地方立法規(guī)范治理校外培訓機構的幾點思考

2021年7月，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，簡稱“雙減”意見。北京、上海、廣州等9個城市被確定為全國“雙減”試點地區(qū)。作為試點城市之一，廣州嘗試在此領域率先進行地方立法的探索。廣州市教育局起草了《廣州市校外培訓機構管理條例（征求意見稿）》，并于2022年10月向社會公開征求意見。2023年9月舉行的廣州市第十六屆人大常委會第十八次會議審議了該條例草案，并提出修改意見提請以后的常委會會議繼續(xù)審議。《廣州市校外培訓機構管理條例（草案）》如經審議通過，即是全國第一部“雙減”政策背景下通過地方立法規(guī)范校外培訓機構的地方性法規(guī)。子女教育是中國人家庭的重心，校外培訓機構的相關立法勢必受到無數家長和全社會的關注。筆者認為，條例的制定需要考慮以下幾個方面。

首先，條例的制定應符合地方立法的功能定位。從立法法的有關規(guī)定來看，地方立法的功能包括先行先試探索、維護法制統(tǒng)一、實施憲法法律等；從備案審查工作的審查標準來看，地方立法還承載著貫徹落實黨中央的重大方針政策、決策部署以及國家重大改革的功能。條例制定工作的特殊之處在于，一方面，作為上位法的《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國未成年人保護法》等國家法律目前尚未對該事項領域作出規(guī)定；另一方面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳、教育部辦公廳等已經發(fā)布了一系列的相關意見、通知等文件。鑒于此，根據地方立法的性質定位，一方面，條例的合法性依據可以從立法法中找尋。立法法第七十三條規(guī)定，在遵守法律保留原則的前提下，國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，地方立法主體可以先制定地方性法規(guī)。另一方面，與政策性文件不同，地方性法規(guī)旨在設定不同主體的權利義務，并且反映立法對象存在和發(fā)展的規(guī)律，涉及特定領域治理的方方面面，有全景式的事項處理流程。條例需把握地方性法規(guī)的法治邏輯和中央政策精神的融合。

其次，條例的制定應契合人民群眾的需要，也就是回應社會關注的焦點。立法法第五條規(guī)定立法應當體現人民的意志。全國人大常委會委員長趙樂際在2023年9月6日全國人大常委會立法工作會議上的講話和2023年9月19日全國地方立法工作座談會上的講話都提到，堅持立法為了人民、依靠人民。從廣州市教育局公開征求意見所收到的反饋來看，公眾關心的問題集中在培訓機構的收費和退費、合同的履行、政府部門的監(jiān)管職責、設立校外培訓機構的審批程序、違法行為的法律責任等。學生家長關心的主要是培訓從業(yè)人員的資質、合理的收費標準、場地的安全保障等。培訓機構從業(yè)人員所關注的主要是自身的生存空間、機構設立的條件門檻等。立法者需要在諸多利益主張中尋找切口，打通堵點、解決難點、消除痛點。

再次，條例的制定應符合現實情況，解決實際問題。立法法第六條規(guī)定，立法應當從實際出發(fā)，適應經濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他社會組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。法律規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性。備案審查的審查標準除了合憲性、政治性、合法性之外，還有合理性。“雙減”背景下，存在學科類校外培訓“由地上轉入地下”“無證辦學”、校外培訓機構良莠不齊、違規(guī)收費、收費后機構倒閉跑路家長退費無門等現象。條例的立法宗旨就是為了加強校外培訓機構管理，構建教育良好生態(tài)。條例不僅是規(guī)制依法登記設立的校外培訓機構，同時要引導和督促無證辦學、地下辦學的個人和機構依法申請設立校外培訓機構。這需要相關部門的執(zhí)法力量、執(zhí)法隊伍依法辦事，也需要社會公眾的參與和監(jiān)督。