高等學校實施預算績效管理的難點和對策探究

高磊 東北大學秦皇島分校財經處 張妮妮 秦皇島市保障性住房管理中心

引言

高等學校預算是指高等學校根據自身事業發展目標和發展規劃編制的年度財務收支計劃，其由收入預算和支出預算組成。高等學校預算管理作為高等學校財務管理的核心內容，對高等學校在人才培養、科學研究、社會研究、文化傳承創新以及國際交流和合作中發揮著重要牽引作用，真實反映著高等學校辦學管理改革和發展方向。2021年3月，國務院印發了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），文件中明確提出要強化預算執行和績效管理，增強預算約束力。2018年9月，中共中央國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），明確提出了實施預算績效管理意義、方法和具體要求。對此，高等學校有效做好預算管理，并結合預算管理制度改革、全面實施預算績效、預算管理一體化部署等要求，以績效理念和方法有效融入預算過程，實施以績效為先導的預算管理，提高資金使用效益已是大勢所趨。

一、高等學校實施預算績效管理的基本思路

（一）整體規劃，分步實施

按照全面實施預算績效管理的總體要求和上級主管部門的統一部署，立足高等學校實際，加強頂層設計，統籌規劃實施路徑。以財政專項資金等重大政策和項目為抓手，關注預算資金的使用效益和實施效果，探索總結績效管理的經驗，逐步實現預算績效管理覆蓋高等學校所有資金來源以及學校所有部門；在深化、優化項目績效管理的基礎上，積極推動績效管理實施對象從項目預算向部門預算拓展，逐步實現學校整體績效管理。

（二）科學規范，公開透明

研究建立并完善符合高等學校實際的績效目標、運行監控、組織評價、結果應用等關鍵環節的管理流程和方法，結合高等學校性質，遵循教學、科研規律，完善管理制度，實現管理流程再造，設計符合高等學校實際的標準統一、科學合理、程序透明、結果公正的績效指標評價體系，并不斷創新評價方法，結合信息公開有關要求，逐步實現預算績效管理方法科學、流程規范、目標合理、結果可信。

（三）權責對等，約束有力

堅持“用錢必問效，無效必問責”管理理念，建立學校內部上下協調、部門聯動、層層抓落實的工作責任制，明確學校各級預算管理與執行主體的管理責任，明晰權責邊界。建立激勵約束制度，通過績效評價結果與預算安排、調整，以及部門績效考核、干部考核和政策調整掛鉤，形成強有力的約束機制。

二、高等學校實施預算績效管理工作存在的主要問題

（一）實施預算績效管理理念有待進一步強化

一是預算績效理念和高等學校管理工作結合深度不夠。目前，高等學校校內各部門在編制校內預算時與校內部門工作計劃、與學校發展規劃脫節嚴重，“就預算、論預算”問題普遍存在。二是預算績效理念與預算編制有效結合度不夠。高等學校因長期對預算管理存在“重分配、重增量”“重支出、輕績效”的管理理念，校內各部門在編制預算時，更多關注的是預算執行進度問題，預算管理方法陳舊和單一，沒有形成預算編制、預算執行、預算監督有效管理機制，對預算執行效果關注度欠缺。三是預算績效理念被重視度不夠。目前在高等學校內部，對預算績效管理普遍存在著認識偏差問題，認為預算績效是學校財務部門的工作，應由財務部門完成，和校內其他部門關系不大，本部門更多關注的是完成預算執行任務就行，與財務部門配合度較低，缺乏主動參與實施預算績效管理工作的積極性和能動性。

（二）預算績效管理體制和制度框架體系有待進一步優化

一是高等學校尚未完全建立完整的、切實可行的實施預算績效管理的組織管理框架體系，統一領導學校實施預算績效管理工作的領導機構不明確或未建立，實施預算績效具體管理工作的統籌部門和落實預算績效管理工作的歸口管理部門以及實施預算績效管理的執行部門職責劃分不明晰。二是高等學校尚未完全建立健全實施預算績效管理的制度框架體系，形成從宏觀層面到具體層面、層次分明、分工明確、科學規范的預算績效管理制度體系。三是高等學校尚未完全建立符合高等學校實際的預算績效管理全過程管理體系，有效形成預算績效“管理對象全方位、管理鏈條全過程、管理范圍全覆蓋”格局。

（三）預算績效管理評價體系有待進一步完善

一是尚未完全構建約束有力的預算績效管理過程體系，形成高等學校預算事前績效評估、目標管理、運行監控、評價和評價結果運用的全過程評價體系。二是評價體系科學性不強，雖然一些高校在實施預算績效管理工作中，結合自身情況構建了評價體系，也取得了一定的效果，但仍然存在一定的缺陷，例如缺少有效的激勵和約束機制，預算績效管理具體執行部門積極性不高，導致預算績效管理工作落實不到位現象仍然存在。三是評價體系尚未完全覆蓋所有預算資金，雖然部分學校也制定了實施預算績效的制度框架體系，建立了評價體系，但評價體系僅是針對一些財政專項資金項目，尚未完全覆蓋所有資金項目。

（四）預算績效管理信息化平臺有待進一步整合

預算績效管理工作是一項系統且復雜的工程，工作程序繁雜，加之預算管理一體化的全面實施，亟須高等學校通過整合現有預算管理信息化技術手段開展預算績效管理工作，并通過技術手段將績效管理理念和管理流程以及預算編制、執行、監督全流程嵌入到高等學校信息化管理大平臺，實現預算管理和績效管理的全流程再造，有效構建事前、事中、事后績效管理閉環系統。

三、高校預算管理優化對策

（一）建立健全預算績效管理體制機制，不斷強化預算績效理念

一是建立健全預算績效管理管理體制和運行機制。由學校財經工作領導小組等管理領導機構全面領導預算績效管理相關工作，成立由高等學校相關校領導為組長，學校組織、人事、發展規劃、研究生管理、學科建設、教務、科學技術、財務、資產、招標與采購、后勤等部門負責人為成員的預算績效管理工作小組，全面負責并做好學校預算績效管理工作，建立“財經工作領導小組－預算績效管理工作小組－預算績效管理工作辦公室－歸口管理部門－預算執行部門”的管理體制和運行機制。二是強化預算績效管理理念宣傳，落實主體責任。通過新媒體平臺，積極開展形式多樣的宣傳和培訓工作，增強廣大教師員工和領導干部的預算績效管理意識，為高等學校全面實施預算績效管理營造良好的氛圍，明確學校內部項目所在各部門主要負責人員為預算績效管理工作的第一責任人，具體預算項目負責人為預算績效管理工作的直接負責人，切實做到“花錢必問效，無效必問責”。三是壓實預算績效管理責任，明確學校內部相關部門、項目歸口管理部門、預算執行部門在開展預算績效管理工作中的具體職責，并簽署責任狀。

（二）科學構建預算績效管理制度保障體系

一方面，高等學校應加強頂層制度設計，研究建立切實有效、符合自身管理實際的全面實施預算績效管理工作辦法和方案，有計劃、分步驟地開展預算績效管理工作。另一方面，按照邊完善政策、邊推動預算績效改革的思路，逐步構建“1+N”的預算績效管理體制保障體系，對預算績效管理涉及的對象、環節與層級等分別制定相關管理辦法或細則，堅持做到在實施預算績效管理工作過程中制度先行，以制度管績效。

（三）科學構建預算績效管理內容體系

高等學校應構建“學校－部門－政策（項目）”預算績效管理內容體系，對于學校層面預算績效管理，應將目標與績效考核建設作為核心內容，強化學校層面預算與學校發展戰略、重點發展任務的整合；對于學校各部門層面的預算績效管理，應強化部門整體績效與預算績效公開的管理；對于重大政策（項目）層面的預算績效，應強化全成本核算管理，科學有效構建學校預算績效管理內容體系應做好以下方面工作：一是預算績效管理對方全方位。按照有序推進，逐步擴面的原則，逐步在學校內部開展對重大政策、重大項目和學校部門整體的預算績效管理，并充分結合學校發展規劃和發展重點，實施預算績效評價工作，最終在學校內部實現全面預算績效管理。二是預算績效管理鏈條全過程。按照業財融合，簡便易行的原則，圍繞預算資金管理，將預算績效管理的關鍵環節有效嵌入預算管理全過程，厘清預算編制、執行和監督等各環節要點和程序，最終實現“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的閉環式預算績效管理良性循環管理機制。三是預算績效管理范圍全覆蓋。按照目標明確，重點突出的原則，將學校所有財務資金納入預算績效管理范圍，并強化收支預算績效管理，重點關注收入目標完成情況、經濟分配政策激勵效果以及各類收入的成本效益以及預算資金配置效率、使用效益。

（四）科學構建預算績效管理運行體系

一是積極做好預算事前績效評估，將績效管理關口前移至決策環節，開展重大政策和項目事前績效評估，評估結果作為學校決策的重要依據，從“入口”處提高預算編制的科學化、精細化水平。二是科學做好預算績效目標管理。建立和完善預算績效目標申報、審核、批復及公開機制。三是切實做好預算績效運行監控，將績效目標實現情況與預期績效目標進行比較，實現對預算執行結果和績效目標完成情況的“雙監控”。針對學校開展預算績效目標管理的所有政策和項目開展預算績效監控，根據管理需求收集、分析績效目標實現情況、進程和資金列支進度，并分析和績效目標產生偏離的原因，并及時根據實際情況采取措施糾正，實現預期無績效的項目能夠及時收回預算，預期不能完成目標的項目調減預算或暫緩安排經費，進一步提高學校預算執行效率和資金使用效益。四是積極做好預算績效評價，學校可按照“部門自評+歸口管理部門評價+學校評價”的管理體制和機制對開展預算績效目標管理的項目實施預算績效評價工作。五是認真做好評價結果應用，按照管理職責，將績效評價結果及時反饋資金使用部門或被評價部門，要求其對評價發現的問題制定整改方案，建立整改臺賬，做好整改工作。

（五）積極構建預算績效管理工作條件保障體系

一是強化預算績效管理隊伍建設。高等學校應配備一定數量的專兼職預算績效管理工作人員，并建立健全專家咨詢制度，按照“科學分類、動態管理”的原則選聘一批校內、校外各專業領域的專家學者，兼職從事學校預算績效管理工作。加強預算績效管理業務培訓，不斷提高相關工作人員的業務水平，為做好預算績效管理提供人才保障。二是充分整合現有管理資源。高等學校應充分依托自身技術資源優勢，整合現有預算管理平臺資源，將預算績效關鍵環節和節點嵌入預算管理信息化平臺，實現現有系統有效銜接，系統間互聯互通，搭建學校資源和資金管理信息化大平臺，打破“信息孤島”問題，最終實現預算績效管理的標準化、信息化和一體化。三是加強對學校各部門全面實施預算績效管理的業務指導和監督，保證各項工作按照本方案有序實施，學校各部門工作推進情況應納入各類考核和獎懲體系。學校審計、監察等部門應將預算績效工作推進情況納入監督范圍，確保各項工作有效落實。四是強化預算績效管理工作與學校部門考核、干部考核掛鉤。將預算績效結果納入考核體系，作為學校選人、用人，以及業績考核和預算安排的參考依據，充分調動全校人員落實預算績效管理工作的積極性。

結語

綜上所述，隨著國家對預算管理改革工作的不斷深化推進，以及在全面實施管理績效管理、預算管理一體化等工作的背景下，高等學校強化并做好預算績效管理工作既符合國家預算管理改革和實施預算績效管理的要求，也是高等學校利用現有資源實現辦學任務的有效措施，高等學校應緊跟預算管理改革，不斷完善和探索實施預算績效管理工作的有效途徑，建立并完善學校、部門、重大政策（項目）等層次的預算績效管理體系，切實提升學校預算績效管理水平，充分發揮預算績效管理優化資源配置、增強資金使用效益、激發學校辦學內生動力、提高管理效能的重要作用，實現學校辦學資源使用效益的最大化，促進學校治理體系和治理能力水平進一步提高。