國家視閾下當代中國慈善事業的演進

蔡 勤 禹

中國海洋大學 馬克思主義學院暨中國社會史研究所，山東 青島 266100

1949 年10 月中華人民共和國成立，標志著中國進入當代史階段。當代中國70 多年，政治上從改革開放前高度集中的管理體制到改革開放后逐步改為簡政放權管理體制；經濟上從單一的公有制和高度計劃經濟到公有制為主體、多種所有制形式并存的社會主義市場經濟；社會從高度集中化管理的單位人變為自由的社會人。政治、經濟和社會的變動深刻地影響著中國慈善事業的消長和起伏興衰。①周秋光、李華文：《中國慈善事業七十年發展探究（1949—2019）》，《中國非營利評論》2020 年第1 期。下面從國家視角，結合當代中國政治、經濟和社會變動，從國家慈善政策變化來研究中國慈善發展歷程，不當之處，還望各位專家批評指正。

一、慈善事業停滯中斷（1949—1980）

近代中國歷經晚清和民國時期，慈善事業發展經歷了成長和發展到興盛，國內外學者對此有大量研究。①周秋光、曾桂林等：《中國近代慈善事業研究》（上中下），天津：天津古籍出版社，2013 年；[日]夫馬進：《中國善會善堂史研究》，伍躍、楊文信、張學鋒譯，北京：商務印書館，2005 年；[日]小濱正子：《近代上海的公共性與國家》，葛濤譯，上海：上海古籍出版社，2003 年，等等。1949 年10 月，中華人民共和國成立后，新中國政府對慈善政策進行了重大調整，使近代以來慈善事業發生根本性改變。

首先，對慈善進行了重新定性。1950 年4 月，政務院副總理、中國人民救濟總會會長董必武在中國人民救濟代表會議上指出，新中國的救濟福利事業“不再是統治階級欺騙與麻痹人民的裝飾品，也不再是少數熱心人士的孤軍苦斗，而是政府和人民同心協力醫治戰爭創傷并進行和平建設一系列工作中的一個組成部分。因此，它就有了新的意義和新的內容”②董必武：《新中國的救濟福利事業——一九五〇年四月二十六日在中國人民救濟代表會議上的報告》，《東北日報》1950 年5 月5 日，第3 版。。政府為主承擔救濟福利事業是現代政府的基本職責，新政府強調與人民同心協力顯示了新政府以人民為中心的執政理念和思想。那么，人民通過何種方式來參與救濟福利事業？董必武講到：“新民主主義國家救濟福利事業，在人民政府領導之下，應該吸收個人和團體參加。一切從事真正救濟福利工作的個人和團體，只要他們贊成我們共同規定的方針，愿意在人民政府領導之下工作，我們就有責任和義務同他們合作，并吸收他們參加各級救濟代表會議和救濟組織。”③董必武：《新中國的救濟福利事業——一九五〇年四月二十六日在中國人民救濟代表會議上的報告》，《東北日報》1950 年5 月5 日，第3 版。可見，民眾可以通過個人和參加救濟團體形式來參與救濟福利事業，從這點來看，新民主主義的中國延續了近代慈善團體參與社會救濟事業的形式。至于近代延續下來的慈善團體如何存續，董必武講：“過去某些救濟團體須改造的，在全國救濟機構成立以后，即應由其領導進行改造。某些名存實亡或已完全失其作用或假冒為善的救濟團體，應即宣布取消。”④董必武：《新中國的救濟福利事業——一九五〇年四月二十六日在中國人民救濟代表會議上的報告》，《東北日報》1950 年5 月5 日，第3 版。對舊有的團體進行整頓和改造或撤銷，使其適應新政府的需要，這是近代歷屆政府慣常作法。從董必武講話可以看到，新民主主義中國計劃繼續讓慈善團體通過整頓和改造的辦法，納入到新政府的救濟福利事業體系中來，與政府一道推動新中國救濟福利事業發展。這種政策設計，是與新民主主義的過渡性質和社會經濟呈現多元化特征相一致的，有助于社會活力的釋放。

但是，新民主主義社會畢竟只是一個過渡階段，劇烈的社會變動和全新的社會制度建立最終還是對慈善事業產生重大影響，首當其沖的影響來自西方傳教士所辦慈善設施。毛澤東在1949 年8月發表《“友誼”，還是侵略？》一文，指出：“美帝國主義比較其他帝國主義國家，在很長的時期內，更加注重精神侵略方面的活動，由宗教事業而推廣到‘慈善’事業和文化事業”。⑤《毛澤東選集》第4 卷，北京：人民出版社，1991 年，第1506 頁。毛澤東指出，美國教會在中國建立的醫院、學校，不過是美國侵略中國的手段和方式。1950 年，政務院副總理兼中國人民救濟總會會長董必武也講：“美帝國主義者以救濟為手段，進行其反動的政治陰謀。……救災的‘人道’外衣，掩蓋不了他們企圖從各方面破壞人民中國的政治實質。”⑥董必武：《新中國的救濟福利事業——一九五〇年四月二十六日在中國人民救濟代表會議上的報告》，《東北日報》1950 年5 月5 日，第3 版。從新中國成立前后中央領導人的表態可以看到，新中國對于美國教會和傳教士在近代中國從事慈善活動的譴責，實際上是對美國為首的西方陣營仇視新政府并企圖扼殺新中國表現出強烈憤慨。在這種政治氛圍下，外國傳教士在華創辦的慈善機構被看作帝國主義進行侵略的幌子，慈善不過是帝國主義的“偽善”，即使所辦的慈幼設施也被批為“帝國主義分子假籍‘宗教’和‘慈善’為名，對中國兒童進行肉體的殘害和思想上的奴化”的工具①《假慈善之名殘害中國兒童》，《東北日報》1951 年8 月4 日，第1 版。。近代西方傳教士在中國的慈善遭到否定，一些西方人參加的慈善團體也因解散而結束活動。

其次，解散傳教士所辦的慈善組織，國內慈善團體整頓后并入新的社會救濟機構。在否定了外國傳教士慈善后，1951 年3 月政務院成立“處理接受美國津貼救濟機關委員會”，謝覺哉為主任。4月26—30 日，政務院處理接受美國津貼救濟機關委員會召開會議，通過了《關于處理接受美國津貼的救濟社團及救濟機關的實施辦法》，宣布對接受美國津貼的慈善救濟團體進行接收，財產一律充公。②王俊秋：《中國慈善與救濟》，北京：中國社會科學出版社，2008 年，第201 頁。隨著傳教士的慈善活動終止，傳教士所辦的慈善團體解散，比如中國華洋義賑救災會主要是由中外人士聯合組織的一個專業性救災組織，于1921 年成立，隨著中國國內政治形勢的變化，傳教士和西方人相繼離開，華洋義賑會于1949 年7 月27 日解散，其財產移交給中國國際救濟委員會。③蔡勤禹：《民間組織與災荒救治——民國華洋義賑會研究》，北京：商務印書館，2005 年，第80 頁。

即使沒有宗教背景的中國人所辦的慈善團體，在慈善邊緣化的背景下也自行停辦或解散，其財產由政府接收，其所辦教養院、收容所并入或改為政府主辦的救濟福利機構。據統計，至1953 年底，全國各地已改造舊的慈善機構419 處，調整舊的救濟福利團體1600 多個。④周秋光、曾桂林：《中國慈善簡史》，北京：人民出版社，2006 年，第366 頁。到1954 年，全國新建或改建666 個殘老、兒童福利機構，其中收養在院撫育教育的嬰幼兒25960 人，加上殘疾兒童福利機構等其他福利機構，新中國成立初期收養了20 多萬孤兒、棄嬰、殘疾兒童和流浪兒童。⑤蘇振芳：《社會保障論》，北京：中國審計出版社、中國社會出版社，2001 年，第107 頁。

最后，慈善被徹底否定，慈善事業中斷。隨著中國在意識形態領域階級斗爭擴大化，特別是十年“文革”，“慈善被視為洪水猛獸，當作資產階級‘人性論’、資產階級的‘糖衣炮彈’、腐蝕和瓦解人民群眾革命斗志的毒藥和砒霜，‘狠批猛斗’，以致使人們避之尤恐不及，談‘慈善’而色變。”⑥孫月沐：《為慈善正名》，《人民日報》1994 年2 月24 日，第4 版。在這樣的高壓政治氛圍下，慈善被視作為封建統治階級蒙騙人心的“工具”，地主階級愚弄人民的“偽善”，各種否定慈善的政治“帽子”滿天飛，人們談慈善而色變，唯恐避之不及，慈善淡出了人們的視野。唯一保留下來的中國紅十字會，名稱雖留，但其性質已經發生根本性變化，從一個民間組織逐步變成了隸屬于政府衛生部門的機構，完全由政府領導和政府財政支持。⑦蔡勤禹、王付欣、劉云飛：《青島紅十字運動史》，北京：人民出版社，2016 年，第107 頁。十年“文革”時期更被扣上“封資修”的帽子，被批判并停止活動達10 年之久。

中國慈善事業停滯中斷原因，歸結起來是由于當時的政治、社會等原因造成的。1949 年之后，中國逐步建立起高度集中的計劃經濟管理體制，國家和集體對人、財、物的嚴格控制，使人、財、物的流動性消失，慈善失去經濟基礎。國家與社會的關系在劇烈的變動中進行了重構，表現為國家與社會高度同構，“社會呈現一種結構性讓退現象，更深度地同構于國家，充分表現在單位化體制”⑧高嶸：《當代中國志愿服務發展歷程與特征》，《理論學刊》2013 年第5 期。。傳統意義上的中間組織已經被“單位”所代替，只有官方特征的工會、婦聯和共青團等人民團體被賦予政府聯系群眾的紐帶重任，成為國家政權的重要社會支柱。

二、慈善事業興起（1981—1989）

1978 年12 月，黨的十一屆三中全會召開，中國開啟了改革開放新時期，首先從經濟領域開始改革，逐漸深入到社會領域和政治領域。通過簡政放權，高度集中和高度計劃的管理體制向政府主導的多元治理模式轉變，政府不再獨攬經濟和社會資源，將部分公共資源“讓渡”給社會力量，使社會有了較多的流動資源和社會活動空間，形成了與政府不同的物質生產和交往方式，一些民間救助組織出現，承接政府資源的“讓渡”，參與社會事務。

在這樣的背景下，首先是1978 年4 月國務院批轉衛生部、外交部《關于恢復紅十字會國內工作的報告》。報告中提出：“擬在開放城市的街道、工廠及郊區供外賓參觀的公社恢復紅會工作。”①池子華主編：《中國紅十字運動大事編年》，合肥：合肥工業大學出版社，2018 年，第206 頁。此后，紅十字會總會和地方紅十字會開始復蘇，陸續恢復了原有的組織機構和業務活動。紅十字系統成為復蘇的第一波，意味著人道、博愛精神的恢復，慈善組織的恢復指日可待。

中國慈善事業復蘇的真正標志是1981 年7 月28 日中國兒童少年基金會的成立，這是一個為中國兒童少年教育福利事業服務的社會團體。之后，一些公益基金會先后成立。1982 年5 月，為紀念宋慶齡逝世一周年，以救助貧困少年兒童為對象的宋慶齡基金會成立。1984 年3 月15 日，中國殘疾人福利基金會成立。1985 年，南京愛德基金會成立，它是由中國基督教丁光訓主教發起創辦的民間慈善團體，其資金來源主要為海外基督教團體和熱心于公益慈善事業的友好人士。1989 年，中國青少年基金會成立。1989 年3 月，中國扶貧基金成立，對中國扶貧事業的發展做出了重要貢獻。上述基金會屬于社會團體，但又不是純粹的民間組織，它們是從政府內部分離出來的，與政府有緊密的聯系，“不僅組織負責人和工作人員直接來自政府，享受政府的財政撥款和稅費減免，而且組織運作基于政府邏輯展開，與政府存在委托—代理關系”②劉威：《重新為慈善正名——寫在〈人民日報〉社論“為慈善正名”發表二十周年之際》，《浙江社會科學》2014 年第9 期。。這種被稱為官辦慈善組織的出現，一方面填補了中國慈善中斷近30 年的“真空”，表明了官方對民間慈善公益事業的態度，另一方面政府通過“行政吸納社會”的方式③康曉光、韓恒、盧憲英：《行政吸納社會：當代中國大陸國家與社會關系研究》，（新加坡）八方文化創作室2010 年，第288 頁。，以政府自身強大的動員能力和吸納能力，來掌控和汲取民間分散的慈善資源，并實現對其有效管理。這是現代中國式慈善的一個特點。

20 世紀80 年代的社會團體之所以沒有出現以慈善冠名的基金會，與30 多年的慈善惡名還沒有消除，政府還沒有正式給慈善正確評價，“偽善”標簽還沒有撕掉有關。比如，1989 年《社會團體登記管理條例》公布，對包括基金會、商會、協會、研究會、促進會、聯合會、學會在內的社會團體進行規范管理，唯獨沒有出現“慈善團體”四個字，反映了以慈善命名的組織尚未進入國家的法規范圍。盡管如此，基金會的次第成立，表明慈善事業在中斷了30 年后開始復蘇。

以基金會為代表的慈善事業之所以能夠復蘇，離不開國家政策調整和鼓勵。1984 年，民政部提出“社會福利社會辦”的思想，開始改變國家和集體包辦社會福利的模式，這為基金會等社會團體出現提供了空間。1986 年4 月，《國民經濟和社會發展第七個五年發展計劃綱要》提出要改革社會保障管理體制，堅持社會化管理和單位管理相結合，以社會化管理為主，從政策上肯定了社會作為一種力量參與社會救助的正當性。另一方面，“讓一部分人先富起來”的經濟社會政策，不再將富裕同資本主義生活方式聯系起來，發家致富成為社會成員追求目標，財富占有從均平化向差異化發展，形成了社會階層分化，為慈善復蘇提供了經濟和社會基礎。鄧小平講：“提倡有的人富裕起來以后，自愿拿出錢來辦教育、修路。”①《鄧小平文選》第三卷，北京：人民出版社，1993 年，第111 頁。實際上就是鼓勵慈善。再一方面，社會利益分化和流動資源增多，塑造了社會有獨立意識和參與意識的社會個體，人們的獨立性增強，在實現個體價值的同時參與社會公共事務的意識增強。上述幾個因素，為慈善恢復營造了一種環境，也為慈善成長提供了社會土壤。

三、慈善事業發展（1990—2010）

真正以慈善命名的組織在中華大地上興起是20 世紀90 年代。根據“慈善中國”平臺登記的慈善組織信息，最早登記成立的是1990 年2 月銅川市耀州區慈善暨扶貧協會，1991 年5 月黃梅縣慈善會成立，12 月桂林市慈善事業會成立，1992 年8 月北京市慈善協會成立，1993 年1 月吉林省慈善總會成立。②全國慈善信息公開平臺：“慈善中國”，https://cszg.mca.gov.cn/biz/ma/csmh/a/csmhaindex.html.可見，20 世紀90 年代以行政單位為名的慈善組織次第成立。1994 年4 月15 日，中華慈善總會成立，這是新中國首家以“中華”“慈善”命名的全國性非營利公益社會團體。③見中華慈善總會官網，http://www.chinacharityfederation.org/.十年之后中華慈善總會系統下已有395 家慈善會（總會或協會）。2005 年依法登記的各類慈善公益組織數量是31萬個，到2010 年增加到44 萬個，公益慈善組織遍布城鄉。④徐建中：《新高度新起點新思維——解析〈中國慈善事業發展綱要（2011—2015）〉》，《社會福利》2011 年第8 期。基金會發展也比較快，2005 年慈善基金會1026 個，2007 年1340 個⑤周秋光：《中華慈善的傳承與轉型發展》，《經濟社會史評論》2016 年第1 期。，2008 年達1597 個⑥《民政部發布2012 年社會服務發展統計公報》，人民網，http://politics.people.com.cn/n/2013/0619/c1001-21892537-4.html，2013 年6 月19 日。。

中國慈善事業的興起，是伴隨著改革開放進程而不斷發展的，改革開放釋放出的社會活力，無疑是促進慈善事業興起的主要原因。除此之外，還有其他幾個重要因素起到極大推動作用。一是1994年2 月24 日《人民日報》在“人民論壇”專欄發表了《為慈善正名》一文，首次在中央權威媒體為“慈善”平反。文章對戴在“慈善”頭上的各種政治帽子和污蔑之詞予以摘掉：“人是社會的人。而社會主義的道德觀又恰恰是以關心他人幫助他人為特征的。在這個意義上，我們說，社會主義需要自己的慈善事業，需要自己的慈善家。人們都心慈面善，都樂善好施，都樂于助人，那么，社會中的假丑惡便會無容身之地，我們為之奮斗的文明祥和豐衣足食的社會主義現代化便會早日實現。”⑦孫月沐：《為慈善正名》，《人民日報》1994 年2 月24 日，第4 版。“社會主義需要自己慈善的事業”，這一擲地有聲的吶喊，反映了社會的呼聲，慈善的正義性在30 年后重新進入到國家權威媒體話語體系。

二是政府將發展慈善事業納入國家發展計劃。2001 年頒布的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》中“發展其他社會保障事業”一項，首次將“發展慈善事業”作為推進社會福利事業的一項舉措，列入國家發展計劃之中。①全國人民代表大會常務委員會編：《中華人民共和國第九屆全國人民代表大會第四次會議文件匯編》，北京：人民出版社，2001 年，第80 頁。自此以后，國家在每個五年計劃中都列入發展慈善事業內容。在《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確寫到：“加快發展慈善事業，增強全社會慈善意識，積極培育慈善組織，落實并完善公益性捐贈的稅收優惠政策。”②《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年計劃綱要》，北京：人民出版社，2011 年，第96 頁。

三是發展慈善成為中國共產黨提高執政能力建設的一部分。2004 年9 月召開的中國共產黨第十六屆中央委員會第四次全體會議，通過《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出了“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系”，構建社會主義和諧社會。③《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，《學習導報》2004 年第10 期。這是新中國成立以后把發展慈善事業第一次寫入中共中央文件，為慈善事業發展奠定了更扎實的政治保障，妨礙慈善發展的禁錮進一步解除。此后，黨的歷次代表大會都將支持慈善事業寫入黨代會報告中，發展慈善事業上升至全黨統一認識高度。

四是發展慈善事業納入中央政府工作報告。2005 年3 月，溫家寶在《政府工作報告》中明確提出要“支持慈善事業發展”。④溫家寶：《政府工作報告——2005 年3 月5 日在第十屆全國人民代表大會第三次會議上》，北京：人民出版社，2005年，第39 頁。這是我國首次把發展慈善事業寫進《政府工作報告》，從此以后每年的《政府工作報告》都提及發展慈善事業。2007 年，黨的十七大明確指出慈善事業是社會保障體系的補充，這是對中國慈善事業的新定位。2008 年汶川地震后，來自社會捐贈和慈善組織發揮的巨大作用，使政府對慈善事業的認識又進一步提高。同年12 月，胡錦濤強調指出：“慈善事業是改善民生、促進社會和諧的崇高事業。進一步發展中國慈善事業，需要各方面的熱心支持和鼎力相助。”⑤劉維濤、李學仁：《發揚人道主義精神 熱情參與慈善活動》，《人民日報》2008 年12 月6 日，第1 版。這無疑是黨中央發出的加快慈善事業發展的動員令。在2009 年《政府工作報告》中，有“大力發展社會福利和慈善事業”表述，表明政府從汶川抗震救災中看到了社會蘊藏著的巨大慈善力量，要采取更多措施來發展慈善事業，這是彌補市場失靈和政府民生政策不足的一個補充手段。可見，黨和政府對慈善事業支持、鼓勵、倡導，慈善被納入到國家制度設計體系中作為國計民生的一部分，為慈善事業加快發展提供了堅實的政治保障。

五是國家在稅收政策上對慈善捐贈進行抵扣。伴隨著中央慈善政策日益明晰，國家激勵慈善事業發展、鼓勵公眾捐贈的辦法陸續出臺。1993 年12 月國務院公布的《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》第六條第二款第四項規定：“納稅人用于公益、救濟性的捐贈，在年度應納稅所得額百分之三以內的部分，準予扣除。”⑥《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》，《中華人民共和國國務院公報》1993 年第29 期。在隨后制定的《中華人民共和國企業所得稅暫行條例實施細則》中進一步明確：“所稱公益、救濟性的捐贈，是指納稅人通過中國國內非營利的社會團體、國家機關向教育、民政等公益事業和遭受自然災害地區、貧困地區的捐贈。納稅人直接向受贈人的捐贈不允許扣除。前款所稱的社會團體，包括中國青少年發展基金會、希望工程基金會、宋慶齡基金會、減災委員會、中國紅十字會、中國殘疾人聯合會、全國老年基金會、老區促進會以及經民政部門批準成立的其他非營利的公益性組織。”①《中華人民共和國企業所得稅暫行條例實施細則》，《新法規月刊》1994 年第4 期。企業所得稅第一次將慈善公益捐贈納入稅收抵扣，這在新中國歷史上是第一次，雖然扣除額度小，僅限于向官辦公益組織的捐贈，但它起到一種引導作用，表明了國家鼓勵企業積極參與公益活動的態度。如果說以上法規是對企業履行社會責任的一種鼓勵，那么，1999 年6 月28 日第九屆全國人大常委會第十次會議審議通過《中華人民共和國公益事業捐贈法》，則是新中國第一部慈善捐贈大法，規定：“國家鼓勵公益事業的發展，對公益性社會團體和公益性非營利的事業單位給予扶持和優待。國家鼓勵自然人、法人或者其他組織對公益事業進行捐贈。對公益事業捐贈有突出貢獻的自然人、法人或者其他組織，由人民政府或者有關部門予以表彰。”上述辦法和條例，給慈善事業加快發展提供了經濟保障。

六是民政部為推動和引導慈善事業發展，頒布慈善事業五年發展綱要，成立專門機構管理和指導慈善事業發展。2005 年11 月，民政部公布了中國第一個《中國慈善事業發展指導綱要（2006—2010）》。《綱要》指出新時期我國的慈善政策是：“堅持黨委領導、政府推動、法律規范、政策引導、民眾參與、慈善組織實施，形成推動慈善事業發展的合力，全面激活慈善事業的生命力。”《綱要》概括了慈善事業的重要作用：“大力發展慈善事業，對于組織調動社會資源，調節貧富差距；緩和社會矛盾，促進社會公平；提高公民素質，增強社會責任；營造團結友愛、和諧相處人際關系；促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明建設，具有重要作用。”②《中國慈善事業發展綱要（2006—2010）》，《中國社會報》2005 年5 月21 日，第5 版。作為新中國成立以來第一個慈善事業發展綱要，它的頒布無疑對于推動慈善事業發展會發揮重要作用。為更好地推動慈善事業發展，2008 年9月1 日，民政部社會福利和慈善事業促進司成立，從中央機構層面進一步推進慈善事業發展，更是意義深遠。

以上就20 世紀90 年代到新世紀頭十年慈善事業興起后的發展情況進行了論述。可見，思想解放是慈善事業興起的先導，中央政策的引導和鼓勵是慈善事業發展的必要保障，國家法規制度的制定是慈善事業加快發展的制度保障，公民的積極參與是慈善事業發展的主要動力。因本文限于從國家視角進行研究，對于公民參與慈善方面就不再探討。

四、慈善事業壯大（2011—至今）

這個時期慈善事業加快發展，呈現出興盛狀態，主要表現為：一是各類慈善組織數量大幅增加。2012 年，全國共有基金會3029 個，比2011 年增加415 個，增長15.9%，其中：公募基金會1316 個，非公募基金會1686個，涉外基金會8個，境外基金會代表機構19個。③《民政部發布2012 年社會服務發展統計公報》，人民網，http://politics.people.com.cn/n/2013/0619/c1001-21892537-4.html，2013 年6 月19 日。縣級以上慈善會總數達1923家。④劉威：《重新為慈善正名——寫在〈人民日報〉社論“為慈善正名”發表二十周年之際》，《浙江社會科學》2014 年第9 期。到2023 年2 月13 日，根據全國慈善信息公開平臺“慈善中國”網站“慈善組織查詢”一欄顯示，在各級民政部門登記注冊的慈善組織達11911 個，紅十字會1339 個。①全國慈善信息公開平臺“慈善中國”，https://cszg.mca.gov.cn/biz/ma/csmh/a/csmhaindex.html.還有更多的紅十字基層組織和慈善草根組織沒有登記在內，數量當更多。二是2011 年出現了依托現代網絡傳播技術的互聯網微公益。如果說慈善復蘇時期，是機構和企業搭臺、大眾觀看的慈善1.0 時代；那么，隨著慈善組織大量出現，公眾通過慈善組織捐贈就屬于慈善2.0 時代；而互聯網慈善的出現，公眾通過網絡平臺捐贈則屬于慈善3.0 時代。②任超、董思嘉：《公益慈善事業40 年》，《北京觀察》2019 年第1 期。“互聯網+慈善”開創了“人人可慈善”的新時代，推動慈善參與主體更加平民化和多元化。三是慈善組織走向全國大聯合。2013 年4 月19 日，中國慈善聯合會在人民大會堂宣告成立，99 名理事中，慈善組織占45%、捐贈企業和個人占30%、社會各界人士占15%、政府部門代表占10%，體現了各界人士、各種力量的大聯合。③《中國慈善聯合會在京成立》，《學會》2013 年第4 期。中國慈善聯合會成立之初，會員133 個，其中社會組織86 個，企業14 個，個人33 個，到2022 年12 月27 日，已發展到會員603 個，其中社會組織382 個、企業97 個、個人會員124 個。④《中國慈善聯合會會員名單》，中國慈善聯合會網站，http://www.charityalliance.org.cn/rememberlist/13943.jhtml.中國慈善聯合會的成立是慈善發展到一定階段的產物，它的成立對于聯合全國慈善力量，推動慈善組織的廉潔、透明、參與、合作、專業和創新，⑤《中國慈善聯合會在京成立》，《學會》2013 年第4 期。將產生深遠影響。可見，慈善事業加快發展在數量上增多，在捐贈方式上創新，在自主聯合上邁出重大步伐。

慈善事業加快發展走向興盛同樣離不開國家的引導、支持和鼓勵。2011 年7 月15 日，民政部公布了第二個《中國慈善事業發展綱要（2011-2015）》。《綱要》提出到2015 年，中國“將基本形成制度完善、作用顯著、管理規范、健康有序的慈善事業發展格局。慈善事業在改善民生、促進社會和諧、推動社會文明進步方面的作用明顯增強”⑥徐建中：《新高度 新起點 新思維——解析〈中國慈善事業發展綱要（2011—2015）〉》，《社會福利》2011 年第8 期。。《綱要》明確政府在政策服務、公益組織服務、慈善人才服務、慈善資源服務等方面提供服務支持；同時，推動形成法律監督、行政監管、財務和審計監督、輿論監督、公眾監督、行業自律相結合的監督管理機制，實現對慈善資金從募集、運作到使用效果的全過程監管機制，努力探索出中國慈善事業發展路徑。《綱要》為未來五年中國慈善事業發展明確了目標和任務，為在新的歷史起點上加快慈善事業發展做出重大部署。

慈善事業加快發展的第二個因素是破除慈善組織成立的“雙重管理”制度。“雙重管理”即是指成立一個慈善組織，既需要找到業務主管部門，也需要在民政部門登記注冊，這對于許多小微慈善組織來說要找一個業務主管部門才能登記注冊是很困難的，許多部門不愿意承擔主管責任，這就導致許多慈善組織無法合法獲得身份，嚴重制約了慈善事業發展。為了破除雙重管理制度的壁壘，2006年開始，民政部在深圳市進行試驗破除“雙重管理”制度。試驗成功之后在全國推廣⑦《民政部：支持地方推行公益慈善等社會組織直接申請登記》，鳳凰網—資訊，2011 年12 月23 日，https://news.ifeng.com/c/7fb6VcTKT54.，2012 年全國已有19 個省市推行民政部門一次登記，無需再找業務主管單位。為進一步加快慈善事業發展，2013年3 月14 日，十二屆全國人大一次會議批準通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，提出成立行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類這些社會組織，可“直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意”⑧《國務院機構改革和職能轉變方案》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2013 年第2 期。。至此，經過幾年的試驗和推廣，妨礙慈善事業發展的“雙重管理體制”在國家機構改革中廢除，這為慈善事業發展提供了寬松的制度環境。

促進慈善事業加快發展并走向興盛的第三個因素是慈善事業在新時代被賦予更大使命。2013年11 月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求“完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業發揮扶貧濟困的積極作用”①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《中國民政》2014 年第2 期。。慈善事業在完成脫貧攻堅戰、全面建成小康社會、實現共同富裕的社會主義現代化強國建設中，承擔了更大的歷史責任。為落實中央政策，國務院于2014 年11 月公布《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》，這是新中國成立以來第一次以中央政府名義專門出臺促進慈善事業發展的文件。《意見》指出優先發展具有扶貧濟困功能的慈善組織，探索培育網絡慈善，通過公益創投、政府購買服務等方式對慈善組織提供支持。著眼于發揮政府對慈善事業的鼓勵和支持，《意見》提出健全社會救助和慈善資源信息對接機制、落實和完善稅收優惠政策、建立健全組織協調機制、完善慈善表彰獎勵制度、完善人才培養政策、加大宣傳力度等舉措。《意見》還對慈善組織加強監管，公開透明提出明確要求。②《國務院印發〈關于促進慈善事業健康發展的指導意見〉》，《中國社會組織》2014 年第24 期。《意見》的公布，表明了慈善事業在全面建成小康社會中的重要作用，也表明國家為慈善事業加快發展提供了全面保障。

為了將中央關于發展慈善事業的重要主張和人民要求大力發展慈善事業的意愿上升為國家意志，在全社會進一步形成有利于慈善事業發展的良好氛圍，2016 年3 月《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）正式頒布，這是當代中國慈善發展史上的里程碑，也是第一次由國家最高權力機關專門為慈善立法，為慈善事業加快發展提供新動力。該法從醞釀到公布歷時十多年，它的公布，表明中國慈善事業進入有法可依的法治時代。《慈善法》采用“大慈善”概念，將慈善和公益服務合二為一，統稱為“慈善”，反映了在新時代慈善內涵發生巨大變化。《慈善法》系統規范了慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托、慈善財產、慈善服務、信息公開、監督管理等內容，明確了一系列促進措施，是我國慈善制度建設的基礎性、綜合性法律，為開展慈善活動提供了遵循，為發展慈善事業提供了引領。③《中華人民共和國慈善法》（含草案說明），北京：中國法制出版社，2016 年。《慈善法》規定每年9 月5 日為“中華慈善日”，為全民了解慈善、認識慈善和關心與參與慈善設立了常態化的節日。為配合《慈善法》實施，國務院、民政部等國家職能機關陸續出臺了《慈善組織認定辦法》（2016）、《公開募捐平臺服務管理辦法》（2016）、《慈善信托管理辦法》（2017）、《志愿服務條例》（2017）、《慈善組織信息公開辦法》（2018）、《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》（2018）等幾十個與之配套的條例和辦法，涵蓋慈善組織登記認定、慈善募捐、慈善信托備案、慈善活動支出和管理費用、信息公開以及監督管理多個方面，建立起比較完善的慈善法律體系，使中國慈善事業真正進入依法行善的法治軌道，保障了當代中國慈善事業穩步有序健康發展。

從上面論述可以看到，從中央慈善政策制定到國務院慈善指示和條例頒布，從立法機關的慈善立法到部委實施細則和辦法的出臺，形成一股自上而下的合力，為慈善事業加快發展走向興盛提供了堅實的政策和制度保障。

綜上所述，慈善事業雖然是社會事業，有其自身的發展規律，但在“強國家—弱社會”的體制下，其生存和發展受到國家政策相當大影響。新中國成立后，隨著高度集中的管理體制建立，新生的政權構建起以國家和集體單位為單一公有制主體的新型社會保障體制。隨著階級斗爭擴大化和意識形態斗爭尖銳化，慈善被污名化直至否定，退出當代中國歷史舞臺。改革開放以后，高度集中的管理體制被打破，政府將部分權力“讓渡”給社會，社會重新活躍起來，慈善得到“正名”，不再被視為“偽善”，慈善事業得以復蘇發展起來。進入新世紀，慈善被納入國家社會保障體系、脫貧攻堅計劃、共同富裕的宏偉目標之中。從當代中國慈善事業不平凡的發展歷程，可以看到國家在其中的影響和作用。

那么，政府與慈善事業是一種什么關系？從當代中國不平凡的發展歷程中，可以看到中國的慈善事業從理論上是一項社會組織和公民、法人等從事的社會公益事業，具有相對的獨立性。但是，這種獨立性是在政府允許的范圍內和法規規定的框架內的自己管理、自己籌資、自己開展活動，從根本上講它依附于政府，與政府形成合作關系。另一方面，面對政府的權力，慈善事業也需要自己發展的空間。在中國尋求建立完善的國家治理體系現代化過程中，構建多元治理模式要求合理確定政府管理的邊界，以便給慈善組織寬松環境和更合適的發展空間，使慈善事業在國家追求共同富裕的社會目標中發揮獨特作用，從而促進國家與社會共同成長壯大，乃為理想的發展目標和追求。