基于成本—收益分析的民族地區鄉村教師短缺成因及對策

【摘要】鄉村教師是發展更加公平更有質量鄉村教育的基礎支撐，是推進鄉村振興、建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的重要力量。鄉村教師隊伍建設一直受到黨和政府的高度重視，但受多方面因素影響，鄉村教師隊伍結構性缺員的問題依舊突出。本文基于成本—收益理論，從非經濟因素入手對廣西民族地區鄉村教師短缺的問題進行歸因分析，認為廣西鄉村教師工作的邊際成本大于邊際收益是鄉村教師“招不來”“留不住”的根本原因。要紓解鄉村教師短缺的困境，需要在提高鄉村教師物質待遇的基礎上，同時提高包括職業認同在內的非經濟待遇，加大鄉村教師的定向培養力度。

【關鍵詞】鄉村教師 流動 短缺 非經濟因素 邊際成本 邊際收益 成因 對策

【中圖分類號】G45 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2023）34-0004-06

鄉村教師是發展更加公平更有質量鄉村教育的基礎支撐，是推進鄉村振興、建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的重要力量。因此，鄉村教師隊伍建設一直受到黨和政府的高度關注。近年來，國家陸續出臺了《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》（2015年6月1日）、《關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》（2020年7月31日）等一系列重要文件，為鄉村教師隊伍的發展提供強有力的政策支持，使我國鄉村教師隊伍建設取得了令人矚目的成就，鄉村教師隊伍的規模不斷擴大，待遇水平不斷提高，培養培訓不斷加強。但是，2021年，一項針對廣西等20個省份40多個地市100多個縣區的調查研究發現，在鄉村教師隊伍建設取得明顯進步的同時，鄉村教師短缺的問題依然存在，年輕教師補充困難、流失嚴重的現象仍較為突出［1］。

學者們從教育學、社會學、經濟學等方面分析了鄉村教師短缺的成因。從社會因素分析，認為城鄉教育二元結構導致了城市和鄉村教育的經濟資本、文化資本與社會資本嚴重不對稱［2］，進而造成了城鄉教育發展水平不平衡［3］，這種不平衡進一步造成了鄉村教師向城市的流動；從經濟因素分析，認為農村教育經費投入不足［4］、鄉村教師的薪酬待遇與教師付出不對等［5］導致了鄉村教師向城市的流動；從管理因素分析，認為鄉村學校管理秩序混亂［6］、教師隊伍的保障機制缺失［7］等因素導致了鄉村教師隊伍建設存在諸多不足；從認知因素分析，認為鄉村教師身份認同模糊導致鄉村教師難以形成自我身份認同。［8］

由以上研究可知，鄉村教師短缺在很大程度上是由鄉村教師向城市流動引起。筆者將引起鄉村教師向城鎮流動的上述四因素歸納為經濟因素與非經濟因素兩大類，發現人們的研究較多關注的是經濟因素，而較少關注非經濟因素。據筆者調研，隨著鄉村教師支持政策和補助政策的落實，在相同職級下，鄉村教師的薪酬待遇已普遍高于城鎮教師，且越是偏遠的鄉村學校教師的待遇越高。即便如此，鄉村教師向城鎮流動的趨勢依然沒有根本性改變。由此可見，當前引起教師流動的決定因素已不再是經濟因素，而是非經濟因素。只有從非經濟因素切入分析，才能找到鄉村教師短缺的根本原因。此外，已有的研究更多關注宏觀層面的分析，分區域在微觀層面展開實踐研究明顯不足。對于民族地區來說，如果不能充分研究民族地區鄉村場域的現實，則不利于了解民族地區鄉村教師隊伍建設情況的真實情況，不利于鄉村教師隊伍建設情況的改善和水平的提升。鑒于此，本研究以民族聚集地區廣西為研究對象，通過深入分析非經濟因素對鄉村教師流動的影響，揭示民族地區鄉村教師短缺的原因，探尋有效的解決對策。

一、鄉村教師短缺的成本—收益分析框架

自1998年教師供給方式從“統包統分”轉向“雙向選擇，逢進必考”以后，流動成為教師人力資本投資的重要方式［9］，教師的經濟人特征日益凸顯［10］。

在經濟學視域下，按照經濟人假設，教師在做出流動行為選擇時會權衡邊際成本（marginal cost）和邊際收益（marginal benefit）的關系：當“利大于弊”時，教師才會流動。而所謂邊際成本指的是在一定的產量下，多生產一單位產品所引起的總成本的增加量；邊際收益則是每增加一單位變動生產資源所能增加的總收益或總產品價值。在當前情況下，只有教師不斷向鄉村流動，才能從根本上解決鄉村教師短缺的問題，滿足鄉村教育所必需的教師數量要求。

如圖1所示，在鄉村教師勞動力市場，當最初的均衡點為E0時，鄉村教師的均衡量為QE。假定邊際收益線MR1不變，隨著城市化的不斷推進，鄉村地區個人發展、社會保障、交通條件、信息獲取等邊際成本持續增加，于是邊際成本曲線由MC1上升至MC2，形成新的均衡點E1。E1對應的鄉村教師均衡量為Q1，與滿足鄉村教育需求的鄉村教師數量QE相比，形成了Q1QE的短缺量，即出現鄉村教師短缺。若要回到原有的均衡量QE，要么創造條件降低邊際成本，要么提高邊際收益，要么兩者同時進行。從長遠來看，應通過改善鄉村教育的整體環境來降低邊際成本；但從短期來看，當邊際成本一時難以降低時，提高邊際收益就成了必要選擇。如圖1所示，當邊際收益MR1上移至MR2時，與邊際成本MC2相交于F點，此時鄉村教師的均衡量由Q1運動至QE，可重新實現鄉村教師的供求均衡。

二、廣西鄉村教師短缺的具體表現

根據第七次全國人口普查公布的數據，在2020年的廣西常住人口中，少數民族人口占比為37.52%，其中壯族人口占比為31.36%。因此，廣西具有民族地區的典型特征。作為我國西部的民族地區，根據2022年廣西教育事業統計報表，截至2022年，廣西義務教育階段鄉村學校有5 376所，其中小學5 044所、初中332所；在校學生數有1 874 571人，其中小學在校生數1 632 034人、初中在校生數242 537人；鄉村義務教育專任教師有154 248人，其中小學專任教師108 571人、初中專任教師18 023人。按照縣域義務教育優質均衡發展督導評估小學生師比標準13.5∶1進行測算，2022年廣西鄉村小學專任教師師資缺口約12 320人，平均每所學校缺2名教師；鄉村初中的生師比總體低于19∶1，但仍有部分學校未達到19∶1的標準。也就是說，廣西鄉村教師短缺的主要短板在小學，初中教師數量缺口相對較小。對鄉村教師短缺的情況展開微觀分析，可以發現以下幾種情況。

（一）學科教師結構性短缺

自2015年起，廣西采取了城鄉教育一體化發展、鄉村教師支持計劃、特崗教師計劃、全科教師定向培養計劃等措施，使鄉村教師隊伍的年齡、學科、學歷結構等不斷優化，但學科教師結構性短缺問題依然嚴峻［11］，并主要表現為體育、藝術等學科教師嚴重短缺。國家義務教育質量監測結果表明，2022年廣西專職音樂教師和美術教師數量不能滿足學校教學需求，四年級專職音樂教師比例為30.9%，低于全國6.6個百分點；專職美術教師比例為26.5%，低于全國7.1個百分點。

（二）本科及以上學歷教師相對短缺

表1為2022年廣西鄉村小學和初中專任教師的登記學歷。在2022年廣西鄉村小學專任教師中，本科及以上學歷比例為46%，分別低于城區31%和鎮區13%；?？萍耙韵聦W歷比例為54%，分別高于城區和鎮區31%和13%。鄉村初中專任教師中，本科及以上學歷比例為88%，低于城區5%；?？萍耙韵聦W歷比例為18%，分別高于城區和鎮區11%和3%。不論小學還是初中，鄉村學校教師以專科學歷為主，學歷層次整體低于城鎮。

（三）專業型教師相對短缺

在中小學教師招聘中，鄉村學校通常難以吸引師范院校畢業生。教育行政部門為了維持鄉村學校的正常運行，在進行鄉村教師招聘時往往采取降低條件的辦法，如：不限制專業，放寬學歷要求，省去筆試直接簽約等。這樣的做法導致鄉村學校專業型教師出現了相對短缺的狀況。國家義務教育質量監測結果顯示，2022年廣西四年級專業對口音樂教師比例為31.8%，低于全國10.8個百分點；專業對口美術教師比例為30.2%，低于全國10.5個百分點。對教師的學科專業能力進行監測后發現，四年級、八年級音樂教師能力較高的比例分別低于全國3.0和0.2個百分點；四年級、八年級美術教師能力較高的比例分別低于全國6.0和3.4個百分點。

（四）教師短缺與教師流失的現象并存

廣西鄉村教師不僅短缺，而且受多種因素影響還在不斷流失。如表2所示，2018—2022年間，廣西鄉村小學專任教師共增加88 360人，減少90 063人，負增長1 703人；鄉村初中專任教師共增加13 724人，減少11 579人，凈增加2 145人，平均每年凈增加約429人。2018—2022年，鄉村小學和初中的專任教師均有3年凈增長率為負值。

綜上可知，廣西鄉村教師隊伍存在著“數量不足”與“流失嚴重”的雙重困境，在鄉村教師不斷補充的同時，鄉村教師流失從未間斷，鄉村教師短缺的問題一直未能得到有效的解決。

三、鄉村教師短缺的成因分析

從非經濟的成本—收益視角看，民族地區鄉村學校教師短缺的主要原因是工作成本增加，導致邊際成本大于邊際收益。加上鄉村教師的工作收益率低于城鎮教師，導致教師更傾向于從鄉村向城鎮流動。雖然政府通過設置特崗教師等途徑，努力增加鄉村教師的勞動力市場供給，但由于邊際成本與邊際收益失衡，教師依舊陸續退出鄉村，從而導致鄉村教師一直短缺。

（一）鄉村教師工作的邊際成本日益增加

教師工作是培養學生智慧和靈魂的工作，其勞動形式主要是運用知識和經驗實施備課、上課、輔導課業、批改作業等教育活動［12］。彼得·德魯克（Peter F.Drucker）認為，“掌握和運用符號與概念，利用知識或信息工作的人”屬于“知識型員工”［13］。教師主要靠知識創造勞動價值，進行智力投入。成本—收益理論認為，教師的智力投入難以用數據或指標進行測量，屬于非經濟成本。在實踐中人們通常用工作時間來估測智力投入的努力程度。

從傳統社會的塾師開始，我國鄉村教師就具有專業性和公共性雙重角色，他們既是知識的傳遞者，又是鄉村文化的建設者。在校內，鄉村教師以教書育人為主業，為學生傳授知識，開展教育教學改革與試驗，參與學校教育教學管理。在校外，鄉村教師同時承擔了鄉村文化建設的社會使命，傳承鄉土文化［14］，助力鄉村振興，參與鄉村基層治理［15］等。教師之于鄉村，不是單純的“教書匠”，而是集傳道授業、文化建設、鄉村治理等使命于一身的鄉村改造者。鄉村教師的多重角色決定了其工作的特殊性和復雜性，這就對教師提出了更高的要求。在民族地區的許多鄉村學校，教師一個人往往要承擔多個年級、多個班級、多個科目的教學任務，“包班制”“一師多科”的現象較為普遍。調查顯示，鄉村小學教師每周工作時間為53.35小時，比縣城的小學教師每周多工作4.46個小時［16］，且一天中有33.49%的時間用于處理各種非教育教學工作［17］。

民族地區鄉村教師普遍身兼數職，投入工作的時間和精力都偏高。從工作時間來看，鄉村教師所投入的時間成本超出了每周5天、每天8小時的工作時間規定，其投入成本高于城鎮教師，且隨著學校位置的逐漸偏遠而邊際成本遞增。但是，民族地區鄉村教師生活補助標準低［18］，區域間工資收入水平差距大［19］。于是，現有的鄉村教師不堪重負而向城鎮流動，潛在勞動力在現實面前望而卻步，最終導致鄉村教師“招不來”“留不住”，出現了鄉村教師的數量短缺。

（二）現行的薪酬制度無法滿足鄉村教師的收益需求

當前我國鄉村教師的薪酬實行崗位績效工資制度，工資構成主要包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼，其中崗位工資和薪級工資為基本工資，津貼補貼分為艱苦邊遠地區津貼和特殊崗位津貼補貼［20］?，F行的鄉村教師薪酬制度遵循“工作是為了獲得經濟報酬”的邏輯，強調通過艱苦邊遠地區津貼和鄉村教師生活補助等經濟補償，消除艱苦邊遠地區不良環境所產生的負面影響，使教師在鄉村工作時感覺身心愉悅，進而提升鄉村教師的留任意愿［21］。自鄉村教師崗位績效工資制度實施至今，鄉村教師待遇不斷提高，在入職條件同等條件下，鄉村教師工資高于城鎮教師，初步形成了“越往基層、越是艱苦，地位待遇越高”的格局，吸引了部分教師到鄉村從教。經濟補償在一定程度上激發了鄉村教師的留任意愿，但直接經濟杠桿吸引力有限［22］，這種激勵機制無法有效解決鄉村教師短缺問題，究其原因在于現行的薪酬制度將鄉村教師待遇窄化為顯性的貨幣收益，忽視了隱性的非經濟收益需求；同時，經濟補償的邊際收益也在遞減。

一方面，由于鄉村教師處于一個相對封閉、匱乏的場域中，能獲得的社會資源（如權利資源、文化資源、子女受教育資源等）非常有限［23］，可見的工資幾乎完全代表了鄉村教師擁有的全部收益［24］，難以進一步滿足鄉村教師的高層次精神需求。例如，在教師專業發展上，鄉村教師普遍存在學習資源匱乏［25］、外出培訓機會少［26］、內生能力弱化［27］等問題。在子女教育上，城鎮教師的子女可以就近接受資源條件較好的學校教育；而鄉村教師則需要通過在城鎮購置房產為子女謀求優質的學校教育資源，因而出現了教師奔波于鄉村學校和城鎮家庭之間的現象［28］?？梢?，現行的薪酬制度重經濟補償、輕非經濟補償，這種單一的激勵機制難以激發鄉村教師留任的深層動力。

另一方面，在“以縣為主”的義務教育辦學體制下，鄉村教師薪酬由縣級財政予以保障，但大部分民族地區縣級財政比較困難，這就導致許多鄉村教師的經濟性收益難以足額兌現。學者們調查發現，農村學校班主任津貼較低，與勞動付出和工作壓力遠遠不成正比［29］。雖然政府力圖不斷加大對鄉村教師的補助，但邊際收益的遞減，導致鄉村教師的付出與收益不匹配［30］。于是，在當前的崗位績效工資制度下，受經濟補償邊際收益遞減與非經濟收益缺失的綜合影響，鄉村教師的崗位吸引力減弱，新入職的教師不愿向鄉村學校流動，原有的鄉村教師不斷流出，致使出現了“招不來”“留不住”的困境。

（三）城鎮教師的工作回報率高于鄉村教師

工作回報率用來描述個人投入工作所獲得的回報程度，等于工作收益與成本之比。在具體的實證研究中，區分工作回報率高低的指標主要有三個：一是雇傭關系的穩定性，二是升遷機會的多寡，三是工資福利待遇的保障程度［31］。一般來說，工作回報率高意味著個人在工作中能夠擁有較高的勞動報酬、優厚的福利待遇、較強的工作穩定性、良好的工作環境、較多的培訓機會以及良好的晉升機制等，工作回報率低則反之。在勞動力市場中，人們傾向于從事回報率高的工作，期望所投入的工作成本能夠獲得更多的工作收益。自1993年我國實施教師聘任制以來，義務教育教師資源開始了市場化配置，公開招聘成為鄉村教師補充的主要渠道。教師就業基本上遵循市場規律，傾向于選擇工作回報率高的地區或學校。

受民族地區城鄉教育發展不均衡的影響，教師勞動力市場出現城鄉差異，回報率高的工作一般集中在教育發展水平較高的城鎮，回報率低的則集中在教育發展相對落后的鄉村。從整體看，城鎮教師的職業吸引力、職業認同感、職業滿意度要高于鄉村教師。首先，城市學校成為大部分求職者所青睞的地方，而鄉村學校工作環境艱苦、缺乏培訓和升遷機會，對求職者缺乏足夠的吸引力［32］。有學者對鄉村教師職業吸引力進行多維測算與分解，發現城市教師職業吸引力始終顯著高于鄉村教師［33］。其次，城鎮教師的職業認同感高于鄉村教師。相比于城鎮教師，鄉村教師不太認同和熱愛自己的工作。鄉村教師普遍教在鄉村、住在城鎮［34］，成為游走在城鄉之間的“邊緣人”，存在著“我是誰”的迷失［35］。最后，教師工作滿意度存在明顯的城鄉差距，鄉村教師的工作滿意度普遍低于城鎮教師。在一項關于城鄉教師工作滿意度的調查中，城鎮教師選擇比較滿意及以上達到70%以上，而鄉村教師不超過60%［36］。

由于城鎮教師的工作回報率明顯高于鄉村，大部分教師在勞動力市場中由鄉村向城市流動，而較少出現主動由城鎮向鄉村流動的現象。教師選擇在回報率高的城鎮學校工作是其理性選擇的結果。在教師資源市場化配置下，大部分教師向城鎮流動，導致鄉村學校教師短缺。雖然政府通過鄉村教師公費定向培養機制、特崗計劃、“三支一扶”計劃、“銀齡講學計劃”等多種非市場化的措施加大鄉村教師補充力度，但受勞動力市場規律的影響，仍難以從根本上改變鄉村教師短缺的現狀。

由此可見，民族地區鄉村教師投入的工作成本偏高，邊際成本遞增。但是經濟補償的邊際收益遞減，非經濟收益缺失，邊際收益低下。鄉村教師邊際成本大于邊際收益，鄉村教師職業缺乏內在吸引力。此外，相較于城鎮教師，鄉村教師的工作回報率較低，導致鄉村教師缺乏外在競爭力。邊際成本與邊際收益失衡是難以吸引和留住鄉村教師的內在機理，是當前民族地區鄉村教師短缺的根本原因。

四、鄉村教師短缺的解決對策

根據成本—收益理論，要解決鄉村教師短缺問題，必須從降低邊際成本和提高邊際收益兩個方面入手。從當前鄉村教師的支持政策和措施看，民族地區對鄉村教師的支持以經濟補償為主，較少關注教師專業發展、職業認同等非經濟因素［37］。在改善物質待遇的前提下，民族地區只有更加注重在非經濟層面使鄉村教師降低邊際成本、提高邊際收益，才能最終解決鄉村教師短缺的問題。

（一）提高鄉村教師的職業認同

鄉村教師職業認同是教師對自身職業的理解和認可。當教師認同其職業時，會更加關注教育的意義和情懷，更加愿意從事教師工作，較少出現離職現象?！吧詈竦泥l土情感、高度的教師職業認同”已成為鄉村教師主動入職的兩大動因［38］。因此，要著力提升鄉村教師職業發展生涯中的職業認同，強調教師的鄉村情感認同、鄉村文化認同和鄉村價值認同，將鄉村元素融入教師職業培養全過程，引導教師充分認識其多重角色的意義和使命，從情感、態度、價值觀上接受鄉村、熱愛鄉村，甘愿為鄉村教育做出自己的奉獻。

（二）提高鄉村教師的非經濟待遇

全面薪酬（total compensation）理論認為，總薪酬是由外部薪酬和內在薪酬構成，外部薪酬是指工資、補貼等經濟性收益，內在薪酬是指非經濟收益。單一的外部薪酬無法有效激勵教師工作。當前鄉村教師的外部薪酬補償固然有效，但隨著補償的邊際效益遞減，外部薪酬補償難以發揮長效作用。因此，為長遠計，民族地區應注重鄉村教師的內在薪酬建設，不斷提高鄉村教師的非經濟待遇。一方面要提高鄉村教師的福利待遇，為鄉村教師提供子女教育、生活住房等生活保障，努力使鄉村教師的福利待遇不低于當地公務員；另一方面要優化創新鄉村教師能力提升、專業化發展、職稱評定、社會榮譽等機制，為鄉村教師提供充足的教育教學和鄉村治理的資源支撐。

（三）加強鄉村教師的定向培養

當前民族地區鄉村教師的補充以市場資源配置為主，政府的宏觀調控為輔。近年來，民族地區實施鄉村教師定向招生、定向培養、定期服務等政策，引導大批勞動力向鄉村學校流動，在一定程度上緩解了鄉村教師短缺的問題。但由于定向培養的規模不足、制度有待完善，鄉村教師隊伍從整體上看仍處于短缺狀態。因此，政府應加強鄉村教師定向培養和使用工作：一方面，擴大現有定向培養的規模，加大對現有補充渠道的補償，提高鄉村教師定向培養的數量；另一方面，在定向培養的過程中，師范教育應盡量下沉，并強化在地化教育。在地化教育（Placed-based Pedagogy）是一種利用地域優勢為學生創造真實、有意義和有吸引力的個性化學習的學習方法。針對鄉村教師定向培養的在地化教育，主張扎根鄉村進行體驗式、參與式學習，使學生的專業學習與鄉村的人、文、物相結合，從而提高師范生對鄉村教育的認識和情感，使畢業生愿意扎根鄉村學校進行服務。

綜上所述，基于成本—收益理論對民族地區鄉村教師短缺問題進行歸因分析可知，非經濟成本與收益的失衡是鄉村教師“招不來”“留不住”的主要原因。民族地區鄉村教師工作的邊際成本大于邊際收益，鄉村教師的工作回報率低于城鎮教師，使得鄉村學校難以吸引和留住教師，造成鄉村教師短缺。要解決這個問題，可從降低非經濟成本、提高非經濟收益兩個方面入手，雙管齊下。由于鄉村教師的邊際成本難以一時降低，提高邊際收益具有較強的可行性。通過提高鄉村教師的職業認同、改善鄉村教師的非經濟待遇、加強鄉村教師的定向培養來提高鄉村教師的邊際收益，是解決鄉村教師短缺問題的重要路徑。

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注：本文系廣西教育科學2021年度專項課題“廣西鄉村教師能力素質提升理論研究”（2021ZJY004）的階段研究成果。

作者簡介：黃春秀（1989— ），廣西馬山人，碩士研究生，助理研究員，主要研究方向為教育管理。

（責編 白聰敏）