監檢銜接視角下的檢察提前介入：法理依據與機制構建

余興濤

（中共江蘇省委黨校 江蘇南京 210009）

根據《憲法》第一百二十七條和《監察法》第四條規定，在辦理職務犯罪案件過程中承擔不同職能的監察機關與檢察機關之間是“互相配合，互相制約”的關系。如何促進監察執法和檢察司法針對職務犯罪實現更加有效的相互配合、制約，以實現打擊職務犯罪、預防職務腐敗的目的，是法理和實踐上亟需解決的一個重要問題。健全檢察機關提前介入機制，是一個較為妥善的應對方法，有助于在順暢監檢銜接的基礎上增強監察調查的規范性和審查起訴的公正性。

一、檢察提前介入的內涵闡釋

檢察機關提前介入在目前的語境下有三種含義，一是提前介入同屬刑事司法程序中公安機關的刑事偵查活動，二是檢察機關捕訴部門提前介入本機關經辦的司法工作人員職務犯罪案件，三是提前介入另屬監察程序的監察機關職務犯罪調查活動。[1]一般刑事訴訟理論認為，提前介入機制源于檢察院對于刑事案件偵查活動的長期介入經驗，但是職務犯罪調查行為在形式、實質上均不同于偵查行為，監委調查行為亦不受刑事訴訟法調控，在此特定語境下對這一概念有必要重新認識。本文所研究的檢察提前介入是一種“嵌入式”的監檢銜接機制，既承繼提前介入刑事偵查的主要因素，又兼顧監察調查的特殊性，[2]指的是針對監委立案調查的職務犯罪案件，檢察院應邀派員對案件事實、證據認定等在調查階段提出意見和建議，以實現職務犯罪調查權和審查起訴權的有效對接。

二、檢察提前介入的法理依據

（一）法律正當性

第一，憲法、監察法的原則性規定等為提前介入機制提供充分法律依據。憲法和監察法中均包含監檢辦案相互配合、相互制約的原則性規定，同時《監察法》第四條第三款進一步細化，規定監察機關因工作需要可以要求有關機關和單位提供協助。故此，監委享有要求檢察院在調查和審理過程中提供意見和建議的權力，對于檢察機關來說，應邀提前介入重大、疑難、復雜的監察案件則是法定必須履行的義務。其次，各層級有關提前介入規定的相關規范，為提前介入既做出總體規定也謀劃具體布局。2018年的《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》），以專章的形式規定了最高檢的提前介入工作；2019年的《人民檢察院提前介入監察委員會辦理職務犯罪案件工作規定》（以下簡稱《工作規定》）從多方面進一步對提前介入做出較明確的要求。此外，各地監檢機關在達成合意的基礎上，通過會簽規范性文件的形式將本行政區域內檢察機關的提前介入工作機制化，實現了較為順暢的紀法貫通與法法銜接。

第二，檢察提前介入并未違背監察獨立性原則。提前介入會影響監察調查領域權力一元主體地位，從而產生檢察干涉監察獨立性嫌疑，是該機制面臨的主要質疑之一。須明確的是提前介入不存在影響監察調查權獨立行使的可能性。實踐中檢察提前介入程序是應監察機關邀請而啟動，同時檢察機關能夠介入的案件范圍、介入意見和建議是否被接受完全取決于監察機關。根據角色定位要求，檢察提前介入發揮的是協助調查和準備公訴的作用，就整個調查過程看，提前介入“本質上是由監察機關主導、檢察機關參與的重大案件決策咨詢機制”[3]，其存在并不違背監察獨立要求。同時筆者認為監察調查的獨立性并非完全的、徹底的、絕對的，而是根據介入主體不同性質存在差異，檢察機關作為我國法律監督機關，提前介入是其法律監督權的一種表現形式。為防止監察權濫用進而出現“監察中心主義”，檢察機關提前介入，憑借自身長期審查起訴的專業優勢，就監委提請事項提出針對性意見、建議，通過監檢雙方在這一過程中就事實、證據等諸多問題的共同參與、共同討論，可以促進監察調查的法治化與規范化。

（二）實踐正當性

首先，監檢雙方辦理職務犯罪在程序、職能上相互銜接，提前介入是雙方有效協作的必然要求。刑事案件公訴權由檢察院獨占，因此監察機關的職務犯罪調查行為和檢察機關的審查起訴環節在辦案流程和具體內容上存在承繼與一致性。重大疑難復雜職務犯罪案件不僅增加了監察機關事實調查和證據收集的難度，對檢察機關后續審查起訴而言也是難題。監檢兩機關在辦案過程中面臨的共同困境，是推進提前介入機制發展的強大動力，2021年《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》便強調指出要著力完善監察商請檢察提前介入工作機制。為了順暢監檢銜接，形成反腐合力以有效追訴職務犯罪，檢察機關必須提前了解案情，職能的銜接以及反腐目標的一致性，決定了提前介入具有深厚的實踐基礎。

其次，檢察機關辦案經驗彌補監察調查力量相對不足的現實需要。面對腐敗高發的現實，監察人員數量相對有限。雖然經過整合的監察機關人力得到了有效充實，但是作為反腐敗專責機關，不僅要辦理職務犯罪案件，還涉及大量職務違法案件。實現國家監察全覆蓋要求，加之職務犯罪本身的隱蔽性、特殊性，進行調查需要監察機關大量的辦案資源儲備。另外，監察人員視角存在一定的局限性，實踐中經常發現基于長期的既有辦案思維，移送案件材料過程中側重被調查人有罪以及罪重的證據，而怠于移送無罪、罪輕的證據。為防止因證據收集不全面而導致不必要的程序倒流，需要由具備豐富職務犯罪偵辦經驗的檢察機關提前介入，全面且客觀地搜集被調查人有罪、罪重以及無罪、罪輕的證據，以長期辦案的專業優勢彌補監察調查力量的不足。

再次，提前介入緩和了監察和司法程序之間的差距，有助于案件過渡。監察權的運行具有鮮明的政治屬性，承認監察機關辦案更加注重政治效果的發揮已成為共識。監察程序明顯區別于司法程序，在監委調查時更加注重政治效果具有正當性，但監委將所調查的案件移送審查起訴，進入刑訴法調控的司法程序后，檢察人員更加注重對案件法律效果的考量，以實現辦案政治、社會和法律效果的有機統一。通過檢察機關的提前介入，可以將監察和司法程序的銜接環節前移，充分緩和兩者之間的差距，從而更好實現監察調查向審查起訴環節的轉變。從宏觀視角看，監委的調查程序可以視為案件進入刑事訴訟階段的前置性程序，屬于審前程序的一部分。在審前程序中，檢察機關掌握主導權，因而讓掌握審前主導權的檢察機關提前介入監察案件，更好實現了由監察向司法的階段過渡。

（三）價值正當性

加強辦理職務犯罪案件的協作，是應對當前反腐嚴峻和復雜形勢的必然選擇。經過長期努力，我國反腐敗斗爭已經取得了壓倒性勝利，但是監檢機關必須正視并時刻警惕腐敗的存量和增量，以職能的有效發揮與相互協作推進清廉中國建設。職務犯罪調查主體與公訴主體同屬控訴一方，提前介入是檢察院承擔職務犯罪起訴職能的實踐需要，從程序前后銜接角度看，監察機關的職務犯罪調查工作應當以檢察機關審查起訴標準為指引進行，通過兩機關的共同協作最終形成大控方的追訴格局[4]。提前介入監察是依法反腐的必然要求，也是建立有效監檢溝通機制以應對當前反腐形勢的現實需要。

加大反腐斗爭力度同時要注重保障人權，提前介入中檢察機關能夠對監察機關形成一定制約。“職務犯罪調查程序的封閉性和秘密性，很容易發生刑訊逼供等違法取證行為”[5]，反腐需要以法治為底線，檢察機關在監察體制改革前長期行使職務犯罪偵查權，對于有關法律的理解與適用能力更強。作為訴訟權利保障主體的檢察機關開展提前介入，更有助于監察調查階段保障人權法治原則的實現。提前介入中檢察機關雖只能提出意見或建議，但是通過對調查封閉狀態的打破，使監察機關的調查活動一定程度置于檢察機關有限制約之下。

在“以審判為中心”理念指引下，將審前程序通過檢察院的提前介入納入統一、規范的審判標準中，是防止出現“調查中心主義”的需要。“以審判為中心”的基本含義便是偵查、起訴等審前訴訟程序應當面向并服從審判的有關要求，雖然從語義上理解與調查程序無干，但是前置程序的定位使得監委的案件調查，從價值上來說也應順應改革的基本方向，在處理審判、檢察和監察機關的關系時，仍需要特別重申審判中心主義的改革要求。有學者提出，實踐中應當構建憲法法律地位和實際地位都高于監察機關的審判機關。[6]檢察院具有審前主導權，檢察機關提前介入可以預先“審查”監察機關獲得的證據是否全面、客觀、及時，獲得途徑或方式是否合法，以長期公訴所形成的證據敏感度與準確的法律適用度面向審判要求，確保監察機關取得的證據能夠滿足刑事審判要求。

三、檢察提前介入的多元困境與機制構建

（一）提前介入機制的多元困境

首先，提前介入機制的法律困境。雖然憲法、監察法的原則性規定可作為提前介入法律正當性考量因素，但高位階法律直接規定的缺失實際上阻卻了該機制的進一步發展。《監察法實施條例》并未涉及提前介入，現有的直接規定要么是監檢兩機關單獨出臺的辦法如《工作規定》，要么是各級監檢機關聯合出臺、依賴兩機關相互協作配合的相關文件如《銜接辦法》，這些法律文件不僅位階低，實施中尤其倚重監察機關配合，而且還存在因規定不明確導致操作性不強的問題。比如專門規范提前介入工作的《工作規定》雖然對介入范圍和工作方式等有部分具體規定，但是“其他”型兜底條款過多，極易導致監檢雙方不同解讀。

其次，提前介入機制的實踐困境。

書面閱卷為主，工作方式單一。無論是聽取、查閱還是提請調看或其他必要方式，都僅是一種單純書面的審查方式。由于職務犯罪監察調查過程的封閉性與秘密性，監察機關是唯一的調查主體，實踐中檢察機關不能采取直接訊問被調查人等主動的審查方式，使提前介入存在書面形式審查之嫌。提前介入目前通說被定性為審查起訴的前置程序或審查起訴職能的合理延伸，只進行書面審查顯然不符合檢察機關辦案要求。

介入時間難以得到保障。《工作規定》對提前介入時間的規定有效避免了介入過早或過晚的潛在問題，但具體實施情況并不理想。某些地方檢察機關提前介入的實際時間與最高檢規定并不符合，因監察機關商請太晚等原因導致預留時間過短，使得檢察介入人員對事實、證據等無法全面掌握，提前介入應有的工作效果未得到充分發揮。案件何時進入審理程序完全由監察機關自己把握，實踐中可能出現監察機關審理階段不足15天的情形，導致該條規定實際淪為空談。

先入為主、聯合辦案的嫌疑。提前介入中檢察機關對案件情況和既有證據的把握嚴重依賴于監察機關，加之書面為主的工作方式弊端，檢察機關獲得的案件信息基本上是片面的，不由讓人產生偏聽偏信的疑慮。實踐中為提高銜接效率，移送后相應的檢察機關一般還是交由原先提前介入過程中參與過本案的檢察官負責審查，雖然規定應當根據相關材料另行嚴格依法審查起訴，但是這種先入為主判斷的風險確實存在。同時，提前介入中監檢機關更加強調相互配合，實際上偏重對被調查人的追訴，進而產生“聯合辦案”的嫌疑，使得部分案件中后續審查起訴環節很容易成為形式。

（二）提前介入機制的構建與完善

第一，制定更高位階法律規范。鑒于監察機關的特殊地位，單純依靠低位階的工作辦法等顯然不能適應發展趨勢，考慮到監察法剛頒布不久，刑事訴訟法也于2018年進行了修改，作為監察程序、刑事訴訟程序直接依據的這兩門法律在近期內再修改的可能性不大，因此當下需要由全國人大常委會制定更高層級的有關提前介入的規范文件，等到時機成熟的時候，應在監察法和刑事訴訟法中明文規定提前介入機制。

第二，完善工作方式，增強溝通交流。為增強檢察機關對于監察調查和審理過程的參與性，可允許檢察機關提前介入人員列席監察機關對于重大案件的討論，直接在討論中就有關事項發表意見。同時在不違背監察獨立性原則前提下可讓檢察介入人員見到被調查人，以了解是否有被非法侵犯權利的行為存在。監檢機關要通過各種形式建立有效的溝通交流機制，及時進行觀點交流與意見反饋，形成制約作用有效發揮基礎上的通力協作，如北京市朝陽區檢察院便依托反腐敗協調小組有效開展提前介入工作。

第三，保障介入時間，提前介入向監察調查階段延伸。對于調查部門移交的職務犯罪案件，監委審理部門要嚴格依據規定于移送審查起訴前十五日申請相應檢察院派員提前介入，唯此檢察機關才有足夠時間全面審視監察機關已取得的證據，并對有關事項提出更加針對性的意見、建議。基于實踐中經常出現留給檢察提前介入時間過短的現實，監委審理部門可在與調查部門內部協商的基礎上對案件是否進入審理階段的時限條件適當放寬。提前介入實有必要向監察調查階段進行合理延伸，當然這種延伸建立在充分尊重監察調查主導性基礎上。部分檢察機關的提前介入實踐已存在此種延伸，例如北京市檢察院規定，根據辦案需要經協商并經檢察長批準，可將提前介入向前合理延伸至調查階段就開展。[7]

第四，防止角色混淆，平衡配合與制約。首先，檢察提前介入人員不應再負責審查起訴，雖然會降低工作效率，但是兩者的不同人員配置可使審查起訴糾錯機制的作用發揮得更充分。提前介入的檢察官審查起訴時很難突破自身原有思維，往往會簡單以提前介入意見代替審查起訴環節應有的獨立性意見。其次，檢察機關在發揮協助調查作用時，要平衡好配合與制約二者之間的關系。既不能如現有實踐那般偏重配合，也不能片面強調制約，而應兼而有之。就當前提前介入開展實際而言，可在一定限度內更注重制約作用的發揮，憑借檢察機關有限的提前介入力量保障監察調查的規范性。

第五，建立商請為主、主動為輔的啟動機制。賦予檢察機關主動提前介入權并不必然損害監察機關調查主體地位，一方面提前介入的最終形式仍是意見或建議，而不是強制性的命令；另一方面，檢察機關主動介入也不是每案均主動，主要針對一些檢察機關認為確需介入但監察機關未提起的案件。就當前實踐而言，雖然監察機關商請提前介入的案件覆蓋率很高，但賦予檢察院主動介入權亦具有現實意義，針對監察機關采取留置這一極具嚴厲性措施的案件，可以允許檢察機關在具體情形下掌握主動介入權，如被調查人的家屬向檢察機關反映監察留置調查中存在對被調查人侵犯基本權利的行為。

（三）檢察提前介入的替代選擇

檢察提前介入機制基于實踐需要產生，直至現在依然遭受著理論界的諸多批判，部分學者提出的提前介入機制只能作為一種權宜之計的觀點有一定合理性。不同于提前介入的機制設計，另一種監檢銜接思路是，在監察機關移送和檢察機關審查起訴之間增設檢察機關立案程序。

首先需要明確的是監察立案不同于刑事立案，更不能取代刑事立案。第一，兩者的法律依據不同，涉及監察法與刑事訴訟法的差異；第二，立案條件不同。監察法所規定的條件是“經過初步核實，涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任”，其結果既可能是違法，也可能是犯罪。刑訴法第二編第一章規定的立案條件卻不同，主要是“發現犯罪事實或犯罪嫌疑人”，指向的單純是職務犯罪；第三，性質不同，前者是監察程序的一部分，后者則屬于刑事訴訟程序。除以上三點外，在目的等方面也存在諸多差異，故此“對監察機關移送的案件，不需要檢察機關再進行立案”[8]的觀點存在較大問題，不能以已有監察立案環節取代具有特殊意義的刑事立案環節。

從程序完整性要求角度看，只有經過檢察機關立案程序確立的職務犯罪案件，方是審查起訴的應然對象，對監委移送起訴的案件，檢察機關需要在審查起訴前對屬于自身管轄范圍內的通過刑事立案程序進行轉化，以實現監檢順暢銜接。通過增設的檢察機關刑事立案程序實現和提前介入機制相似的法律效果，更好實現法律賦予人民檢察院應有的監督與制約功能，實踐中北京市檢察機關就設立了針對監委職務犯罪調查案件的審查受案環節，以完成監察調查與刑事訴訟程序之間的有效銜接。

四、結語

檢察機關提前介入機制是為實現前后相繼的監察調查和刑事司法程序之間有效銜接而在實踐層面做出的有益探索，雖存在一定的法律與實踐困境甚至面臨質疑、批判，但其積極作用需充分肯定。理論界關于提前介入機制的探討以權力監督與制約理念為核心，為針對性解決實踐中出現的問題，需要在提前介入啟動方式、工作方式、介入時間、法規依據等多方面努力探索。提前介入工作的開展，既需要檢察機關在找準定位的前提下協助調查、準備公訴，也需要監察機關在不喪失主導地位的基礎上充分支持，在相互配合、相互制約的關系模式下不斷拓展新思路，以積極的雙向互促共同推進提前介入機制的進一步深化。