潤心·啟智·致遠
——構建事業單位預算績效管理深度演進之路

胡心靈

一、前言

事業單位作為我國社會經濟發展的重要部分，其財政資金管理工作的質量直接影響著公共服務的提供、財政運行的穩健以及政府公信力的形成。然而，隨著我國經濟社會發展對公共服務需求的日益提升，事業單位財政資金管理中的預算績效管理問題逐漸凸顯。為了應對這一挑戰，我國對財政體制進行了深化改革，出臺了一系列重要的政策和法規，如《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》《關于全面實施預算績效管理的意見》等。這些政策旨在推動預算績效管理的實踐，提高財政支出效益，這無疑對于事業單位預算績效管理的發展起到了關鍵的引領作用。因此，本文探討如何針對我國事業單位預算績效管理中的具體問題，提出有效的解決措施和改進建議，以期為事業單位預算績效管理的發展提供有益的理論參考和實踐借鑒。

二、事業單位預算績效管理的相關概述

（一）事業單位預算績效管理的內涵

事業單位預算績效管理的內涵可被理解為一種具有目標導向的，以成果評估為核心，全程跟蹤的資源配置與使用過程的優化管理。其中，涵蓋了四個主要方面的內容：預算編制、執行、監督和評價。預算編制強調對事業單位未來的財政需求進行科學預測，并據此制定可實現的目標和任務。這一過程必須充分考慮事業單位的特性和目標，以及外部環境的影響。通過這樣的方式，事業單位預算編制可以確保目標的明確性和資源的適應性。預算執行則關注預算的實際執行過程，包括預算資金的調撥、使用和管理。預算執行過程中的各種決策和行動，都應當以預算編制階段制定的目標和任務為導向，以保證預算的高效使用。預算監督則側重于對預算執行過程的監控和管理，確保預算的合理使用，防止濫用或浪費。預算監督也需要定期進行，以便及時發現問題并進行調整[1]。預算評價主要是對預算執行結果進行評價和反饋，旨在評估預算目標的達成情況和預算使用的效果。通過這一過程，事業單位可以了解預算實施的優劣，并據此進行改進和調整。這四個方面共同構成了事業單位預算績效管理的內涵，它們相互關聯，相互影響，共同推動預算的合理使用和目標的實現。通過對事業單位預算績效管理內涵的理解，可以更好地把握預算績效管理的目標和路徑，從而提高事業單位預算績效管理的水平。

（二）事業單位預算績效管理特點

事業單位預算績效管理體系，作為一個貫穿預算全流程的管理手段，以其特定的優勢，在公共管理領域中展現出了不可忽視的影響力。探討其內在特性，對于進一步提升預算管理效能具有重要的指導意義。一是目標導向性。預算績效管理依賴于明確的目標設定，這是一個實質性的導向機制，以貫穿始終的成果為基準。在事業單位，這種目標設定強調在公益和效益之間尋找平衡，從而使得目標既能滿足公共需求，又能實現資源優化。二是過程控制性。預算績效管理將過程監控置于核心位置，強調全程的預算執行和使用監管，從預算的編制、執行，到監督和評價，都需要做到實時反饋，及時調整，保證預算的合理使用，防止濫用或浪費。三是結果評價性。預算績效管理重視對預算執行的成果進行評估，這需要有完善的績效指標體系和科學的評價模型。事業單位在此過程中，還需要依據公益性質，明確公共服務的價值評價標準，以保證評價結果的公正性和科學性。四是持續優化性。預算績效管理注重通過反饋循環和連續改進，推動預算管理的優化。這意味著，事業單位在預算管理中，需要不斷總結經驗，借鑒最佳實踐，通過持續學習，推動管理制度的進步和創新。

三、事業單位預算績效管理存在的問題

（一）預算績效管理的目標認知度不足

事業單位作為社會公共服務的主要提供者，對于其預算績效管理的實施情況，直接影響到財政資金的使用效率以及公共服務的質量和效果。針對當前部分事業單位而言，預算績效管理仍然存在挑戰，尤其是在預算績效管理的目標設定及認知上。理論上，預算績效管理以優化組織業績為導向，強調事業單位明晰預算目標，并圍繞該目標進行預算編制、執行和監測。部分事業單位的高層對預算績效管理的深度理解和認識存在盲區[2]。這種情境下，對預算的具體編制和績效目標的確立未予足夠重視。這種偏見可能導致事業單位在設定預算績效目標時，缺乏明確性和可量化的指標，進而導致預算管理失去了應有的導向性和控制力，也使得單位難以有效提升服務的效率和質量。同時，由于領導層對預算績效管理認知的缺乏，可能使事業單位存在“重支出輕績效、重投入輕管理”的問題，即過度關注財政資金的支出，而忽視對支出效果的評估和管理。這就可能導致單位資源的使用效率不高，存在“管進不管出”的現象，即過度關注財政資金的爭取和使用，而忽視對資金使用效果的監督和評價。

（二）預算績效管理制度體系亟待健全

在公共資源分配的過程中，預算績效管理作為確保高效、公開和公正的關鍵工具，其價值毋庸置疑。然而，在我國事業單位的實際環境中，這一管理制度的建設和運作卻面臨眾多困境。盡管事業單位已經開始從傳統的財務預算模式過渡到績效導向的財務管理體系，但這一新制度的完備性和深度仍有待加強。在實際操作中，部分關鍵規范和條文的不明確性直接削弱了預算績效管理制度的實踐指導作用，同時也對其權威性和精準性構成挑戰。

深入探究背后原因，可以發現事業單位在預算績效管理的實施中存在著明顯的內部控制缺失。這種缺失導致責任歸屬模糊，缺乏明確的預算執行標準和評估流程。這種狀況將對預算績效管理的全鏈條，從目標的明確設定到績效的客觀評價，都產生負面效應。更為嚴重的是，這樣的問題可能引發公共資源的誤配和公共服務績效的下滑，從而對整體公共利益產生不良影響。因此，對于事業單位而言，重視并完善內部控制機制，成為確保預算績效管理制度健全并真正落到實處的關鍵。

（三）預算編制指標體系存在瑕疵

在事業單位預算績效管理的實踐中，指標體系起到了決策支持和評估依據的關鍵作用。但當前，指標體系在多個層面上都呈現出明顯的不足。盡管事業單位的業務模式繁多且復雜，要求預算績效管理的指標體系具備一定的靈活性和可定制性，但目前的體系卻過于強調統一性，而忽視了單位之間業務的差異性。此外，定性評估和定量評估的權重失衡，使得績效評估結果往往不能全面反映單位的真實績效狀況。

究其原因，事業單位預算績效管理指標體系的局限性部分地源于歷史的和傳統的管理觀念，特別是過度強調管理的統一化和標準化。這種觀念來源于傳統的行政管理思維，它傾向于簡化流程，試圖為各種不同的情境提供統一的解決方案。然而，在現代化的事業單位環境中，這種“一刀切”的方法往往忽略了各單位之間業務的多樣性和復雜性，從而導致其在應用時難以達到預期效果。信息化建設的滯后也是一個關鍵的瓶頸。許多事業單位還沒有構建起完整的信息系統，這導致了數據的收集、整理和分析過程中出現了很多難以克服的障礙。缺乏充分和準確的數據支持，使得績效管理難以真實、準確地反映單位的工作情況。此外，信息技術的應用也直接關聯到績效管理的實時性，一個沒有得到有效信息化支持的績效管理體系，很難迅速響應外部環境的變化，從而失去了其應有的敏感性和預警功能。缺乏對外部環境變化的快速響應機制是目前體系的一個明顯短板。隨著社會經濟的快速發展和變化，事業單位的工作內容、目標和方法也在不斷地調整。然而，現行的指標體系并沒有足夠的靈活性來適應這些變化，這往往導致了評估的不準確和偏離。

因此，針對指標體系在事業單位預算績效管理中的應用問題，需要有針對性地進行科學和精細化設計，同時建立起動態化的管理機制，加強信息化建設，實現全鏈條的信息化管理，進而提升預算績效管理的精準度、公正性和效率，推動事業單位的可持續發展。

（四）預算績效評估中風險應對機制欠缺

實時甄別風險并非單純的即時反應，而是一個系統化、結構化的過程，涉及對當前情境的分析、對未來可能出現的情況的預測，以及對各種可能性進行評估[4]。缺乏實時的風險甄別機制，將導致風險難以在最初階段被正確識別和及時管理，進而增加預算績效管理的復雜性和不確定性。對于事業單位而言，預算績效評估過程中風險應對機制的缺失表現為對財政資金使用情況的管理存在著過度的事后性。

事后性管理不僅在風險識別上有時滯，更可能導致事業單位內部風險的潛在累積。單位內部可能存在的管理漏洞、不規范操作或決策延誤，都可能在沒有及時識別風險和應對下，逐漸放大并演變為更嚴重的問題。這不僅威脅到單位的正常運營，還可能導致公眾信任度的下降，進一步影響單位的長期穩健發展。

員工是事業單位的基石，他們的行為和決策直接影響到單位的運營效果。盡管員工可能具有一定的風險防范意識，但在沒有明確、系統性的風險評估機制支撐下，這種意識可能很難轉化為實際的、有效的風險防范行動。這不僅可能加大單位的運營風險，還可能導致員工在面對突發情況時，感到迷茫、不安，進而影響其工作狀態和效率[7]。

在復雜多變的社會環境下，外部因素可能在很大程度上影響事業單位的運營。例如，政策調整、市場變動或技術創新等，都可能為預算績效管理帶來新的挑戰。事后性管理在面對這些外部變化時，往往難以做出快速、準確的響應，導致單位可能錯過一些重要的機會或面臨不必要的風險。

綜上所述，構建一個前瞻性、實時的、系統性的風險應對機制，對于提高預算績效評估的質量和效果至關重要。只有真正理解風險管理的重要性，并投入足夠的資源和注意力去完善相關機制，事業單位才能真正實現其公共服務職能，達到社會期望和自身發展的雙重目標。

四、構建事業單位預算績效管理深度演進之路

（一）科學制定預算績效目標

在現代事業單位管理中，構筑高效運轉的框架是基礎和關鍵，其中實現目標導向的財務管理模式變革顯得尤為重要。該管理模式強調嵌入整個組織的工作流程中，將收益、成本和義務的平衡化作為每位員工的核心職責。此模式不僅體現了事業單位的公益性質，更能確保單位內部資源的合理配置和利用。

為推動目標導向財務管理模式的成功實施，單位領導層需采納新的策略，激發內部成員的積極性，并結合特色化的管理方法，逐漸實現預算與績效管理的無縫對接。例如，明晰各部門的角色和權限，具體化的資源投入和效益評估標準，以及將這些標準作為量化考核目標分配至各部門和職位。此外，強化預算制定環節，確保預算制定的準確性，與此同時結合管理目標與內容，對預算執行過程進行精確監管，確保資源的合理分配，并減少資源配置不當帶來的風險。

事業單位在確立目標導向財務管理模式后，對于預算執行的各環節都應給予足夠的重視。這涉及實時跟蹤資產流動，確保資源的合理利用，避免不規范行為如資源的濫用或誤用。這種對資源運用的嚴格監控，使事業單位能夠逐漸過渡到細致、科學的預算績效管理。長遠看，這不僅提高了單位的預算績效管理水平，更體現了事業單位向更高效、更細致的管理模式的轉變，為其未來發展奠定堅實基礎。

（二）健全預算績效管理制度體系

在事業單位環境下，預算績效管理制度體系的完善需要以系統性、細化、動態性和可操作性作為關鍵指引。

事業單位預算績效管理的系統性不僅涉及預算過程的全面覆蓋，更關乎于公共資源的高效配置。系統性的核心在于構建一個均衡的預算管理體系，這樣做可以最大化地利用有限的資源并確保所有的過程均能得到有效管理。更重要的是，系統性還要求事業單位確保預算的公開性和公平性。這意味著必須有一個透明且易于理解的系統，以便增加社會監督的力度。

細化是預算績效管理的精髓，它要求事業單位在預算編制、執行和評價各階段都要進行精細化管理。具體來說，預算編制階段需要明確每一項費用的用途和預期效果；預算執行階段要確保預算支出與計劃相一致；預算評價階段則需對比預算和實際執行結果，對可能出現的偏差進行分析和糾正。這樣做能確保每一分錢都得到最佳的利用，并及時調整不合理的支出。

事業單位環境的特殊性，使其內外部環境變化可能較大，預算績效管理必須具有靈活性和適應性，以便對變化做出及時調整。因此，構建高敏感度、快反應的管理體系，實現對預算績效的實時跟蹤和監控，是實現動態性的關鍵。

可操作性注重預算績效管理的實施步驟的明確和簡便，事業單位需要建立健全的預算編制、執行和監控機制，并明確各階段的具體步驟和方法，以保證預算績效管理制度的實施效果。這四個要素共同構成了事業單位預算績效管理制度體系完善的核心。在這四個要素的引導下，事業單位的預算績效管理將得以進一步優化，推動事業單位的公共服務水平持續提升。

（三）優化預算編制指標體系

為了確保預算編制指標體系的適應性和效果，關鍵在于策略性地規劃與執行。首先，財政部門與各事業單位需形成協同，通過交叉學科的方法，系統地構建預算指標。這些指標不僅應捕捉各單位的獨特性，而且應在選擇中明確突出具有戰略意義、實用性強的核心指標[3]。其次，在績效評估階段，推薦采用混合評價方法，即整合定量與定性評價。尤其在定量評估中，引入統計學和數據分析的專業工具，如因子分析或多層次分析，旨在提高評估結果的精確性，減少評價過程中的偏見。此外，指標權重的明晰性對于預算編制的科學性和公正性起到了決定性作用。

然而，這個體系不應僵化，而是需要有適應性和靈活性。事業單位應當不斷追求評價體系的迭代與創新。這包括但不限于整合外部環境變量、引入新興技術手段，或考慮復雜的組織互動。這種多元信息集成不僅豐富了評估的維度，而且確保了評價的結果具有前瞻性和科學性。只有這樣，預算編制指標體系的優化才能真正為事業單位的戰略決策和高效運營提供有力支撐。

（四）完善預算績效評估風險應對機制

優化風險應對機制應將風險意識內化于各級決策和實踐中[4]，實現事前、事中及事后的全過程風險控制，事業單位應構建科學的風險評估機制，引入專業人員，確保數據的準確性和全面性，快速定位、反饋并應對各類隱患。具體而言，從工作流程優化和責任明確兩方面規范化業務流程以優化工作流程能提高效率，明確各部門和崗位的職責有利于風險的預防和控制，從而形成一道既堅固又靈活的防線，大大降低風險，尤其是權力濫用帶來的風險。同時設置權限交叉，以及競爭上崗或定期輪崗等方式，提高員工的工作能力和素養，促使風險評估機制在實踐中得到更好的執行。對于預算的執行，事業單位需嚴格在財政部門給出的批準目標下操作，通過定量分析不斷地比對實時數據與預期目標，確保預算的科學合理執行。任何大的偏差都應被立即捕捉并進行深入分析，找出其根源并制定整改措施，后續更應確保整改效果的實施和檢查，根據預算執行的重要程度，可實施不同級別的監管。

預算執行結束后，開展自我評價，利用專業分析工具和方法，如方差分析、效益分析等，對收集到的數據進行深入分析，定位問題的核心原因。并將實際執行結果與預期目標進行對照，識別出其中的偏差，通過反思偏差的成因，探討是否存在策略偏誤、執行障礙或其他內外部因素影響，有助于發現和解決在預算執行中出現的問題。基于上述分析，確定預算管理的不足之處，提出具體的改進策略和建議。這些改進可以是流程優化、策略調整或技術引入等。

為了確保預算績效的有效跟蹤和監管，事業單位需不斷完善和加強其獎懲制度，從而更好地為公眾提供高質量的服務和價值。事業單位應重視責任文化的建設，鼓勵員工對公共資源和公共服務承擔起責任，除了考察預算執行的財務績效，還應重視事業單位的服務質量、公共響應度以及與其他政府部門的合作程度等。對于貢獻突出的人員，應給予獎勵，對違規行為者，依法懲處。

五、結語

綜上，在對事業單位預算績效管理制度的深度分析之后，可以明確看到，這一制度體系對于推動事業單位實現財政預算目標，具有至關重要的作用。同時，通過對預算績效管理在事業單位中的內涵及特性的解讀，能更深入地理解和應用這一制度。隨著預算績效管理制度的不斷完善，事業單位將能更有效地實現資源配置的優化，提高公共服務的質量和效率。