新時代我國成人高等教育質(zhì)量保障主體機制研究

曹富生

（廣東社會科學大學 廣東廣州 510050）

成人高等教育是我國高等教育的重要組成部分，是構(gòu)建服務(wù)終身學習教育體系的重要內(nèi)容。但隨著我國高等教育普及化程度的不斷提高，特別是近年來信息技術(shù)在教育領(lǐng)域的運用及受新冠疫情影響，許多成人高校出現(xiàn)諸多不適應(yīng)，難以適應(yīng)新時代社會學習者需求，社會聲譽每況愈下，全面提高成人高等教育質(zhì)量已迫在眉睫。

當前成人高等教育質(zhì)量保障主要有外部監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)管。外部監(jiān)管是指政府、社會、市場對成人高等教育質(zhì)量的監(jiān)督管理及引導。內(nèi)部監(jiān)管主要是成人高校對教學質(zhì)量的監(jiān)督管理和控制。成人高等教育質(zhì)量是在政府、社會、市場及成人高校四股力量的相互作用和運作下得到保障和提升的。因此，政府、社會、市場、成人高校是成人高等教育質(zhì)量保障的四大責任主體。

一、我國成人高等教育質(zhì)量保障主體現(xiàn)狀

（一）政府：主要實施年度報告制度

一是套用普通高等教育的相關(guān)規(guī)定。例如《中華人民共和國高等教育法》《普通高等學校設(shè)置暫行條例》《普通高等學?；巨k學條件指標（試行）》《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》等針對普通高校的管理規(guī)定，許多條款同樣適應(yīng)成人高等學校。二是早期單獨出臺了一些管理政策。例如，《成人高等學校設(shè)置的暫行規(guī)定》規(guī)定了成人高等學校的設(shè)置標準、學校名稱、審批驗收、檢查處理（2020年12月已廢止）?！丁凹t”、“黃”牌高等學校辦學條件標準》規(guī)定，被確定為“紅”牌的成人高校不得安排招生；被確定為“黃”牌的成人高校不再擴大招生規(guī)模。2001年-2008年，教育部連續(xù)八年公布“紅”牌成人高等學校名單，之后沒有公布。三是當前主要實施年度報告制度。政府教育部門每年度在招生計劃上實施指標下達管理，在招生專業(yè)上實施人才培養(yǎng)方案備案制度，在教學質(zhì)量上實施繼續(xù)教育發(fā)展報告制度，在數(shù)據(jù)管理上實施教育事業(yè)綜合統(tǒng)計調(diào)查制度。

（二）社會：認為是“非正規(guī)教育”

一是“終身學習理念”被社會廣泛關(guān)注。新時代，中國步入小康社會，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，人才需求多樣化、能力化、素質(zhì)化，“學習型社會建設(shè)”“終身學習理念”被社會廣泛關(guān)注，成人高等教育成為高等教育的重要組成部分。二是“非正規(guī)教育”成為社會最大的偏見。近年來，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，人才的需求與供給出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾，文憑與能力被分開衡量，大量教育中介過度參與到成人高等教育的招生、教學中，產(chǎn)生“普通高等教育是正規(guī)教育，成人高等教育不是正規(guī)教育”的偏見思想，成人高等教育被認為是教育培訓。學生熟知培訓機構(gòu)名稱，學校成為畢業(yè)證上的一個象征性符號。

（三）市場：促使成人高校兩極分化

一是市場觀念及機制走進成人高校。學校的各項管理制度、教職工的績效工資考核、學生招錄及培養(yǎng)方案等各方面都體現(xiàn)了市場的競爭意識、成本意識及效率意識。二是市場主體參與成人高等教育。合作辦學、教學點、函授站等都是市場主體參與成人高等教育服務(wù)的結(jié)果。三是市場機制作用下成人高校發(fā)展出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。近年來，有的成人高校資源優(yōu)勢顯著，適應(yīng)市場發(fā)展能力強，整體影響力和特色發(fā)展都有較大的進步，有些成人高校受資源短板制約及隨市場調(diào)整和轉(zhuǎn)型的滯后性，發(fā)展受挫，甚至被淘汰。

（四）成人高校：具有教學質(zhì)量保障機制

一是具有教學質(zhì)量保障機制。成人高等學校教學質(zhì)量管理實行校長負責制前提下的質(zhì)量保證委員會決策機制，其秘書處設(shè)在教務(wù)處。監(jiān)控管理手段包括綜合教學檢查、評價評估、專項督導、考試巡查、年度質(zhì)量報告、滿意度調(diào)查等。二是成人高校教學質(zhì)量保障主要考查教學要素的建設(shè)、教學過程（狀態(tài)）的監(jiān)控和教學質(zhì)量的評價反饋等幾個方面。教學要素的建設(shè)主要包括教學與管理人員、設(shè)施設(shè)備投入等方面。教學過程（狀態(tài)）的監(jiān)控主要包括學期初、學期中、學期末三個階段的監(jiān)控管理。教學質(zhì)量評價體系，主要是在強調(diào)實踐性和應(yīng)用性的基礎(chǔ)上，借鑒普通高校的做法或參考職業(yè)院校的做法。學校非常重視教學質(zhì)量的評價結(jié)果，并作為教師考核、評優(yōu)、職稱晉升等的重要衡量標準。

二、當前我國成人高等教育質(zhì)量保障主體存在的問題及原因分析

（一）政府：在管理上存在漏洞，經(jīng)費投入較少

一是立法處于空白狀態(tài)。長期以來，沒有針對成人高等教育特點的單獨管理法規(guī)。二是現(xiàn)行年度報告制度是一種自我約束性制度，缺乏第三方監(jiān)管。當前出現(xiàn)的招生惡意競爭、師生比例嚴重失衡現(xiàn)象，與沒有第三方監(jiān)管有關(guān)。三是教育經(jīng)費投入較少。成人高校辦學經(jīng)費主要是通過政府財政投入及學費收入兩種途徑。長期以來，成人高校獲得財政收入較少且沒有增加，只能通過擴大招生規(guī)模來提升學費收入。四是政府主導的單一管理影響成人高校的積極性。成人高校的財政、招生、教學、人事等各個環(huán)節(jié)都置于政府部門的嚴格控制之下，但其財政撥款，招生指標，對領(lǐng)導的考核、升遷、收入及約束等都不與教學質(zhì)量掛鉤。

（二）社會：在認識上存在偏差，現(xiàn)實需求被忽視

一是社會對成人高等教育地位和作用認識不足。普遍認為成人高等教育是普通高等教育和職業(yè)教育的補充，使得成人高等教育變成可有可無的補充品或副產(chǎn)品，甚至出現(xiàn)歧視或不承認成人高等教育學歷的現(xiàn)象。二是“學歷至上”觀念根深蒂固。用人單位對人員聘用、評級、晉級等都秉持“學歷觀”，導致接受教育目的是為了一張文憑，社會公眾的學習觀、價值觀被扭曲。三是社會現(xiàn)實需求被忽視。成人高等教育本來是為解決我國各級各類教育資源緊張、提高從業(yè)人員素質(zhì)而制定的措施。但長期以來，這一現(xiàn)實需求被忽視，辦學機構(gòu)的“逐利”生存傾向、學員的“急功近利”學習行為、社會的“學歷觀”評價體系，背離了提高全民素質(zhì)的初衷，致使受教育者學而難以致用，成人高等教育教學質(zhì)量水平無法達到社會要求。

（三）市場：合作辦學帶來問題，市場主體參與機制未形成

一是市場競爭機制讓合作辦學既帶來資源整合的優(yōu)勢，也帶來市場過度逐利的行為和問題。合作辦學整合市場資源，將企業(yè)、機構(gòu)最新崗位需求及實踐經(jīng)驗帶入課堂、實驗、實訓等教學中，但也帶來了虛假宣傳、委托招生、代理招生、買賣生源、提前繳費、搭車收費、繳前分配、無資質(zhì)教學、送教上門、點外設(shè)點、點外代理等行為及亂現(xiàn)象。二是市場主體參與成人高校質(zhì)量保障的有效機制尚未形成。當前市場主體與成人高校合作僅局限于教學輔導、科研實踐和社會服務(wù)等內(nèi)容，沒有深入到學校發(fā)展的管理決策中，無法對學校發(fā)展、教育質(zhì)量保障、人才培養(yǎng)體制改革等產(chǎn)生根本性影響，也未能建立起市場主體參與教育質(zhì)量保障的體制機制[1]。

（四）成人高校：在特色定位、校園文化建設(shè)、教師隊伍建設(shè)、教學管理、教學質(zhì)量監(jiān)控、教育質(zhì)量評價上存在問題，過于追求經(jīng)濟利益

一是特色定位不清晰。在辦學方式上沒有形成行業(yè)特點，在辦學模式上沒有形成自身特色。二是過于追求經(jīng)濟利益，忽視國家利益和社會效益。在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，部分成人高校片面追求規(guī)模的擴大和學員數(shù)量的增加，卻放松了教學質(zhì)量的把關(guān)，降低了培養(yǎng)規(guī)格。三是校園文化建設(shè)困難且不理想。校園文化建設(shè)受到教學點分散、學習時間不集中等多種條件限制。四是教師隊伍建設(shè)不理想。教師數(shù)量少，正式編制教師因受到編制限制，教師數(shù)量與現(xiàn)行教學需要不匹配。兼職教師能力水平參差不齊。五是教學管理存在難題。學生身份的復雜性、學生的學習態(tài)度不端，課程與教材建設(shè)薄弱等問題給教學管理帶來挑戰(zhàn)。六是教學過程監(jiān)控失衡。只注重課堂教學、教學活動的組織、學生的知識目標等內(nèi)容，而忽視了對教學大綱、教學內(nèi)容、教學設(shè)計的監(jiān)管，對教學質(zhì)量和學生學習效果的考查，及對學生能力目標的培養(yǎng)[2]。七是教育質(zhì)量評價存在問題。評價的主體單一，以學生結(jié)果為導向，且流于表面形式，忽視了學生在學習過程中的成長性評價和畢業(yè)后社會性價值過程的評價[3]。

三、成人高等教育質(zhì)量保障主體的聯(lián)動關(guān)系及運行機制

（一）聯(lián)動關(guān)系

1.政府發(fā)揮指導性作用

政府是成人高等教育的最大投資者，教育部及各地教育行政部門是政府的代表機構(gòu)。在成人高等教育質(zhì)量保障方面，政府可以說是起到指導性作用，主要是通過教育經(jīng)費投入、目標定位、宏觀調(diào)控等方式，指導成人高等教育質(zhì)量的總方向。一是承擔成人高校一部分辦學經(jīng)費。財政給予成人高校一定的辦公經(jīng)費及人員編制經(jīng)費，解決了成人高校的后顧之憂。二是確定成人高等教育的辦學指導思想。通過廣泛傳播，“以人為本”“立德樹人”“終身教育”“辦好人民滿意的教育”等理念深入人心，被成人高校、社會、市場認可。三是規(guī)范人才培養(yǎng)目標及方案。成人高校向政府教育行政部門報備人才培養(yǎng)目標及方案，申報招生計劃。四是加強成人高等教育質(zhì)量評估、檢查。要求成人高校填報繼續(xù)教育發(fā)展報告年報或委托有關(guān)第三方評價機構(gòu)進行檢查。五是制定相應(yīng)的法律法規(guī)。通過法律法規(guī)規(guī)范社會機構(gòu)、市場主體參與成人高等教育行為及成人高校辦學行為，矯正和克服不良思潮及市場化帶來的負面影響，明確責任擔當，確保成人高等教育質(zhì)量規(guī)范、有序發(fā)展。

2.社會發(fā)揮糾偏性作用

社會是成人高等教育的最大受益者，成人高等教育所培養(yǎng)出來的學員，最終為社會所用。在成人高等教育質(zhì)量保障方面，社會可以說是起到糾偏性作用，主要是通過社會需求、社會評價方式，修正成人高等教育質(zhì)量發(fā)展方向。一是社會通過變革，創(chuàng)造教育需求、崗位需求、人才需求，促使政府、成人高校開展教育活動，并提出成人高等教育質(zhì)量要求，使其產(chǎn)出適銷對路的人才。二是社會對教育活動進行過程監(jiān)督，評價成人高等教育質(zhì)量水平，厘清市場與社會、公益與私益的邊界，引導成人高等教育向著科學、健康、有序的方向發(fā)展。

3.市場發(fā)揮調(diào)節(jié)性作用

市場是成人高等教育的重要參與者，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，成人高等教育不能脫離市場。在成人高等教育質(zhì)量保障方面，市場可以說是起到調(diào)節(jié)性作用，調(diào)動多方利益主體加入，提高成人高等教育的資源配置效率。一是市場競爭機制為成人高等教育保障提供新的動力。學校不是市場，但受市場機制的影響；學生不是商品，但受商品經(jīng)濟的制約。市場這只“看不見的手”無時不在、無處不在。二是市場主體的積極參與，給成人高校帶來資金等多方面的資源，提高成人高等教育的資源配置效率，促進產(chǎn)教融合和工學交融，使得成人高等教育質(zhì)量多樣化發(fā)展。

4.成人高校發(fā)揮主導性作用

成人高校是成人高等教育的具體實施者，享有自主辦學的權(quán)利，具有自主管理與自主發(fā)展的能力，在成人高等教育質(zhì)量保障中發(fā)揮主導性作用。一是辦學形式多樣，辦學主體獨立。二是成人高校對成人高等教育質(zhì)量產(chǎn)生直接作用，承擔直接責任，學員能力水平是否適應(yīng)社會需要，直接反映出成人高校教學質(zhì)量水平。三是成人高等教育質(zhì)量對成人高校來說永遠沒有上限。成人高等教育質(zhì)量不僅要考量學生在校學習的能力水平，還要延伸到學生畢業(yè)后在社會的成長性和適應(yīng)性。

（二）運行機制

在成人高等教育質(zhì)量保障中，政府的指導性意見及資金支持，直接決定著成人高校培養(yǎng)目標和教育資源配置。社會的需求與評價，影響著政府的指導性意見，也影響著成人高校的培養(yǎng)目標、專業(yè)設(shè)置以及生源質(zhì)量。市場的調(diào)節(jié)，多元主體的參與，提高了成人高校資源配置率，但市場的過度逐利又嚴重影響成人高校的辦學行為。成人高校的主導作用，表現(xiàn)在辦學水平上，建立教學質(zhì)量監(jiān)控體系，在成人高等教育質(zhì)量上發(fā)揮重要作用。同時，政府檢查、社會評價、市場參與結(jié)果傳遞到成人高校的辦學行為上，從而作用到教學質(zhì)量監(jiān)控上，影響著成人高等教育質(zhì)量。因此，政府、社會、市場的行為直接作用或影響成人高校的行為。成人高校對其它主體都是處于被動接受和反饋狀態(tài)。政府、社會、市場各主體彼此之間也是處于被動接受和反饋狀態(tài)。這些運行關(guān)系就構(gòu)成了成人高等教育保障運行機制。

四、新時代我國成人高等教育質(zhì)量保障主體機制建設(shè)

（一）政府：重視頂層設(shè)計，推動成人高等教育改革

一是明確辦學定位，推動《成人高等教育法》的立法實踐。對成人高等教育在國家終身教育體系中的功能、地位和作用，及其內(nèi)部各教育形式之間的相互關(guān)系，辦學主體、辦學經(jīng)費來源，發(fā)展政策、總體目標和主要任務(wù)等重大問題從國家法律層面上給予明確[4]。

二是重塑教育質(zhì)量，建立健全成人高等教育教學標準和質(zhì)量評價體系。將辦學規(guī)模與辦學條件、辦學質(zhì)量掛鉤，根據(jù)辦學條件及辦學質(zhì)量下達招生計劃。制訂成人高等教育專業(yè)教學要求和標準，對課程教學、實驗實訓、考勤、作業(yè)、考核、畢業(yè)論文（設(shè)計）、畢業(yè)答辯及審核等環(huán)節(jié)進行嚴格管理。完善質(zhì)量評價體系，健全部省校三級質(zhì)量定期檢查、督導和年度報告制度，探索建立第三方質(zhì)量評估、考核制度，將評估、考核結(jié)果與成人高校獲取社會資源、取得財政支持、黨政領(lǐng)導班子考核掛鉤。

三是調(diào)整辦學經(jīng)費，建立成人高校項目經(jīng)費配套（獎勵）機制。充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，將辦學經(jīng)費作出調(diào)整，建立成人高校項目經(jīng)費配套（獎勵）機制。鼓勵和支持成人高校利用社會資金積極開展落實成人高等教育質(zhì)量理念與政策的項目，根據(jù)項目評估情況，按照項目投資總額及各方出資比例，對項目給予一定的配套（獎勵）經(jīng)費，形成一定的競爭氛圍，提升高等教育投資效益。

（二）社會：構(gòu)建社會監(jiān)督體系，保障成人高等教育高質(zhì)量發(fā)展

一是暢通信息反饋通道，構(gòu)建社會信息反饋式監(jiān)督機制。打通成人高校與用人單位之間的溝通渠道，讓用人單位對專業(yè)人才的需要，對在職人員提升的需要，對錄用的成人教育畢業(yè)生的能力水平評價等情況反饋給成人高校。打通成人高校與行業(yè)組織之間的溝通渠道，讓行業(yè)需求、行業(yè)評價、地方產(chǎn)業(yè)特色與優(yōu)勢等信息反饋給成人高校。打通成人高校與社會公眾、社會公益組織之間的溝通渠道，讓成人高校了解和關(guān)注社會公眾對繼續(xù)教育的需求狀況。

二是加強社會評價機構(gòu)自律建設(shè)，健全社會評價式監(jiān)督機制。鼓勵和支持社會組織參與成人高等教育質(zhì)量評價，發(fā)揮社會組織在成人高等教育質(zhì)量評價中的第三方作用。加強評審專家隊伍建設(shè)，建立評估專家資格認證制度及評估專家數(shù)據(jù)庫。加強繼續(xù)教育人才評價標準建設(shè)，建立繼續(xù)教育人才評價指標體系及制度。加強對社會評價機構(gòu)的考核、評價、培訓，引導社會評價機構(gòu)加強自律意識和公共服務(wù)意識建設(shè)，樹立社會評價機構(gòu)的專業(yè)權(quán)威。

三是營造良好教育環(huán)境，健全社會輿論監(jiān)督機制。拓寬對成人高等教育的宣傳渠道，加強成人高校與社會的黏性，廣泛宣傳終身學習的社會理念，營造濃厚學習氛圍，提升社會對成人高等教育的認可度和價值判斷。建立多部門對社會輿論聯(lián)合治理機制，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，曝光典型案例查處情況，對損害人民群眾和成人高校合法利益的違法違規(guī)行為進行輿論震懾。

（三）市場：規(guī)范市場行為，確保成人高等教育市場永葆活力

一是規(guī)范成人高等教育市場，建立健全教育管理與監(jiān)測機制。防范成人高等教育市場化傾向產(chǎn)生不良影響，嚴格校外教學點設(shè)置與管理、教育項目開發(fā)與管理，探索建立辦學信用管理及處罰淘汰機制，健全教育管理與監(jiān)測制度，加強成人高等教育市場規(guī)范管理。

二是激發(fā)共同參與意識，建立多元主體參與成人高等教育質(zhì)量治理機制。防范在尋求市場資源的優(yōu)化與知識資源的升級過程中，受市場意識、市場機制的影響，成人高等教育參與主體的過度逐利行為，建立多元主體參與成人高等教育質(zhì)量治理機制。激發(fā)多方主體共同參與成人高等教育質(zhì)量治理的意識，將其內(nèi)心的教育使命與責任激發(fā)出來，使多方力量在面對更多功利誘惑的同時堅守內(nèi)心的教育信仰，為成人高等教育高質(zhì)量發(fā)展群策群力，構(gòu)建成人高等教育高質(zhì)量提檔升級的普遍價值追求[5]。

三是聚焦成人教育學生文化特征和需求，建立和完善成人高校文化育人機制。防范成人高等教育在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)過程中，網(wǎng)絡(luò)文化、抖音和快手等短視頻、“B站”彈幕、動漫文化、影視文化、“飯圈”文化等熱門文化對成人教育學生造成不良影響，建立和完善成人高校文化育人機制。制定文化育人成效考核評價辦法，加強對文化育人的質(zhì)量監(jiān)控。完善成人高校黨的建設(shè)和思想政治教育評估體系建設(shè)，將文化育人工作作為對成人高校辦學質(zhì)量和水平評估考核的重要指標。

（四）成人高校：加強成人高校自身建設(shè)，推動成人高等教育質(zhì)量變革與創(chuàng)新

一是著眼時代發(fā)展和社會需要，積極深化教學改革。遵循成人高等教育規(guī)律，結(jié)合學校自身教育資源和特色，根據(jù)經(jīng)濟社會對人才的實際要求，明確定位，適時調(diào)整人才培養(yǎng)方案，優(yōu)化學科組織結(jié)構(gòu)，加強教材建設(shè)，完善培養(yǎng)課程體系建設(shè)。運用現(xiàn)代教育技術(shù)，深化教學改革，創(chuàng)新教育教學的方式方法，結(jié)合課堂教學、體驗式教學、實踐教學等方式，完善實踐教學體系建設(shè)。

二是強化教學設(shè)施及隊伍建設(shè)，提高教學服務(wù)水平及質(zhì)量。根據(jù)教學基本建設(shè)的實際需要，積極改善現(xiàn)有教學基礎(chǔ)設(shè)施，建立適合本校特點的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，優(yōu)化教學信息資源，完善設(shè)施保障體系建設(shè)。建立一支教育觀念新、創(chuàng)新意識強、師德高尚、水平高超、人員穩(wěn)定的教師骨干隊伍，和一支懂得教育科學的規(guī)律，有專業(yè)特長的管理干部隊伍，完善師資隊伍體系建設(shè)。為提高成人高等教育管理工作的規(guī)范性和系統(tǒng)性，確保各項教學活動有序開展，進一步加強學習質(zhì)量管理制度、教學質(zhì)量管理制度、教務(wù)質(zhì)量管理制度等制度軟件建設(shè)，健全管理制度體系。

三是規(guī)范校內(nèi)教學質(zhì)量監(jiān)控體系，保障教學質(zhì)量不斷提高。以教學工作為中心，構(gòu)建“在教學副校長領(lǐng)導下，以處系為核心、以專業(yè)化教學管理組織為保障、以教學輔助部門為幫手，包括教學管理者、教師、學生以及社會相關(guān)人士在內(nèi)的”教學質(zhì)量監(jiān)控組織體系[6]。根據(jù)人才培養(yǎng)目標的要求，制定出教學質(zhì)量監(jiān)控標準，構(gòu)建科學的教學質(zhì)量監(jiān)控標準體系。構(gòu)建涉及教學全過程，具有完整性、可操作性、可檢驗性的教學質(zhì)量監(jiān)控內(nèi)容體系和制度體系。建立校內(nèi)教職工專職、校外專家兼職相結(jié)合的教學督導隊伍，完善教學質(zhì)量監(jiān)督檢查體系。建立教師教育質(zhì)量評估系統(tǒng)、學生綜合評測系統(tǒng)、院系質(zhì)量評估系統(tǒng)組成的校內(nèi)質(zhì)量評估系統(tǒng)，完善教學質(zhì)量評估評價體系。