我國輔警制度的地方立法檢視

趙春嬌

河北大學法學院，河北 保定 071000

基層治理是我國國家治理的重要一環。改革開放后我國經濟急速運轉，人口流動性極大增強，貨幣快速流通，社會治安環境日益呈現復雜多樣的面貌，基層治理任務愈加繁重。針對上述狀況及我國基層警力不足的現實需求，公安機關開始招錄大量輔警人員。為避免再度出現輔警前身——“治安聯防隊”，因缺乏合理制度的規范而導致的濫用職權、侵害公民權利等系列問題，我國高度重視、積極推進輔警制度立法工作，地方省市也熱烈響應國家號召開展了如火如荼的立法實踐。但是，在地方立法推進過程中出現了個別規定和上位法沖突、輔警的用工形式及社會保障等問題，需要進行立法后評估，并及時進行修正。

一、輔警制度法規范的演進

總體而言，我國輔警制度法規范經歷了從地方試點先行，至中央層面推動立法，再至地方全面鋪開的路徑。

（一）地方立法試點工作

在推進公安行政執法服務主體隊伍標準化體系建設工作的大背景下，江蘇省蘇州市公安局于2012年5月2日發布了《蘇州市警務輔助人員管理辦法》，該辦法成為首個關于中國地方輔警制度的立法，為今后中國地方輔警制度的相關管理法律政策研究和相關立法的實施工作提供了模板。

（二）中央指導立法

中國共產黨第十八屆四中全會，首次確定了將社會主義法治建設作為我黨治國理政工作的最基本方式，為以后我國的社會主義現代化建設提供了途徑，也為國家輔警制度立法工作的順利開展提供了體制保證。2015年，中央全面深化改革領導小組會議、中央政治局常委會會議審議通過了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，確定了深入改革的七項重要任務，當中包括了“警務輔助人員管理”；2016年國務院辦公廳印發《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，首次系統提出了輔警管理規范要求，為地方立法全面鋪開提供了立法思路、明確了立法任務。

（三）地方立法全面鋪開

廣東省政府于2016年印發《廣東省公安機關警務輔助人員管理辦法》；2017年，吉林省政府頒布《吉林省公安機關警務輔助人員管理辦法》；深圳市人大常委會于2017年頒布《深圳經濟特區警務輔助人員管理條例》。2019年以后各地方立法步入“快車道”，天津市等21個省市相繼出臺了管理條例或辦法。

二、我國地方立法實踐特點

（一）立法主體、立法形式、立法名稱的差異性

目前，各地輔警制度立法實踐中關于立法主體、立法形式以及立法名稱存在差異性。立法主體和立法形式方面，既存在地方人大常委會制定的地方行政法規，又存在地方政府頒布的地方政府規章。全國現已制定的關于輔警制度的地方立法文件中，廣東省、吉林省、海南省、山東省、北京市、天津市均為省政府或者市政府出臺，而剩余省市等為人大常委會制定。相比較而言，更多的省份采用了由當地人民代表大會常務委員會執行立法工作，說明以具有民主特點的地方立法機關承擔立法工作的模式得到廣泛認可。立法方式上，我國大多數省份使用“地域名稱+公安警務輔助人員辦法/條例/規定”的格式，如《河北省公安機關警務輔助人員管理條例》。少數幾個省市采用“地域名稱+警務輔助人員條例”的格式，如《河南省警務輔助人員條例》《汕頭經濟特區警務輔助人員條例》。說明“地域名稱+公安機關警務輔助人員管理辦法/條例/規定”的名稱格式受到了大部分省市的認可，具有較強統一性，是地方立法名稱的實踐經驗走向成熟的體現。

（二）立法內容的統一性與互異性

1.輔警的法律地位及種類明確

現已發布的共計20余省份［1］的法規性文件均對輔警的法律地位予以明確定位，已對輔警工作人員的法定身份進行了明確定位，是指為普通公安機關工作人員的警務行為提出輔助和保障的非民警身份工作人員，一般分為文職輔警工作人員和特殊執勤輔警工作人員兩種。這不僅是對2016年國務院《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》的遵循，也是對之前學界人士關于輔警法律地位探討的回應。有的研究者指出，所謂“非人民警察身份人員”就是輔警人員不屬國家工作人員，但既然并非國家工作人員，所以輔警工作人員對因承擔國家行政任務而與第三人產生糾紛時，司法民事責任的負擔主要應該是個人才對。可是國務院《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》以及各省市的法規性文件都要求由公安機構承擔責任，所以如果是輔警人員有故意和重大過失的，公安部門必須承擔起全部民事責任之后才能向相關輔警進行追責。這樣看來，似乎國家和地方又認同了輔警的國家工作人員身份。因此，關于這些問題仍需要進一步探究。

2.輔警執法權限互異性

通過比較研讀之前發布的全國二十多個城市的法規性文件后得出：首先，在輔警工作人員是否能夠獨立開展執法的問題上，依據《深圳經濟特區警務輔助人員管理條例》要求，輔警工作人員能夠同時“駕馭警察機動車”和“行使必需的限制性警用武器”，能夠在“無民警陪同時兩人之上”開展治安巡查、看守、群眾集中的地點治安巡邏和消防安全巡查等執勤行為；其他省市則明確表態輔警“不得單獨執法”，勤務輔警履行各項職能只能輔助民警。按照《行政處罰法》第三十七條明文規定：“行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩個。”而深圳市的法律規范則明顯地與此矛盾。其次，在輔警工作人員是否能夠使用法律約束力警械的問題上，《內蒙古自治區公安機關警務輔助人員條例》對輔警工作人員是否能夠使用法律約束力警械持回避態度，而其他省份則認為“輔警在人民警察的指導和監督下能夠配合使用約束性警械”。

3.輔警職業保障的大同小異

關于輔警的薪酬標準、社會保險、社會保障、休息休假權利、表彰獎勵等方面的職業保障規定，各省市的規定大體相同，但略有差異。以全國工資水平為例，在部分省市（山東、江西、內蒙古、新疆、江蘇、重慶、天津、宜昌、寧波市、汕頭經濟特區）實行“依據本地區上年度在崗職工平均工資，依據本地區經濟社會發展水平和財政情況自主核定，并形成調整激勵機制”；海南省情況比較特殊，規定了“按不低于本地上年度在崗職工月平均工資的70%合理確定輔警月工資總額，并形成調整激勵機制”；也存在有些省市（河北、河南、北京、武漢）關于薪資更為靈活的規定“由市公安會同財政部門、信息和社保委員等有關主管部門，依據我市的經濟社會建設形勢、財政狀況，對警務支援人員職務的專業性、危險性、勞動強度以及層級等因素合理確定其薪酬標準，并動態調整”。這說明我國輔警制度薪酬標準的制定已初具雛形，輔警基本工資待遇有法可依，但是各省市均較少提出獎金激勵制度。

筆者認為，應當堅持采用按月給付工資的方式，同時推出獎金激勵機制，讓能者多勞、勞者多得，既保障輔警人員工作效率，又能夠提高其薪資水平，調動其工作積極性，實現良性循環。

三、地方立法實踐的效果

（一）輔警用工形式的轉變

筆者考察出臺地方輔警條例后的各省市招聘信息，發現包括河北、江蘇、山東、北京、重慶、宜昌、武漢、汕頭經濟特區在內的8個省市依舊采用“勞務派遣”的用工形式，剩余的省市基本已經做出改革，大部分都是采用了取消“勞務派遣”模式、改為與公安機關直接簽訂勞動合同的方式。其中江蘇省較為特別，采用了勞務派遣與勞動合同共存的方式。

不可否認，招錄輔警的勞務派遣用工方式存在一定合法性，可以緩解行政、事業機關的工作人員隊伍編制不夠、人才培養缺乏的局面。在勞務派遣的方式下，輔警員工與人力資源公司之間是勞務關系，與公安機關工作人員之間則是工作關系，共同構成了一個三方構造模式，其中產生的權利義務關系、經濟利益結構等都趨向于復雜，且輔警人員工作會受到雙重限制，職位穩定性也不高，同時輔警人員與人力資源公司的勞務協議也屬于定期化簽訂，無法轉為直接雇傭模式。輔警人員還面臨著人力資源公司、用工單位隨意變更、解除勞動合同的風險。因此，勞務派遣這一法律范疇的實質是“使非正規的用工合法化，實際上允許真正的用人單位憑此范疇來避免許多對勞動者應負的法律責任”［2］。作為一種非正規化的就業形式，輔警招錄采用該模式顯然于輔警而言是弊大于利的。值得慶幸的是，安徽、河南、天津等省市已經看到了勞務派遣的弊端并且進行了改革，推動本省市輔警規范化管理工作邁上新臺階，為后續層級套改、薪酬保障和保險撫恤各項措施落實到位打下堅實基礎，也為其他省市用工形式的改革提供了經驗，可謂意義重大。

（二）社會保障縮減

勞務派遣方式下，為了降低成本，勞務派遣機構通常采取拒絕繳費或部分承擔社會保障責任的方法，從而嚴重影響了外派勞工的社會保險權益。這一點弊端在部分省市的輔警制度中可見一斑。以河北為例，《河北省公安機關警務輔助人員管理條例》明文規定，要為輔警人員繳納五險一金（基本養老、基礎醫療、工傷、失業、生育等基本社會保險和住房公積金等社會保險），但是河北省各市區在實際招錄過程中并未完全落實上述政策。在Z市于2022年5月的人才招錄公示中，明確地顯示輔警人員薪資標準條件是繳納基礎養老金、基礎醫療保險、工傷醫療保險、失業保險等四險，缺失了生育險，但是在所招錄的200名額中是含有女性崗位的，便無法保障女性輔警在生育期間暫時喪失勞動能力時的基本生活，且招錄信息也未顯示提供住房公積金保險待遇。

（三）同工不同酬

根據《勞動合同法》第六十三條規定：“被派遣勞動者享有與用工單位的勞動者同工同酬的權利。”然而，現實中，派遣勞動者與用工單位勞動者的薪酬差距巨大。筆者對河北省K市某鄉鎮派出所的一名在職輔警進行了電話訪談，情況如下：首先，該派出所共有13位輔警5位民警，兩者數量比例接約于2：1；其次，民警平均每天上班12個小時，特殊情況隨叫隨到，輔警平均每天上班15小時以上，一年只能回家幾十天，剩余時間全在上班；再次，民警輔警一起管轄著11個村委會警務，每個村委會至少包含4個村子，共約3萬人分散在各個山溝中，這些民警、輔警以這么少的人手管理該地區治安、消防、緝毒、交通等工作，完全不區分文職輔警與勤務輔警的職能，以至于每位輔警人員都做到了“文武雙全”。雖然承擔著巨大的工作壓力，但是輔警與民警的薪資水平存在著不小差距。最后，通過訪談部分人員得知：民警每月實際到手工資約4000元，輔警的實際到手工資約為2500元，這樣一對比，輔警工資是民警工資的62.5%。在實際工作強度基本相同，甚至輔警工作量更大的情況下，薪酬比例不合理嚴重降低了輔警的工作熱情。

四、結語

目前，我國輔警相關地方立法成果較為豐碩，但不可避免的在規定內容設置合理性、可行性等方面出現了需要修正的問題，實踐效果也存在缺憾。這既需要國家層面完善相關法律，為地方立法條文提供上位法依據，也需要地方立法機關進行立法后評估工作，就實操暴露的問題進行檢視，關注輔警的實際需求，踐行以人為本的工作理念，做好輔警的社會保障工作，才能夠有效調動輔警人員工作積極性，提高輔警制度的有效性。當然，從追求法治理想的角度出發，我們期待能夠在積累足夠多的立法經驗后制定一部國家層面的“輔警法”，推動我國法治體系的進一步完善。