生育友好型社會建設背景下遼寧省優化生育登記管理服務的建議

張子墨 于洋洋 張玲

〔內容提要〕人口發展是影響經濟社會發展的基礎性因素。生育友好型社會是在尊重生育意愿的基礎上，以人文及制度方式為生育提供更為豐富的福利與多方位、多層次、長期性的保護。本文在分析遼寧省優化完善生育登記管理服務意義的基礎上，深刻剖析了遼寧生育登記管理服務存在的問題，提出了優化生育登記管理服務的建議，以期助力遼寧省生育友好型社會的打造。

〔關鍵詞〕人口發展；生育友好；生育登記管理

黨的二十大報告提出，“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本，建立生育支持政策體系，實施積極應對人口老齡化國家戰略”。2022年8月，國家衛生健康委、國家發展改革委等17部門出臺《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》，強調“建立健全人口服務體系”“完善生育登記制度”。遼寧省一直高度重視人口管理服務工作，在生育政策及相關規定的制訂與修訂方面緊緊圍繞國家宏觀布局，為遼寧省的人口發展和全面振興提供了良好發展環境。近年來，隨著遼寧省老齡化程度不斷加深及社會經濟進步過程中新需求的出現，尊重生命權及女性生育意愿的呼聲逐漸強烈。在國家政策環境允許的條件下，放寬生育登記限制，將生育登記的主要關注點由生育前提轉向生育意愿，簡化生育登記過程，建立與社會發展相適應、與人口趨勢相匹配、與人民期盼相符合的生育政策體系意義重大。

一、遼寧省優化完善生育登記管理服務的意義

遼寧省作為新中國工業的搖籃，為新中國貢獻“1000多個全國第一”，被譽為“共和國長子”“遼老大”。遼寧省以沈陽和大連兩個特大城市為主體，沿線聯動撫順、本溪、鞍山、遼陽、營口五個大中城市，城鎮化水平居于全國前列。基于遼寧省持續穩定發展的勢頭，人口生育發展存在潛在優勢。對遼寧來講，構建生育友好型社會，營造利于生育的良好社會氛圍，是促進人口與經濟發展相適應，推動人口高質量發展，提升人民生活幸福感與安全感的正確道路。而在生育友好型社會的全方位構建中，政策服務是社會生育氛圍向好發展的重要途徑，制度內容是構建生育友好型政策的核心，二者是探索與發展生育友好型社會的關鍵，因此，盡快完善生育登記管理服務具有非常重要的意義。

（一）優化完善生育登記管理服務有利于順應遼寧經濟企穩增長的勢頭

遼寧省作為東北振興戰略的中心，是我國的老工業基地，工業化進程起步早，發展速度快，城鎮化水平隨之提高，經濟發展水平也穩步提升，且近年國家開始傾斜遼寧引進外部資源推進老工業基地的復蘇成長。據統計，2022年，遼寧省地區生產總值28975.1億元，比上一年增長2.1%。隨著經濟的發展，遼寧省的教育資源在逐步改善，人口受教育程度居全國前列；基礎設施建設不斷完善，全年基礎設施投資比上年增長38.8%；社會保障政策與福利待遇穩步提高，2022年，遼寧省全體居民人均可支配收入36089元，比上年增長2.8%。在這樣的經濟發展狀況下，遼寧省培育良好的教育風氣，從時間、精力、經濟成本方面減少育兒家庭的投入，緩解生、養、育各階段壓力，有利于釋放人口生育的意愿空間。

（二）優化完善生育登記管理服務有利于充分配合相關生育政策的落地

2018年遼寧省印發《遼寧省人口發展規劃（2016—2030）》，該《規劃》提出，給予生育二孩的家庭相關獎勵政策，成為中國首個提出獎勵生育二孩的地方省份。根據《貫徹〈中共中央、國務院優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定〉實施方案》，遼寧省近年來在鼓勵生育方面，不斷完善服務管理機制，明確取消生育制約措施，實施生育獎勵政策，并推進相關婦嬰保障政策的落實，如生育休假制度的設置，對母嬰設施建設的鼓勵等；且在相關權益保障方面，優化生育全程服務體系，完善基本醫療保障工作，綜合防治出生缺陷，有效提高優生優育率，建立健全嬰幼兒托管照顧支持政策和標準規范體系，大力發展普惠托育服務等，同時對相關家庭給予醫療、教育等權益上的政策補貼。完善遼寧省生育登記管理服務，拓寬服務內容，豐富服務形式，順應社會發展與時代要求，有利于建設數字化服務型政府，進一步打破“不敢登記、不能登記、不想登記”的服務壁壘，為保障婦幼權益的政策落實保駕護航，營造友好生育的積極社會氛圍，配合構建生育友好型社會。

（三）優化完善生育登記管理服務有利于有效釋放人口結構優化的潛力

2020年，第七次全國人口普查結果顯示，遼寧省65歲及以上人口占比17.42%，位居全國首位；2022年，遼寧省的生育率處于負增長狀態，人口結構不合理的問題較為嚴重。可見，遼寧省保持適度人口規模，有效應對人口結構變化的難度正在持續加大。但是，遼寧省人口增長仍存在相當大的上升潛力，一方面，2020年遼寧省常住人口為42591407人，位居全國第14位，人口基數良好；另一方面，隨著對外招商引資（如沙特投資入駐盤錦）規模的進一步擴大，通過經濟發展帶動人口凈流入可實現人口基數穩中有增。政府在通過相關人才政策保證省域范圍內人口存量的同時，借助鼓勵生育政策結合生育條件合理簡化等辦法的出臺，促進人口生育率提高，有效解決人口結構優化的問題。

二、遼寧生育登記管理服務存在的問題

（一）生育登記服務業務較為局限

現行《遼寧省人口與計劃生育條例》中，夫妻雙方的婚姻存續關系仍是進行生育登記的重要前提條件之一，對于其他情形下的生育登記并沒有明確規定。2022年3月廣東省修訂印發了《廣東省衛生健康委生育登記管理辦法》，將“生育登記證明”改為“生育登記憑證”；拓展辦理生育登記的主體為包括未婚生育人群、不限定戶籍、不限定孩次、不限定辦理地點，且“身份證或戶口簿之外的證件或材料均無需再提供，也不允許各地自行增加其他諸如懷孕證明等材料”。相比廣東，遼寧現行生育登記仍存在登記難、登記亂等現象。隨著社會生活方式的發展及互聯網時代帶來的思想上的轉變，遼寧省生育登記管理服務的社會關懷性、內容全面性、流程簡潔性均有待完善與發展。

（二）生育登記服務配套措施有待完善

登記前提方面，婚姻狀態仍是必要前提，為非婚生子女登記設置了一定的障礙；婦幼保健方面，生育相關服務缺口猶存；性別平等方面，在部分地區，非醫學需要的胎兒性別鑒定、選擇性別人工終止妊娠、女性就業歧視等現象依舊存在；人才培養方面，產科和兒科醫師、助產士及護士等人才緊缺，孕產婦與新生兒危急重癥救治能力建設亟需加強。

（三）登記服務形式較為單一

目前，遼寧政務服務網功能尚未開發完全，公眾無法有效進行網上登記，只能依靠線下到民政部門辦理結婚登記，咨詢業務人員現場與線上聯辦“戶口登記項目內容變更（婚姻狀況）”“夫妻投靠落戶（市內遷移）”“生育登記”。隨著數字政府概念的提出與發展，開通線上線下服務刻不容緩。

三、遼寧省優化生育登記管理服務的建議

根據遼寧省人口發展現狀及未來發展規劃，亟須對制約遼寧省社會經濟發展的重要因素——人口因素加以著重關注。生育政策的內容是我國社會價值取向的縮影，是切實尊重生育主體的主觀能動性的有效途徑。因此，政府相關部門需要考慮在生育計劃及相關條例制定方面順應社會發展潮流，提高公眾生育意愿，充分體現民心所向。本文從完善生育登記管理服務的角度提出如下建議。

（一）加強宣傳引導，優化政策實施環境

在新生育登記政策出臺前可以通過組織聽證會及在公眾場所的顯示屏播放音視頻等通俗易懂、大眾喜聞樂見的形式對政策核心理念進行多元宣傳，發布后可針對相關政策、條例召開宣講會、討論會，充分重視對民眾就政策及其制定理念進行闡釋工作，提高公眾接受度；充分發揮基層自治組織對基層環境的渲染作用，以社區為依托，多元化參與，及時收集實施中出現的新情況做出政策調整；建議采用線上與線下相結合的方式，充分發揮大眾傳媒的輿論導向作用，如通過公眾號平臺的推送、視頻號、抖音號等新媒體技術，引導社會資源加強民眾思想道德教育，培育良好家庭觀，增強民眾對生命的敬畏感、責任感，以促進文明和諧社會的穩定發展。

（二）完善生育登記辦法，健全生育政策支持體系

基于上述分析，建議可以酌情調整遼寧省生育登記辦法的內容及形式。可借鑒《廣東省衛生健康委生育登記管理辦法》，拓展辦理生育登記的主體為包括未婚生育人群、不限定戶籍、不限定孩次、不限定辦理地點等措施，增加未處于婚姻存續狀態的公民（即先孕后婚的情況）生育登記流程；考慮未成年人因不可控因素而懷孕的情況，補充未成年人生育登記材料；充分利用互聯網平臺，在現場登記辦理的基礎上增加全程線上辦理，完善網上登記程序，打造政務服務升級版，提升政務服務標準化、規范化、便利化水平，更好滿足公眾辦事需求。

（三）保障婦女兒童合法權益，營造生育良好型社會環境

一是在國家政策環境允許的情況下，可以考慮適當放寬生育登記限制，進一步保障婦女及兒童的合法權益。放寬生育登記的前提條件，客觀上有利于為非婚狀態下出生的孩子提供戶籍保障，在一定程度上減少墮胎情形的發生，這是尊重生命權的體現；且既在客觀上保障了全人群（尤指婦女和兒童）的社會福利，又有利于生育率的提升，是對社會發展和文明建設的有力推進。二是婦幼保健機構（相關醫療衛生機構）應積極為辦理生育登記的公民及時提供生育咨詢指導、增補葉酸、孕前優生健康檢查、孕產婦健康管理、預防接種、嬰幼兒照護、兒童健康管理等相關服務，同時，出于人文關懷角度，可以酌情賦予其享有免費或優惠的各項生育相關服務。三是建立完善的計劃生育綜合治理體制機制，嚴厲打擊非醫學需要的胎兒性別鑒定、選擇性別人工終止妊娠、女性就業歧視行為等，營造生育良好型社會環境。四是加快孕產婦與新生兒危急重癥救治學科建設，并予以產科和兒科醫師、助產士及護士等人才一定的政策傾斜，消除部分公眾“不敢生”的生育壁壘。五是針對目前家庭、孩次、年齡結構不均的現象，可以進一步擴展子女教育專項附加扣除項目的覆蓋范圍，對相關家庭給予一定的政策傾斜。

（四）拓寬服務辦理方式，提高生育登記服務效率

通過進一步開通網絡辦事服務大廳的功能，減輕公務行政負擔，有利于提高政務效率。完善遼寧省政府服務網各項功能建設，簡化人口生育登記辦理程序，統一《生育登記憑證》編號，供全省統一調取，電子證照與實體證照具有同等效力。上述行政簡化手段，一是可進一步改善政府行政服務效能，將程序化步驟數字化、簡易化、明確化，增加公眾對于便民行政的滿意度，助力服務型政府的建設；二是有利于政府獲取人口監測實時數據，借此及時調整相關管理方法、修訂政策條例。充分利用“遼寧政務服務網”“遼事通”“健康遼寧”等網絡平臺，實現信息在政府相關部門間的共享。

（作者單位：遼寧師范大學管理學院）