中西部欠發(fā)達(dá)糧食主產(chǎn)區(qū)鄉(xiāng)村振興的探索與思考
——以濮陽市為例

□ 李建軍 馮秀秀 史臣林

實(shí)施鄉(xiāng)村振興，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大戰(zhàn)略任務(wù)。我國中西部地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、生產(chǎn)方式落后，農(nóng)地利用碎片化、集體建設(shè)用地利用低效化等現(xiàn)象嚴(yán)重。如何通過全域土地綜合整治實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，激活鄉(xiāng)村自然資源生態(tài)價(jià)值，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，將鄉(xiāng)村自然資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，已成為我國中西部欠發(fā)達(dá)糧食主產(chǎn)區(qū)鄉(xiāng)村振興開篇破題的關(guān)鍵著力點(diǎn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施情況

2018年以來，濮陽市大膽探索鄉(xiāng)村振興實(shí)施路徑，勇于實(shí)踐，取得了一定的成績。科學(xué)編制《濮陽市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》，啟動(dòng)鄉(xiāng)村振興示范創(chuàng)建三年行動(dòng)，以產(chǎn)業(yè)為基強(qiáng)動(dòng)能、民生為本補(bǔ)短板，展現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“濮陽擔(dān)當(dāng)”。國家級、省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達(dá)到189 家，四大特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值121.3億元；13 家農(nóng)業(yè)品牌入選河南省知名農(nóng)業(yè)品牌目錄；在全省率先推行全域城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化保潔機(jī)制，完成10.2萬戶農(nóng)村改廁，被評為全省農(nóng)村戶廁改造先進(jìn)市；濮范臺天然氣管線全面建成，“氣化濮陽”實(shí)現(xiàn)灘區(qū)外村村通；新增200個(gè)“四美鄉(xiāng)村”，慶祖鎮(zhèn)、馬莊橋鎮(zhèn)、侯廟鎮(zhèn)入選河南省美麗小鎮(zhèn)。

存在問題

巨額沉睡的財(cái)富未激活。“十四五”期末濮陽市常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)55%以上，預(yù)估將有21萬農(nóng)村人口進(jìn)城。據(jù)此測算，全市農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力面積8 萬畝，理論潛力價(jià)值480 億元。另外，推進(jìn)田水路林草系統(tǒng)生態(tài)修復(fù)和治理，將提升耕地等級，拓展生態(tài)空間，增加耕地碳匯。同時(shí)，濮陽市現(xiàn)有林地面積53.2萬畝，如果發(fā)揮耕地林木資源固碳優(yōu)勢，探索耕地林木生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的路徑，粗略估算，耕地和林業(yè)碳匯交易每年將給農(nóng)民增收5 億元。但是，目前，上述巨額財(cái)富尚處于沉睡狀態(tài)。

相關(guān)規(guī)劃編制滯后。一是鄉(xiāng)村振興規(guī)劃無編制依據(jù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的依據(jù)是主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，但上述規(guī)劃均于2020年底到期，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制依據(jù)處于缺位狀態(tài)。二是符合性需調(diào)整。隨著國土空間總體規(guī)劃體系構(gòu)建，新的規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)、要求和相關(guān)參數(shù)均有較大變動(dòng)，各級鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的符合性問題亟須調(diào)整。三是土地整治規(guī)劃缺位。各級土地整治規(guī)劃在2020 年已到期，而上位國土空間總體規(guī)劃尚未完成，全域土地整治工作失去了編制基礎(chǔ)和科學(xué)指引，導(dǎo)致全域土地整治規(guī)劃缺位。

城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地嚴(yán)重失衡。根據(jù)國土三調(diào)數(shù)據(jù)，濮陽市鄉(xiāng)村建設(shè)用地103.62萬畝，是全市城市建設(shè)用地15.65萬畝的6.6 倍。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，將會(huì)有更多農(nóng)民進(jìn)城，鄉(xiāng)村人口減少，城鎮(zhèn)居民增加，城鄉(xiāng)人均建設(shè)用地比例將進(jìn)一步失衡。

糧食保障能力下降。一是耕地質(zhì)量下降。近年來，由于耕種已不再使用農(nóng)家肥，耕地有機(jī)質(zhì)含量大幅下降，耕作層土壤變淺、水肥保蓄能力差。耕地種養(yǎng)結(jié)合比例已從20世紀(jì)80 年代的超過70%下降到現(xiàn)在的約10%。二是規(guī)模化經(jīng)營推進(jìn)緩慢。由于縣（區(qū)）政府對農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育不到位，雖然有大量土地流轉(zhuǎn)，但耕作地塊碎片化現(xiàn)狀依然存在，土地規(guī)模化經(jīng)營推進(jìn)緩慢。

鄉(xiāng)村振興方向有失偏悖。一是不注重鄉(xiāng)土文化。鄉(xiāng)村振興建設(shè)過程中，某些村莊只注重外表，不注重文化內(nèi)涵，農(nóng)房搞整齊劃一，外墻統(tǒng)一刷白，有的竟把農(nóng)戶家中民國時(shí)期的古影壁刷白，寫上鄉(xiāng)村振興標(biāo)語；有的集全縣（區(qū)）公共財(cái)政補(bǔ)貼資金，重點(diǎn)建設(shè)1～2個(gè)村，樹典型，搞“盆景”。二是盲目上項(xiàng)目。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2020 年，濮陽市糧食產(chǎn)量297.94萬噸，而糧食加工處理能力高達(dá)500 萬噸，實(shí)際加工糧食230萬噸，產(chǎn)能利用率僅為46%。三是造成耕地“非糧化”“非農(nóng)化”。部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，違背耕地應(yīng)以糧食生產(chǎn)為主的基本功能定位，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，通過農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和縮小種糧面積，大量種植“非糧”經(jīng)濟(jì)作物，造成耕地“非糧化”“非農(nóng)化”。

頂層設(shè)計(jì)需完善。一是生態(tài)修復(fù)頂層設(shè)計(jì)不明確。生態(tài)修復(fù)工程的范疇和類型國家尚未明確界定，通過科學(xué)協(xié)調(diào)生態(tài)修復(fù)工程與國土綜合整治工程實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)整治目標(biāo)，仍需進(jìn)行探索。二是節(jié)余指標(biāo)交易價(jià)格偏低。國家在制定城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易指導(dǎo)價(jià)格時(shí)只考慮了復(fù)墾成本和耕地收益的若干年還原現(xiàn)值，沒有考慮土地未來發(fā)展價(jià)值，交易價(jià)格計(jì)算不科學(xué)。

意見和建議

科學(xué)規(guī)劃提高生態(tài)供給能力。一是落實(shí)耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，劃好歷史文化保護(hù)線，明確生態(tài)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村住房、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等各類用地布局，盡快完成市、縣、鄉(xiāng)三級國土空間規(guī)劃編制。二是以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或中心村為單位，盡快編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，規(guī)劃成果要簡單易懂，鼓勵(lì)采用“前圖后則”的成果表達(dá)形式。三是堅(jiān)持宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜留則留、宜整則整的原則，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位，盡快編制全域土地綜合整治規(guī)劃，確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原面積的5%，并做到建設(shè)用地總量不增加、生態(tài)保護(hù)紅線不突破。

全域整治促進(jìn)生態(tài)價(jià)值顯化。以政府土地出讓收益投入為主，吸納社會(huì)資本為輔，開展全域土地綜合整治。整治要以科學(xué)合理規(guī)劃為前提，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為基本實(shí)施單元，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整治和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化“三生”空間，助推鄉(xiāng)村全面振興。堅(jiān)持“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作”，按照“誰污染、誰補(bǔ)償、誰保護(hù)、誰受益”原則，探索農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，拓寬群眾增收渠道。

生態(tài)銀行搭建價(jià)值實(shí)現(xiàn)平臺。借鑒商業(yè)銀行“分散化輸入、整體化輸出”模式，探索搭建“生態(tài)銀行”平臺，運(yùn)營管理自然資源資產(chǎn)，堅(jiān)持“三條底線”，活用“三權(quán)分置”政策，對碎片化的自然資源進(jìn)行集中收儲和整合提升，轉(zhuǎn)換成連片優(yōu)質(zhì)的“資產(chǎn)包”，委托專業(yè)且有實(shí)力的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商，統(tǒng)一規(guī)劃管控，統(tǒng)一資源生態(tài)儲備。探索耕地固碳、林業(yè)碳普惠交易，拓寬綠色惠民、富民路徑，打通“綠水青山”和“金山銀山”轉(zhuǎn)換通道，讓“綠水青山”守護(hù)者和綠色發(fā)展的讓利方共享發(fā)展成果。

多措并舉扛實(shí)國家糧食安全重任。一是嚴(yán)控建設(shè)占用耕地，強(qiáng)化地方責(zé)任，實(shí)行黨政同責(zé)、終身追責(zé)，下達(dá)帶坐標(biāo)控制、帶責(zé)任負(fù)面清單的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)，并簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。二是建議糧食主銷且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)揮資金、科技、人才優(yōu)勢，采用產(chǎn)業(yè)扶持、園區(qū)共建、飛地經(jīng)濟(jì)等方式，幫扶糧食主產(chǎn)區(qū)深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，共享國家發(fā)展成果。三是將土地未來發(fā)展權(quán)納入節(jié)余指標(biāo)交易價(jià)值，科學(xué)評估出售價(jià)格。

“質(zhì)量”“品牌”“綠色”助推產(chǎn)業(yè)融合。結(jié)合濮陽特色，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合。一是結(jié)合本地自然資源稟賦，精選優(yōu)質(zhì)糧食品種進(jìn)行生態(tài)種植，減少化肥、農(nóng)藥施用，大幅提升農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)品質(zhì)。二是以擴(kuò)大綠色、有機(jī)、無公害農(nóng)產(chǎn)品供給為重點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營體系，提高品牌運(yùn)營意識，形成具有地域特色的現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)品牌體系。三是以生態(tài)綠色為基礎(chǔ)，重點(diǎn)建成集農(nóng)田觀賞、生態(tài)養(yǎng)殖、加工展示、綠色果蔬采摘等新型農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。四是打造“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展科技化、智能化、信息化，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)網(wǎng)上融合互聯(lián)。

分類施策保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地。一是按照“退出有路、退出有序、退出有利”思路，優(yōu)化宅基地退出與補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)依法自愿有償退出和轉(zhuǎn)讓。鼓勵(lì)全家在城區(qū)有住房的黨政事業(yè)單位工作人員主動(dòng)帶頭退出農(nóng)村宅基地。二是為保障必要的、急需的產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目及時(shí)落地，給予一定的新增建設(shè)用地指標(biāo)，做好必要的增量。同時(shí)，增量要與全域土地綜合整治掛鉤，新增建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量必須在全域土地綜合整治中增加的耕地和生態(tài)用地中補(bǔ)回。三是在符合國土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，積極盤活農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)房，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)農(nóng)民增收。