊教育的發展和普及》（1986）中探討了特殊教育的地位與作用，并總結了國外特殊教育的經驗，提出了走中國特色發展與普及的特殊教育之路[6]；王效賢在《聾校教育學》（1988）一書中系統總結了我國聾校教育經驗，闡明了聾校教育的特性以及聾校教育與普通教育的共性，為我國聾童教育學的形成和隨班就讀的政策奠定了堅實基礎[7]；張國波在《談特殊教育勞技課的改革》（1998）中，強調改革特校的勞技課程要從本校和當地實際情況出發，立足山東省蓬萊市旅游和海產品加工的特點，與市場發展相結合，提高殘疾學生的勞動技能[8]。這既是特殊教育改革實踐的客觀需求，也是研究者“自覺意識”的反映。教育研究在不懈的探索中，從依附走向了獨立。拓寬了原有研究路徑，開辟了新興的研究格局[9]。

為繼續發揚立法民主，原國家教委開始向社會大眾廣泛征求意見。經進一步研究修訂后發布《全日制六年制聾啞學校教學計劃（意見征求稿）》（1984年）、《全日制盲校小學教學計劃（初稿）》（1987年）和《全日制弱智學校（班）教學計劃（征求意見稿）》（1987年），三類學校教學計劃突出了課程教學的重要性，成為特殊教育學校辦學的指導性文件。隨著社會發展，尤其學習借鑒了國外特殊教育經驗，特殊教育課程改革也提上議程。1993年，國家教委頒布了《全日制盲校課程計劃》（試行）和《全日制聾校課程計劃》（試行），1994年又發布了《中度弱智兒童教育訓練綱要》（試行）。使用“課程計劃”代替了“教學計劃”，以期通過“課程”這一根本途徑來推動特殊教育改革。[10]與此相應的是，此時的特殊教育研究也突出了課程教學的核心地位。陳云英（1992）在《特殊教育理論與實踐》中從微觀層面剖析特殊教育教學，該研究成果推動我國特殊教育研究進入發展新階段。趙樹鐸（1994）在《特殊教育課程與教學法》一書中比較研究了不同類型特校的課程設置和教學方法，初步完善了特殊教育課程與教學的理論體系。

僅僅依賴于政治精英的決策方式已經不能適應改革開放所帶來的問題。經過80年代的新啟蒙運動，知識精英參政、議政的熱情也愈發強烈[11]。在此背景下，制定特殊教育相關政策的主體由政治領袖和少數政治精英進一步擴展到包括學術研究者在內的精英階層。雖然這一時期，特殊教育研究成果還沒有轉化或直接作用于特殊教育政策，但研究產生的相關概念、理論和思想觀點開始滲透到課程決策過程之中。通過著書立說、期刊論文、大眾媒體、學校教育等多渠道的傳播，特殊教育研究成果為政策決策者提供了認識“特殊教育”這一復雜問題的方法，并增進了對國內外特殊教育改革背景的了解，從而幫助決策者正確界定問題和設定政策議程，特殊教育研究成為特殊教育政策的“啟蒙”工具。相對政治模式而言，啟蒙模式是特殊教育研究政策應用的進步，但也存在不可忽視的問題。由于特殊教育研究群體的偏好與公眾之間還是存在分層梯度，難與實踐領域達成共識，導致“理論、行政與實踐三張皮的問題”[12]。

三、21世紀至今：問題解決模式

隨著我國教育不斷深化改革，特殊教育課程改革的重點也從補償轉向潛能挖掘，從全民義務教育到全面提升特殊教育的質量，并逐漸與“滿足特殊教育需求”的國際觀念相接軌[13]。2001年，教育部等部門發布《關于“十五”期間進一步推進特殊教育課程改革和發展的意見》，提出大力發展中西部地區殘疾兒童的義務教育，注重課程的綜合性、功能性、實踐性等特點[14]。2002年，由北京師范大學等高校牽頭，組建了專家組和研制組，基于調研，擬定了課程實驗的新方案。教育部基礎教育司在2003年啟動了第四次特殊教育課程改革，就盲、聾、培智學校的課程問題召開了多次學術研討會，在廣泛的意見征詢后又對方案進行了調整和修改。經過多次討論修訂，最終于2007年，《盲校義務教育課程設置實驗方案》《聾校義務教育課程設置實驗方案》和《培智學校義務教育課程設置實驗方案》應運而出[15],三份《方案》呼應了時代發展的潮流，結合義務教育的基本性質和殘疾兒童差異特點整體重構課程體系，成為我國特殊教育課程和教學改革的一座重要里程碑。值得一提的是，《方案》的研制彰顯了學術研究的智力支持。

隨后，國家陸續頒布了《中國殘疾人事業“十一五”發展規劃綱要（2006—2010年）》《“十一五”期間中西部地區特殊教育學校建設規劃（2008—2010年）》《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》《關于進一步加快特殊教育事業發展意見》等政策文件。從“關心特殊教育”到“支持特殊教育”再到“辦好特殊教育”，我國的特教事業發展方興未艾。特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院多次發布要求加強特殊教育研究的政策文件，特殊教育研究進入全面深化階段。二十余年間，特殊教育研究扶搖而上，碩果累累。特殊教育研究圍繞相關法律與政策、融合教育、隨班就讀、課程與教學等領域發表了大量研究成果，確立了自己獨特的研究對象、方法和領域。特殊教育學科形成了自己獨特的話語體系、概念范疇與研究領域，獲得了獨立學科的尊嚴。[16]

學術力量的迅猛發展促進了政策制定的快速轉型，教育政策也從最初代表某些人利益的非合作博弈狀態慢慢地向各政策主體的合作博弈模式轉變，即通過彼此協調達成互識，從而謀求利益主體的共同發展。[17]為了擺脫了以往政策局限于物理結構調整和策略更新的技術性范疇，這一時期特殊教育政策致力于特殊教育體系重構和內涵重建。因此，特別強調政策中的專業研究，政策過程既包括了改革綱領性文件的開發和決定，也涵蓋了特殊教育體系的全方位設計，使得整個政策過程更像一個系統的項目研發過程。

從2010年起，北京師范大學、北京聯合大學和江蘇省教育廳聯合成立了研制團隊，回顧了特殊學校課程改革的歷史和經驗，并通過座談、問卷調查等形式廣泛征詢廣大特殊學校的意見。與此同時，對國外特殊教育進行國際比較，進一步明確特殊教育發展的方向。在此基礎上，組織近600名高校特殊教育專家、一線教師、課程專家等作為核心成員，起草了各科課程標準的文稿，對課標進行反復修改。2012年，新課標分別在三類學校進行試點工作。在實踐中，又對課標進行了專門討論、修改和完善。學術力量的介入，有效規避了長期以來我國行政命令的隨意性，為課程改革政策的制定提供了專業分析和政策建議，使得政府的政策導向有了理論和實踐的支撐。2016年，我國頒布了歷時6年研制的三類特殊教育學校義務教育課程標準。這是我國第一次專門為殘疾學生制定的一整套系統地學習參照標準，是對我國多年來特殊教育發展和教育教學改革實踐經驗的分析總結，是當前和未來特殊教育教學改革的高層次構想。對于提高特殊教育質量、促進教育公平具有特殊意義，充分反映了“學術力量”之于政策制定的重要性。2017年《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》以及2022年《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》基本上也遵循了這一路徑。

由此可見，今天從政策問題的概念化到政策審議、實施和評估，學術研究前所未有地影響著特殊教育政策的發展。伴隨著政策的形成，特殊教育改革的理論基礎是什么？價值訴求何在？是否符合國際課程改革趨勢？如何處理傳統與變革的矛盾等眾多問題引起了學術界廣泛的討論。通過“問題”的爭論，不斷深化人們對特殊教育的認識，為政策填補了知識空白，再運用研究成果對政策進行解釋。學術研究作為“問題解決”的工具為政策的形成提供了智力和實踐上的支持。在后續政策過程中，“決策文化”和“學術文化”的分離狀態也得到持續改善，“理論先行”和“理論護航”成為這一時期政策制定的一大特色。

四、特殊教育研究在政策應用中的問題及展望

面對當前紛繁復雜的教育問題，系統地探討特殊教育研究在政策制定中的應用以及二者互動機制的改善，成為特教領域科學決策的基礎。從特殊教育研究的政策應用模式可以看出，長期作為政策被動受眾之一的學術研究，正逐漸由政策的“旁觀者”向“參與者”轉變，由遮蔽或忽略的缺席狀態轉變為在場的澄明狀態。然而，由于特殊教育政策問題的錯綜復雜，無論是“政治模式”“啟蒙模式”還是“問題解決模式”，特殊教育研究的政策應用還未擺脫“工程模式”的樊籬，即“政府確定政策問題之后，提出這個問題所缺少的知識，社會科學家再進行研究設計、資料收集、分析結果，最后提出報告”[18]，這種間接的應用對政策影響有限，效果也有待提高。

改革開放至今，在黨和政府強有力的領導下，特殊教育研究立足自身，在借鑒和學習國外特殊教育研究的理論研究和實踐成果的基礎上，因地制宜地探索構建具有中國特色的特殊教育體系，取得了顯著的成果。形成了初具規模、井然有序地研究組織體系，為全國性、區域性問題的解決貢獻力量。但由于我國政治環境、組織與制度體系、政策開放機會、傳播方式等因素的影響，特殊教育研究仍然受制于行政管理的約束，缺乏獨立性。由于作為“知識中介”的特殊教育研究者與政策決策者的直接交流渠道受到限，很難發揮其應有的功能。近年來，我國特殊教育研究總體上取得了很大進展，但研究仍然過于集中，學科前沿分支較少。本土化理論的創新、生成和擴展明顯不足[19]。

針對這一問題，有學者提出了相應的創新機制，例如讓政策制定者參與課題的選擇和研究；建立大型的思想庫；建立有效的知識中介組織；建立非政府資助體系；改善學術體制；選擇合適的研究方法；清晰簡潔地表述研究成果等[20]。目前，學術研究的政策轉化已成為學科交叉性較強的國際前沿課題，吸引了眾多國際學者的注意，國內研究則剛剛起步。因此，本文以期拋磚引玉，引起更多研究者的注意。