數(shù)字時(shí)代地方政府公共服務(wù)平臺治理研究

文/姜家磊

以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新一代信息技術(shù)日新月異，給各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家管理、社會治理、人民生活帶來重大而深遠(yuǎn)的影響。現(xiàn)階段我國的政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)成效日益凸顯，第49次《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截止2021年12月，全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺實(shí)名用戶超過10億人，其中國家政務(wù)服務(wù)平臺注冊用戶超過4億人，總使用量368.2億人次，為地方部門提供身份認(rèn)證核驗(yàn)服務(wù)29億余次，群眾滿意度、獲得感不斷提升。地方政府作為國家政治體制不可缺少的組成部分，是實(shí)現(xiàn)國家政治統(tǒng)治的基石、是實(shí)現(xiàn)民主政治的基礎(chǔ)、是溝通中央政府與民眾的渠道、是推進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步的力量(毛少瑩，2014)。全國31個(gè)地方政府都已開通政務(wù)服務(wù)小程序，主要包括公積金、社保、醫(yī)保、公共法律、教育等民生領(lǐng)域的基本服務(wù)查詢和辦理。地方政府治理機(jī)制是地方政府承擔(dān)治理職責(zé)、發(fā)揮治理效用所依賴的一系列制度安排和技術(shù)手段，其圍繞的核心問題是“地方政府如何治理”。地方政府公共服務(wù)平臺是數(shù)字化背景下強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)地位，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的共享提供數(shù)據(jù)利用率，為加大社會各級成員參與政府行政決策而建立的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(蘇爾，2016)。地方政府公共服務(wù)平臺治理其實(shí)是借鑒平臺經(jīng)濟(jì)和平臺企業(yè)的理念、技術(shù)和方法，以平臺思維創(chuàng)新政府治理理念和治理模式，構(gòu)建整體性、一體化、智能化與高效能的數(shù)字化治理體系。

一、國內(nèi)外相關(guān)研究

1.地方政府公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型

地方政府公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)是政府治理現(xiàn)代化的動態(tài)升級。政府公共部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅要關(guān)注業(yè)務(wù)和流程的數(shù)字化，更應(yīng)該關(guān)注數(shù)字化所帶來的組織結(jié)構(gòu)、文化及政府與市場、社會的關(guān)系變革問題(孟慶國，李曉方，2020)。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型作為一套復(fù)雜系統(tǒng)，建設(shè)時(shí)間跨度長、涉及面廣、工作量大，必須建立強(qiáng)有力的推進(jìn)、落實(shí)和應(yīng)用機(jī)制(許峰，2020)。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型作為一種現(xiàn)象，毫無疑問其涉及新的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、新的決策過程、不同的組織和提供服務(wù)的方式，其中最重要的是公民的新概念——“公民即用戶”(Gil-Garcia J R et al.,2017)。政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)為了應(yīng)對社會、經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境等方面的訴求或壓力，尋求數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新方案所做出的努力(Tomasz Janowsk,2015)。國內(nèi)部分地方政府公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略行動情況見表1。

表1 國內(nèi)部分地方政府公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略行動情況

2.地方政府公共服務(wù)平臺治理

平臺概念被一些國外學(xué)者擴(kuò)展到政府治理領(lǐng)域，平臺治理概括為政府通過社會技術(shù)系統(tǒng)將數(shù)據(jù)、服務(wù)、技術(shù)和人結(jié)合起來，使公民自己創(chuàng)造公共價(jià)值，以應(yīng)對不斷變化的社會需求的模式(O'Reilly,2011;Tomasz Janowsk,2015)。在以我國的地方政府公共服務(wù)平臺治理為關(guān)注點(diǎn)的研究中，從浙江實(shí)踐中提煉出了數(shù)字政府建設(shè)過程中構(gòu)建推進(jìn)機(jī)制的必要性，指出改革的推進(jìn)動力從傳統(tǒng)的行政主導(dǎo)向制度化協(xié)同轉(zhuǎn)變，因此通過優(yōu)化推進(jìn)機(jī)制以助推政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型(張鳴，2020)。廣東省政府明確提出了“集約共享”的平臺建設(shè)思維，構(gòu)建了省級統(tǒng)籌管理的建設(shè)體制和三級協(xié)同聯(lián)動機(jī)制(吳磊，2020)。上海城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”是平臺治理的典型，蘊(yùn)含了網(wǎng)路融合、系統(tǒng)集成、流程再造的運(yùn)行邏輯，體現(xiàn)出協(xié)同共治的價(jià)值目標(biāo)(顧麗梅等，2022)。另外地方政府公共服務(wù)平臺缺乏有力的風(fēng)險(xiǎn)防范與安全保障機(jī)制，也使數(shù)據(jù)開放共享進(jìn)程受阻，數(shù)據(jù)利用增值成效不佳。一些地方政府雖然出臺了相關(guān)政策規(guī)劃及實(shí)施辦法，但文件層級較低，規(guī)范內(nèi)容也不全面(胡玉桃，2021)。目前國內(nèi)外學(xué)者多側(cè)重于國家、地方層面關(guān)注政府利用公共服務(wù)平臺產(chǎn)生的績效而忽視了其他治理主體作用的發(fā)揮，難以全方位、多層次反映數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下地方政府公共服務(wù)平臺治理能力。雖然數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為政府公共管理領(lǐng)域不可或缺的研究熱點(diǎn)，但是從地方政府公共服務(wù)平臺治理的國內(nèi)外研究目前還相對較少。

二、當(dāng)前我國地方政府公共服務(wù)平臺治理存在的問題

1.數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制不完善

目前信息孤島和信息壁壘仍是一些地方政府公共服務(wù)平臺治理所遇到的一些問題。一些地方政府部門經(jīng)常因?yàn)楦髯圆块T的利益和害怕承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，拒絕數(shù)據(jù)共享，于是這些部門的公共服務(wù)平臺都無法“聯(lián)網(wǎng)通辦”，致使省級以下的跨部門信息共享和業(yè)務(wù)停留在文件層面。省市級統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺雖已建設(shè)完畢，但是數(shù)據(jù)治理主體仍舊是各個(gè)部門，呈現(xiàn)出相對的集中統(tǒng)一與絕對的分割壟斷并存狀態(tài)，這也影響了數(shù)據(jù)開放共享的效果(于君博，2018) 。各省份數(shù)據(jù)共享程度整體不高，橫向職能部門出于權(quán)責(zé)、保密等考慮，數(shù)據(jù)共享推進(jìn)緩慢，垂直管理部門由于系統(tǒng)相對獨(dú)立，數(shù)據(jù)無法直接共享(劉祺，2022)。

2.公共服務(wù)平臺治理多元參與機(jī)制效能不高

公共服務(wù)平臺治理的核心是多元化網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)多中心主體參與共同治理，即由政府部門、非政府部門、私營部門和公民等多個(gè)社會主體共同參與治理過程(呂靜宜、沈榮華，2019)。我國目前地方政府公共服務(wù)平臺治理的主體和核心角色仍然是各級地方政府，許多地方政府對多元主體參與機(jī)制上存在偏差，不夠重視，忽略了在公共服務(wù)平臺治理上多元主體參與的重要性。另外，由于地方政府公共服務(wù)平臺治理多元參與主體協(xié)調(diào)溝通機(jī)制失靈以及大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的局限性，公共服務(wù)平臺治理多元參與水平滯后。

3.公共服務(wù)平臺治理人才培養(yǎng)機(jī)制不靈活

我國地方政府公共服務(wù)平臺治理人才相對緊缺。地方政府公共服務(wù)平臺治理，需要數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)挖掘等方面的專業(yè)人才，特別是來自人工智能領(lǐng)域、管理工程、行政管理等方面的復(fù)合型人才。目前的現(xiàn)狀是熟悉大數(shù)據(jù)技術(shù)的人才并不了解政府運(yùn)行的機(jī)制，而政府內(nèi)部人員又缺乏數(shù)字技術(shù)專業(yè)知識，以及公共服務(wù)平臺設(shè)計(jì)開發(fā)和數(shù)字信息應(yīng)用分析的能力(陳萬球、廖慧知，2021)。這也說明了我國地方政府在公共服務(wù)平臺治理人才的培養(yǎng)、引進(jìn)和激勵機(jī)制不夠完善。

4.公共服務(wù)平臺質(zhì)量評價(jià)運(yùn)行機(jī)制信度不高

目前地方政府公共服務(wù)質(zhì)量評價(jià)的常用方法是公共服務(wù)部門、第三方專業(yè)評價(jià)機(jī)構(gòu)、公眾等多種參與主體參與。但在公共服務(wù)質(zhì)量運(yùn)行機(jī)制中，多元主體間的關(guān)系表現(xiàn)為“政府主導(dǎo)”的特征，尤其是政府主導(dǎo)的第三方評價(jià)和公眾感知型評價(jià)，參與評價(jià)的專家和公眾對于公共服務(wù)質(zhì)量評價(jià)的指標(biāo)體系、評價(jià)結(jié)果的使用、評價(jià)后的改進(jìn)情況處于信息劣勢地位(韓萬渠，2015)。各個(gè)評價(jià)主體都有自己的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，在針對公共服務(wù)質(zhì)量評價(jià)之后，評價(jià)結(jié)果缺少有效的信息反饋交流，這樣也導(dǎo)致了評價(jià)的結(jié)果很難讓各個(gè)評價(jià)主體滿意，也起不到改善公共服務(wù)質(zhì)量運(yùn)行機(jī)制的效果。

三、地方政府公共服務(wù)平臺治理的優(yōu)化路徑

1.完善數(shù)據(jù)開放共享機(jī)制

地方政府職能部門應(yīng)該以提高政務(wù)服務(wù)效率和人民滿意度為目的，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)，將地方政府公共服務(wù)平臺在服務(wù)過程中生成的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、存儲，通過一定的共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門之間數(shù)據(jù)的共享。但是對于地方政府的數(shù)據(jù)不能一味的公開，因?yàn)橛行?shù)據(jù)面對的受眾對象不是公眾，而是政府內(nèi)部的職能部門。故應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，充分考慮數(shù)據(jù)開放共享的效益來研判數(shù)據(jù)共享的范圍。同時(shí)要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享也要加強(qiáng)對數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測預(yù)警，保護(hù)公民個(gè)人以及社會組織的隱私，建立起滿足數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)的工作機(jī)制。

2.健全公共服務(wù)平臺治理多元參與機(jī)制

公共服務(wù)平臺治理涉及到每個(gè)公民的切身利益，需要完善政府部門、企業(yè)、公眾等多元參與機(jī)制。建立公共服務(wù)平臺治理的多元參與渠道、利益和訴求機(jī)制，讓公民可以參與到政府公共服務(wù)平臺治理的決策當(dāng)中，認(rèn)真聽取他們的意見和建議。把善治作為發(fā)展導(dǎo)向，是在覆蓋已有治理理念的基礎(chǔ)上，引進(jìn)了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新理念新思想。比如，在治理目標(biāo)和民眾關(guān)系上，清晰定位政府的權(quán)利是人民賦予的，權(quán)利當(dāng)然要服務(wù)于人民。在地方公共服務(wù)平臺治理中確立以人民為中心的價(jià)值取向，要求黨和政府在理念上破除官本位，讓民眾成為地方政府公共平臺治理的重要參與主體。

3.完善公共服務(wù)平臺治理人才培養(yǎng)機(jī)制

加大公共服務(wù)平臺治理人才培養(yǎng)。地方政府公共服務(wù)平臺治理離不開精通大數(shù)據(jù)分析的復(fù)合型人才，既要熟悉地方政府部門業(yè)務(wù)運(yùn)行和決策需求，又要了解大數(shù)據(jù)分析和相關(guān)技術(shù)。因?yàn)榈胤綌?shù)字政府建設(shè)的歷史還不長，掌握大數(shù)據(jù)技術(shù)的人才還能完全適合地方政府的業(yè)務(wù)需求，這類人才目前也比較少。各級地方政府應(yīng)該加大培養(yǎng)力度，完善引進(jìn)和激勵人才的機(jī)制。

4.建立完善的政府公共服務(wù)平臺運(yùn)行評價(jià)機(jī)制

地方政府應(yīng)該積極完善公共服務(wù)平臺運(yùn)行考評機(jī)制。通過加強(qiáng)評價(jià)主體間的信息交換、增加有關(guān)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開放的評價(jià)指標(biāo)，改變只看重最終評價(jià)結(jié)果排名而輕視改正所存問題的現(xiàn)象。這些舉措將大大提升政府部門及其工作人員協(xié)同配合的動力，早日形成跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)資源共享、開放的格局。

四、總結(jié)與建議

目前國內(nèi)地方政府公共服務(wù)平臺治理正在如火如荼的進(jìn)行當(dāng)中，主要是從數(shù)據(jù)共享、數(shù)字政府建設(shè)模式、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素等角度進(jìn)行了一些研究，針對地方政府公共服務(wù)平臺治理的研究相對較少。本文以地方政府公共服務(wù)平臺治理為研究對象，整理了地方政府公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、地方政府公共服務(wù)平臺的相關(guān)研究并分析了地方政府公共服務(wù)平臺治理的現(xiàn)狀以及現(xiàn)存問題，并針對地方政府公共服務(wù)平臺治理所存在的問題提出優(yōu)化路徑。總而言之，地方政府應(yīng)該樹立善治導(dǎo)向和智慧治理，突出各地方治理特色，將源自社會的治理智慧和經(jīng)驗(yàn)在地方政府公共服務(wù)平臺治理的實(shí)踐當(dāng)中得到有效運(yùn)用。