浙江省衢州市“縣鄉一體、條抓塊統”提升治理效能

編者按：衢州市作為浙江省“縣鄉一體、條抓塊統”改革試點先行市，通過重構縣鄉權責關系、推進事項集成聯辦、下沉資源力量、優化平臺建設，有效破解權責匹配難、資源下沉難、縣鄉協同難等問題，全力打造鄉村治理現代化的衢州樣板。

衢州市位于浙江省西部、錢塘江源頭、浙閩贛皖四省邊際，市域面積8844 平方公里，轄1482 個行政村。為解決縣鄉間權責不清、聯動不暢等長期影響鄉村治理效能的問題，衢州市按照浙江省委的部署，開展“縣鄉一體、條抓塊統”全市域綜合試點，全方位推進職能部門賦能基層、放權基層、服務基層，明確縣鄉權責界面，把鄉(鎮)做大做強，提高對資源、平臺、隊伍的統籌協同能力，構建鄉村治理共同體，形成上下貫通的縣域整體治理格局，全面激發鄉村治理新活力。

一、推進基層職能重塑，重構縣鄉權責關系

立足破解縣鄉條塊割裂、職責界面不清、責任相互“甩鍋”等頑疾，以扁平高效管理為落腳點，推進基層組織架構重塑，確保職能理順、邊界厘清、關系理暢。一是創新鎮街分類管理模式。根據規模、區位、產業等因素，將全市103 個鄉(鎮、街道)分成經濟型、生態型、復合型、城區型、城郊型五大類管理，根據不同類型的功能定位、職責職能和發展重點，建立差異化的政策資源調配機制和工作目標考核機制，推動鄉(鎮)特色發展、差異發展。二是推行基層模塊化運行機制。推進鄉(鎮)功能業務相近、職責職能相同、任務內容相似的機構和崗位有機融合，構建黨建統領、經濟生態、平安法治、公共服務4 大平臺模塊，形成“1 個綜合信息指揮室+4 個模塊”運行架構。高位“瘦身”精簡內設機構，將鄉(鎮、街道)內設機構“一對一”或“多對一”嵌入模塊，建立起模塊與機構、機構與崗位、崗位與職責相匹配、相融合、相銜接的高效運行機制，實現鄉鎮工作從“單兵作戰”向“兵團作戰”升級，鄉(鎮)功能從“條塊分割”向“扁平高效”過渡。市域內各縣(市、區)優化機構綜合設置，明晰匹配模塊運行路徑，精簡行政內設機構18.1%。三是構建縣鄉權責一致體系。建立健全權責清單、政務服務清單、屬地管理事項責任清單“三張清單”，依單履職、依單管理、依單問責，編制鄉(鎮、街道)清單事項辦事指南及流程圖，納入浙江政務服務網運行，實現基層“清單之外無事項、列明之外無責任”。

二、推進事項集成聯辦，構建協同聯動格局

以“事項”為切入點、以“事件”為著力點，立足于流程再造、程序再優、效率再高，推進高頻次、高權重、高需求和跨層級、跨部門、跨系統的事項集成為“一件事”，實現“一次辦、高效辦”。一是迭代“一件事”集成聯辦。激活“任務分解深下去、綜合集成升上來”的“V”字形運行思路，拆解“一件事”事項處置的最基本環節，梳理人、事匹配事項清單，從“高效處置一件事”轉變為“高效處置一類事”。強化基層治理領域農民建房服務監管、欠薪處置等17 件“一件事”實戰運行。二是拓展“一件事”應用范疇。動態調整“一件事”清單目錄，按照“黨建統領、經濟生態、平安法治、公共服務”四大類，梳理了初信初訪、產業工人培訓、農業龍頭企業培育等“一件事”，拓展延伸經濟社會發展全領域。迭代升級基層治理“一件事”系統，構建自助分析和預警系統，打通“一件事”系統與“基層治理四平臺”(黨建統領、經濟生態、平安法治、公共服務)等線上系統運用、推進部門和鄉鎮“限時響應”，實現“鄉呼縣應”。農民建房服務監管“一件事”上線后，建房審批時間由原來的90 天縮短至7～17 天。

三、推進資源力量下沉，增強鎮街統籌能級

通過事權下放、人員下沉，讓“條”上的資源沉下去，“塊”上的力量統起來，全面增強基層主動權、主導權。一是以“大綜合一體化”改革為契機推動事項人員全下沉。開展“1+5”(綜合執法+市場監管、生態環境、交通運輸、衛生健康、應急管理)行政執法改革，推動執法制度重塑、流程再造、效能提升，全面打造“事權下放、力量下沉、執法綜合、監管融合”新格局，提升鄉(鎮)統籌協調能力和綜合管理能力。率先開展鄉(鎮)“一支隊伍管執法”改革，以重點鄉(鎮)為“1”、周邊鄉鎮為“X”，創新“1+X”執法模式。截至目前，全市35 個中心鄉鎮建立了綜合行政執法隊，42%的綜合執法事項下放一線，81%的綜合執法力量下沉一線。二是以“一下沉、五統籌”基層管理體制改革為契機推動機構編制全下沉。圍繞打破機構編制“一核定終身”的問題，開展基層管理體制改革，推動市縣部門人員編制縱向下沉，統籌鄉(鎮)人員編制與街道人員編制、行政人員編制與事業人員編制、鄉(鎮)人員編制與部門派駐站所人員編制、鄉(鎮)中層股級職數以及編外用工使用，統籌核減收回職能弱化或工作任務不足部門的編制，真刀真槍推進編制資源向下傾斜，破解鄉(鎮)事多編少、有責無人等問題。截至目前，全市共下沉行政編制159 名，事業編制567 名，鄉(鎮)行政編制占比41.9%，事業編制占比21.3%，確保“基層事情基層辦、基層事情有人辦”。三是以推行基層干部“四權管理”“四維考評”辦法為契機推動管理考評全下沉。實行派駐鄉(鎮)機構編制、人員“雙鎖定”辦法，全市1460 名部門派駐干部與5400名鄉(鎮)干部全部納入平臺模塊一體管理、一體使用，同時賦予鄉(鎮)對派駐干部的指揮協調權、考核管理權、推薦提名權、反向否決權等“四權管理”，改革試點以來全市各鄉鎮否決退回派駐干部12 人。創新基層干部“崗位賦分、模塊評分、組團積分、專項計分”的“四維考評”機制，打破條塊割裂，打破身份標簽、打破平均主義，通過四維分析“定分值”、雙向選崗“優配置”、量化積分“強績效”，實現“干多干少不一樣、干好干壞不一樣、干與不干不一樣”。

四、優化三級平臺建設，搭建整體指揮體系

圍繞“一中心一指揮室一網格”迭代升級，探索建設力量集成、數字賦能、功能集約的縣、鄉、村一體聯動指揮體系。一是建立縣級社會治理中心。實行縣委主導、中心主抓、部門協同模式運行，成立縣級基層治理委員會(領導小組)，作為縣委議事協調機構，推進基層治理體系建設工作和基層治理工作的統籌、協調、管理等?？h級基層治理委員會配套設立縣級社會治理中心，為縣委、縣政府直屬正科級事業單位。如衢江區強化社會治理中心的運行管理，設18 個接待窗口和19 個接待功能室，采用“常駐+輪駐+隨駐”的治理模式，整合社會矛盾糾紛調處化解中心、12309 檢察服務中心等13 個工作平臺成建制入駐;縣紀委監委、縣公安局、縣婦聯等部門和各種社會力量采取輪駐、隨叫隨駐相結合的方式入駐中心。建立新進公務員及事業單位人員到社會治理中心進行為期2 個月的崗前業務培訓鍛煉機制。二是迭代鄉鎮綜合信息指揮室。綜合信息指揮室與鄉鎮黨建辦合署辦公，鄉鎮黨委書記兼任指揮室主任，負責綜合指揮調度、分析研判等工作。綜合信息指揮室對上做好與縣級社會治理中心的匯報溝通、協調對接，對下負責村社全科網格的管理、考核、培訓、指導等工作，實現“基層治理四平臺”高效協同，事件受理交辦、處置反饋、督辦考核工作閉環管理。科學設置崗位，配備專門力量，強化人員24 小時全天候值班制度，原則上中心鎮設置4～6 個崗位，一般鄉(鎮)設置3～4 個崗位。三是深化村社網格建設。網格員負責發現和上報社會治理事件，按照“分級負責、協同處置”的原則，實行網格事件報辦分離。設立“微網格”治理單元，構建全面覆蓋的網格化管理體系，全市每300～500 戶居民配備1 名專職網格員，做到全覆蓋、無死角，將“微網格”落在單元內，形成“組織在網格中建立、干部在網格中服務、活動在網格中開展、矛盾在網格中化解”的“微治理”工作模式。

五、推進兩大體系貫通，提升智慧治理水平

通過數字化改革“162”體系(“1”指一體化智能化公共數據平臺;“6”指黨政機關整體智治、數字政府、數字經濟、數字社會、數字法治、數字文化6 個綜合應用;“2”指數字化改革的理論體系和制度規范體系)和基層治理“141”體系(“1”指縣級社會治理中心;“4”指基層治理四平臺;“1”指村社網格)銜接貫通，讓六大系統能力在基層治理系統集成，探索構建基層治理大腦，推動越往下越綜合、越往下越極簡、越往下越管用實用好用。一是優化貫通路徑模式。堅持數據同源、模型同構、全市統籌，一體建設縣、鄉和村(社區)網格三級工作界面，使“141”體系自身在衢州貫通融通，分類型分模塊分層級承接“162”。比如，將縣級社會治理中心作為任務下行與事件上行的交互樞紐、信息研判和資源統籌的指揮中心，打造“162”體系在基層貫通的核心樞紐。推動分層分類貫通，將貫通應用任務分為逐級分撥、定級下發、全級下發三大類，確保貫通工作分層有序。比如，以一體化智能化公共數據平臺為支撐，通過業務協同和數據共享服務網關，按照界面集成、接口集成兩種模式，實現省級重大應用與衢州基層治理綜合應用的技術貫通，推動以事件為基礎的基層治理標準化、智能化、一體化。二是加快建設基層治理大腦。堅持省市聯建，初步形成基層治理大腦建設方案，著重建設全域感知、綜合集成、賦能支撐三大能力域，由市級統籌建設通用和核心能力，區縣做好集成對接和場景應用落地運行。打造“一屏兩端”，優化基層治理綜合應用功能，推動綜合應用平臺與用戶體系打通，用戶可在基層治理四平臺一次登錄訪問全貫通應用。其中，大腦大屏端，圍繞“基層治理四平臺”、共同富裕場景、基層治理指數等核心要素，做到一屏統攬，實現黨委政府的需求。PC端依托基層治理綜合應用，推動“基層治理四平臺”業務梳理和界面升級。移動端包括治理側和服務側，治理側融合掌上指揮和掌上基層，迭代形成掌上治理;服務側融合鄰禮通、村情通、政企通，打造衢州通。推動大腦賦能基層工作實戰實效應用，梳理全市大腦相關應用29 個，疫情防控快響激活、智能化巡檢監管農民建房、人員聚集熱力圖等已建場景應用在基層實戰運行。