檢察公益訴訟專門立法應(yīng)立足公益最大化

“完善公益訴訟制度”，是黨的二十大作出的重大法治部署。與之相呼應(yīng)，近期公布的十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃，將“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）”明確列入了第一類立法項目。這意味著，近年來日積月累的公益訴訟立法建設(shè)，即將掀開專門立法的嶄新篇章。

追溯起來，我國公益訴訟從個案探索到蓬勃發(fā)展，始終伴隨著立法的破冰和演進(jìn)。2012年修改的民事訴訟法，正式創(chuàng)設(shè)了公益訴訟制度。2017年連袂修改的民事訴訟法和行政訴訟法，明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。在實體法層面，十多部單行法律先后植入了公益訴訟條款。此外，相關(guān)司法解釋、地方立法等等，也在不斷豐富著公益訴訟的法制供應(yīng)。從歷史的角度看，這種分散立法的模式高效滿足了公益訴訟初創(chuàng)時期的制度需求，但隨著公益訴訟實踐的不斷深入，立法重復(fù)、沖突、空白等不足也日益顯現(xiàn)。公益訴訟立法由“碎片化”轉(zhuǎn)向?qū)ｉT化，進(jìn)而構(gòu)建起系統(tǒng)協(xié)調(diào)的公益訴訟制度體系，已勢在必行。

就公益訴訟專門立法的路徑選擇而言，當(dāng)下的法制框架雖然賦權(quán)多主體提起公益訴訟，但其發(fā)展并不均衡，覆蓋不同主體、類型等等的公益訴訟法尚不具備成熟的立法條件。其中，檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會公共利益的“國家隊”，其公益訴訟起訴案件已占總量的95%以上。由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的公益訴訟格局，以及相關(guān)制度資源的相對充足，無疑為檢察公益訴訟專門立法提供了豐厚的養(yǎng)分。另一方面，高歌猛進(jìn)的檢察公益訴訟實踐，與法制短缺之間的矛盾也最為突出。比如，國家立法中的檢察公益訴訟相關(guān)條款大多原則、簡約，只是確認(rèn)了其合法性，具體運作則主要依賴于位級較低的司法解釋，并不足以破解所遭遇的實踐難題。可見，人大立法規(guī)劃將檢察公益訴訟專門立法列為優(yōu)先選項，既蘊含著現(xiàn)實可行的立法智慧，更彰顯了急用先立的立法謀略。

同時應(yīng)當(dāng)看到，追求“利他主義”的公益訴訟，旨在彌補立足“利己主義”的私益訴訟局限，從而避免公益受損卻無人追究的“公地悲劇”。這就意味著，檢察公益訴訟專門立法并非依附于傳統(tǒng)法制框架下的簡單制度整合，而是應(yīng)當(dāng)厘清公益訴訟獨特的價值目標(biāo)、訴訟肌理、運行規(guī)則等等，設(shè)計出有別于一般訴訟、有利于公益最大化的制度構(gòu)造。尤其是，檢察公益訴訟作為富于中國特色的制度創(chuàng)新，兼跨民事、行政公益訴訟，相較行政機(jī)關(guān)、社會組織只能提起民事公益訴訟，不僅權(quán)能更大、責(zé)任更重，還呈現(xiàn)出鮮明的法律監(jiān)督屬性。這些特質(zhì)有必要充分融入專門立法的細(xì)節(jié)層面，以最大程度地?zé)òl(fā)檢察公益訴訟的活力和功效。

比如，受案范圍標(biāo)示著檢察公益訴訟的廣度和深度，隨著多部單行法律的持續(xù)授權(quán)，檢察公益訴訟的受案范圍已由早期的生態(tài)環(huán)保、食藥安全等4個領(lǐng)域拓展至13個。專門立法除了繼承既有的立法成果，還有必要合理劃定“公共利益”的內(nèi)涵和邊界，并以開放的立法思維，為檢察公益訴訟法定領(lǐng)域的未來擴(kuò)容預(yù)留廣闊的空間；再比如，取證難是公益訴訟所面臨的普遍困境，專門立法除了進(jìn)一步強化檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，還有必要重構(gòu)契合公益訴訟特殊性的舉證責(zé)任制度，尤其是在行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟等專業(yè)性、技術(shù)性極強的領(lǐng)域，更需合理配置、分擔(dān)舉證義務(wù)，從而以更低的成本、更高的效率捍衛(wèi)公共利益；還有，訴前程序作為檢察公益訴訟的必經(jīng)程序，具有督促行政機(jī)關(guān)依法履職、調(diào)動社會組織積極行權(quán)的獨特價值。專門立法除了確認(rèn)實踐中已經(jīng)成功探索的磋商、評估等機(jī)制，還有必要賦予檢察建議等以更強大的司法效力，提升訴前程序的剛性力度，進(jìn)而更有效地激發(fā)相關(guān)主體守護(hù)公共利益的積極性和責(zé)任感。

從更長遠(yuǎn)的視角而言，檢察公益訴訟專門立法率先提上議事日程，不僅是公益訴訟立法建設(shè)的破局之舉，也邁出了“完善公益訴訟制度”的關(guān)鍵一步。其所積累的立法經(jīng)驗，當(dāng)能為未來制定統(tǒng)一完備的公益訴訟法奠定堅實的基礎(chǔ)，推動公益訴訟從一枝獨秀走向集體發(fā)力，在更高的層次、更廣的維度實現(xiàn)公共利益的最大化。而由此鑄造的維護(hù)公益共同體航船，駛向的正是公益訴訟的理想彼岸。