江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃歷程回顧與思考

李蔚然

（江蘇省規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江蘇 南京 210019）

1 江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制歷程回顧

1.1 基礎(chǔ)階段

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)村建房需求大量釋放，為指導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)，1982年國(guó)家基本建設(shè)委員會(huì)、農(nóng)業(yè)委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則》，江蘇省積極響應(yīng)，組織編制了全省范圍內(nèi)的“村鎮(zhèn)規(guī)劃”[1]，規(guī)劃在指導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)、規(guī)范農(nóng)房建設(shè)行為過程中的工作積累，為此后全省鎮(zhèn)村發(fā)展提供了空間基礎(chǔ)。

1.2 發(fā)展階段

1992年原國(guó)家計(jì)委辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)工作的若干意見（試行）》，將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為村鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)。為了平衡建設(shè)空間的快速拓展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的保護(hù)，江蘇在全省范圍內(nèi)推動(dòng)“兩區(qū)”劃定工作，為保證“兩區(qū)”劃定工作順利完成，江蘇省組織各縣市編制縣市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，并以此指導(dǎo)編制“鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃”[2]。

1.3 探索階段

為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、引導(dǎo)城鄉(xiāng)集聚集約發(fā)展，促進(jìn)基本公平服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村覆蓋，江蘇省率先推行城鄉(xiāng)規(guī)劃的全覆蓋，全面調(diào)控、優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展空間。2004年江蘇省頒布《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，2005年發(fā)布《江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃技術(shù)要點(diǎn)》，同年在省內(nèi)開展首輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的編制工作[3]，進(jìn)行了鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的工作探索。

1.4 優(yōu)化階段

2013年召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化勢(shì)在必行。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，總結(jié)上一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的成效與不足后，江蘇省2014年開始在全省范圍內(nèi)開展又一輪的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化編制工作。

1.5 再優(yōu)化階段

江蘇省啟東市北新鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃如圖1所示。

圖1 江蘇省啟東市北新鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃（2020年）

2019年江蘇省自然資源廳發(fā)布《關(guān)于做好鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善工作、支持加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件的通知》《江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善技術(shù)指南（試行）》用以指導(dǎo)規(guī)劃編制，加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃優(yōu)化完善工作的指導(dǎo)，規(guī)范規(guī)劃編制與成果表達(dá)，提高鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃管理工作的質(zhì)量和水平，隨后在全省范圍內(nèi)推進(jìn)新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作。

2 村莊分類規(guī)劃編制的演變情況

2.1 編制重點(diǎn)的變化

不同時(shí)期因發(fā)展階段不同面臨的問題存在差異，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的重點(diǎn)不斷發(fā)生變化。打基礎(chǔ)階段的“村鎮(zhèn)規(guī)劃”編制以指導(dǎo)和規(guī)范當(dāng)時(shí)大量涌現(xiàn)的無序農(nóng)房建設(shè)為重點(diǎn)。發(fā)展階段的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃”編制重點(diǎn)是平衡建設(shè)與保護(hù)之間的矛盾，引導(dǎo)集約建設(shè)，保護(hù)基本農(nóng)田。2005年的第一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，其規(guī)劃編制的重點(diǎn)是引導(dǎo)城鄉(xiāng)集聚集約發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向規(guī)劃布點(diǎn)村莊延伸、基本公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村覆蓋。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的第二輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制是反思上輪編制的成效和不足之后通過鎮(zhèn)村體系的優(yōu)化，提高城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量，體現(xiàn)地方人文特色。最新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制重點(diǎn)是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在不同的編制背景下，規(guī)劃編制的重點(diǎn)不斷變化，以遵循自然規(guī)律和尊重城鄉(xiāng)空間差異發(fā)展為指導(dǎo)思想[4]，規(guī)劃編制主要內(nèi)容從就空間論空間逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、空間各方面進(jìn)行全面綜合的統(tǒng)籌引導(dǎo)。江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制重點(diǎn)變化如圖2所示。

圖2 江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制重點(diǎn)變化

2.2 分類體系的演進(jìn)

結(jié)合規(guī)劃重點(diǎn)的變化以及政策環(huán)境影響，三輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制中的村莊分類體系也在相應(yīng)變化。2005年第一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制將村莊分類為規(guī)劃布點(diǎn)村莊與非規(guī)劃布點(diǎn)村莊，但在規(guī)劃實(shí)施過程中，非規(guī)劃布點(diǎn)村莊搬遷實(shí)施難度較大。各個(gè)地區(qū)也在編制中進(jìn)行了結(jié)合自身實(shí)際的分類探索，如高郵市將重點(diǎn)村細(xì)化為拓展型和提升型兩類，全市411個(gè)重點(diǎn)村需要進(jìn)行拓展建設(shè)（75個(gè)）的僅占18.2%；金壇市將特色村進(jìn)一步細(xì)化為歷史文化型、丘陵山地型、旅游觀光型、水網(wǎng)密布型；昆山市結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀，考慮到已經(jīng)開展多年的零散村莊動(dòng)遷工作和居住環(huán)境不佳的村莊動(dòng)遷意愿，在省指導(dǎo)意見基礎(chǔ)上增加了“近期動(dòng)遷村”的分類。各地的規(guī)劃實(shí)踐說明在規(guī)劃管理和實(shí)施過程中，省指導(dǎo)意見確定的三類村莊實(shí)際上還無法全面定義村莊發(fā)展的全部類型，還有進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整的空間。其后的一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制將規(guī)劃布點(diǎn)村莊改為規(guī)劃發(fā)展村莊，并結(jié)合村莊功能進(jìn)一步分為重點(diǎn)村和特色村，將發(fā)展方向不太明確的自然村定為一般村。最新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃按照新的村莊分類原則進(jìn)一步優(yōu)化，形成了當(dāng)前的村莊分類體系。

2.3 技術(shù)方法的提升

在多輪規(guī)劃編制過程中，也實(shí)現(xiàn)了技術(shù)方法的提升，從早期傳統(tǒng)的文本圖紙成果到最新GIS技術(shù)的應(yīng)用，數(shù)據(jù)內(nèi)容也從一開始的僅入庫規(guī)劃布點(diǎn)（保留村莊）轉(zhuǎn)為所有規(guī)劃類型村莊的全覆蓋，最新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃已經(jīng)形成了全省統(tǒng)一的成果數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。

2.4 規(guī)劃實(shí)施的成效

“村鎮(zhèn)規(guī)劃”作為省內(nèi)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的雛形，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了村鎮(zhèn)規(guī)劃編制領(lǐng)域先行先試的探索，在省內(nèi)實(shí)現(xiàn)了村鎮(zhèn)規(guī)劃的省域統(tǒng)籌。此后的多輪規(guī)劃編制，規(guī)劃重點(diǎn)不斷結(jié)合政策變化進(jìn)行調(diào)整，逐步完善規(guī)劃編制內(nèi)容，提高規(guī)劃編制水平，與其他類型的相關(guān)規(guī)劃相輔相成，引導(dǎo)村莊建設(shè)的集聚發(fā)展，優(yōu)化了城鄉(xiāng)空間格局，縮小了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距，凸顯了鄉(xiāng)村特色，為江蘇“美麗鄉(xiāng)村”“特色田園鄉(xiāng)村”規(guī)劃建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)。

3 未來村莊分類體系規(guī)劃優(yōu)化路徑

3.1 堅(jiān)持集約發(fā)展的方向

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃從指導(dǎo)農(nóng)房建設(shè)到保護(hù)基本農(nóng)田，再到推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化以及凸顯特色，再到全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，始終緊跟政策背景變化，雖然每一輪編制重點(diǎn)隨編制背景發(fā)生變化，但集約發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的核心思路一直貫穿始終。引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間集聚集約發(fā)展的同時(shí)也要注意控制與引導(dǎo)相結(jié)合，逐步推動(dòng)實(shí)施[5]。

3.2 優(yōu)化動(dòng)態(tài)更新的機(jī)制

村莊規(guī)劃是鄉(xiāng)村地區(qū)開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。鎮(zhèn)村布局規(guī)劃劃定的村莊分類是指導(dǎo)村莊規(guī)劃編制的重要依據(jù)，村莊規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃并沒有明確的規(guī)劃期限，實(shí)際上鎮(zhèn)村布局規(guī)劃對(duì)村莊分類的結(jié)果，是在動(dòng)態(tài)更新前提下的一個(gè)近期規(guī)劃結(jié)果。以一個(gè)近期規(guī)劃指導(dǎo)一個(gè)遠(yuǎn)期規(guī)劃，存在一定局限性。

如某行政村在組織村莊規(guī)劃編制時(shí)，按照鎮(zhèn)村布局規(guī)劃確定的村莊分類，撤并一個(gè)搬遷撤并類村莊，但可能未來隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，可能搬遷撤并類村莊還會(huì)增加。按照鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的村莊規(guī)劃可能不足以有效指導(dǎo)村莊的長(zhǎng)期建設(shè)。

3.3 增加公眾參與的比重

規(guī)劃編制和實(shí)施越來越重視公眾參與，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的重點(diǎn)空間在鄉(xiāng)村地區(qū)，規(guī)劃不僅應(yīng)該強(qiáng)調(diào)自上而下的規(guī)劃傳導(dǎo)，更應(yīng)注重自下而上的反饋，了解民眾的迫切需求和村莊主體的發(fā)展訴求，避免規(guī)劃實(shí)施過程中產(chǎn)生矛盾[6]，使規(guī)劃更具備科學(xué)性和可實(shí)施性。

3.4 提升管理數(shù)據(jù)的精度

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃目前已經(jīng)形成全省統(tǒng)一的成果數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，但成果是以分類村莊的點(diǎn)位入庫（涉及近期建設(shè)的村莊落實(shí)邊界），在當(dāng)前的規(guī)劃編制體系下，從規(guī)劃管理實(shí)施角度出發(fā)，未來鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的數(shù)據(jù)庫成果應(yīng)全面落實(shí)到邊界，劃定每種類型村莊的具體空間范圍，便于與其他規(guī)劃類型銜接以及更好地實(shí)施建設(shè)管控。

3.5 堅(jiān)持因地制宜的思路

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的核心目的是推動(dòng)要素、資源在城鄉(xiāng)之間的高效流動(dòng)，引導(dǎo)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，在編制過程中要堅(jiān)持因地制宜進(jìn)行組織編制。各地區(qū)在城鄉(xiāng)發(fā)展階段、地域特征以及鎮(zhèn)村關(guān)系方面都存在明顯的差異[7]，以江蘇為例的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)并不完全適用于其他地區(qū)，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身的特征和發(fā)展訴求進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整編制。

4 結(jié)語

鎮(zhèn)村布局規(guī)劃在規(guī)劃體系中的重要作用，要求其在編制過程中對(duì)全縣域進(jìn)行細(xì)致的系統(tǒng)化研究，有效銜接市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃要求，并落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的鎮(zhèn)域規(guī)劃中。在規(guī)劃類型上，銜接總體規(guī)劃（鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃）與詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃），鎮(zhèn)村布局規(guī)劃確定的村莊類型直接決定了村莊未來建設(shè)空間是否存在增量，在編制詳細(xì)規(guī)劃時(shí)除了要落實(shí)上位總體規(guī)劃的要求，還要結(jié)合鎮(zhèn)村布局規(guī)劃確定的村莊類型，進(jìn)一步明確村莊規(guī)劃的編制重點(diǎn)。全新的國(guó)土空間規(guī)劃編制的背景下，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃在規(guī)劃層次和規(guī)劃內(nèi)容上，都是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。本文通過對(duì)江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制歷程及編制內(nèi)容演變的梳理和研究，總結(jié)和歸納了江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制的特點(diǎn)。江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃在多輪規(guī)劃編制工作中逐步提升規(guī)劃編制水平，并在此過程中實(shí)現(xiàn)了有效引導(dǎo)村莊建設(shè)集聚發(fā)展、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局、縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距、凸顯鄉(xiāng)村特色的成效。江蘇省的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制工作是基于對(duì)省情的深刻認(rèn)知以及對(duì)省內(nèi)鄉(xiāng)村的現(xiàn)狀特征、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律總結(jié)的基礎(chǔ)，不能完全適用于國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，但基于江蘇實(shí)踐的總結(jié)與思考，能夠?yàn)槠渌貐^(qū)鎮(zhèn)村布局規(guī)劃編制提供借鑒。