數字政府視角下“互聯網+政務服務”的發展思考

摘要：黨的十八大以來，黨中央和國務院一直在積極推進數字政府建設，進一步發展“互聯網+政務服務”。盡管目前該領域工作已經取得了一定成績，但還是存在一些問題。其中包括政務服務平臺建設模式尚未統一、數據共享問題仍未得到有效解決等。此外，“互聯網+政務服務”也亟須一個更為強大的技術支撐體系來保障自身的發展。鑒于此，筆者認為可以從標準體系、服務匯聚模式、存儲授權共享體系和強大數字化底座四方面來構建數字政務新階段視角下的“互聯網+政務服務”建設。

關鍵詞：數字政府；“互聯網+政務服務”；政務數據管理；標準體系；“跨應用”；安全可信

2016年，國家首次提出了“互聯網+政務服務”的理念，隨后各級政府相繼發布了一系列政策，大力推動一體化政務服務建設。特別是近年來，政府在一網通辦、跨省通辦、數據共享和數字化效能監管等方面取得了顯著成效。而在2022年6月，國務院發布的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》更是標志著“互聯網+政務服務”已經全面進入了“數字政府”發展的新階段。在數字政府的視角下，政務服務建設不能簡單地理解為政府對外服務的數字化和信息技術應用。相關人員應該意識到，政府的全面數字化是構建政務服務泛在可及的基礎。只有在兩者的相互促進下，人們才能真正構建整體協同、敏捷高效、智能精準、開放透明、公平普惠的數字政府。

一、在數字政府推動下，“互聯網+政務服務”發展進入新階段

首先，“互聯網+政務服務”推進了社會治理、政務運行和政府管理的全面數字化轉型。各級政府部門通過向社會開發更多的服務和數據面，為自身提供了輔助決策和趨勢研判的渠道和數據。在政務服務過程中，政府部門加強了協同化、數據化和流程化，通過組織協作、資源共享、應用整合和流程監督全面提升政務運行效能，增強了政府履職能力和機關事務管理水平。

其次，“互聯網+政務服務”也推動了“服務數據化”和“數據服務化”的不斷演進。政府越來越重視政務數據資產的融合治理、挖掘分析、全鏈路監管。此外，政府致力于確保數據使用的可信確權、流通共享、監管追溯和隱私安全保護，這些都是數字政府建設的重要工作。

最后，數字政府發展背景下的“互聯網+政務服務”更重視用戶實際應用場景。各地政府積極探索基于用戶實際需求場景來打造和構建服務，如“異地購房提取公積金”、“出生一件事”、“幫代辦”、“遠程踏勘”等新模式層出不窮。再如政府大力推進高頻電子證照應用場景落地，讓更多用戶感受到政務服務的智慧便捷。近年來AI人工智能、大模型的發展也使得政務服務具有更強大的能力，通過大數據分析、智能算法和用戶畫像，政府不斷推出“服務推薦”、“政策匹配”、“免申即享”等個性化服務，以數字化手段感知社會態勢，輔助科學決策，給用戶帶來更好的服務體驗。

二、在數字政府視角下，發展“互聯網+政務服務”面臨新問題

（一）“中心化”還是“去中心化”

自2014年全國第一家省級“互聯網+政務服務”平臺“浙江政務服務網”上線以來，關于省各級政務服務平臺建設模式的“是統是分”一直存在不同觀點。其爭論核心在于省級大平臺建設的定位問題，由于省級部門能夠提供的可辦事項和政務服務有限，大量的政務服務實際上來自市區縣基層部門。因此，人們對于是否應該獨立的市級政務服務網和政務服務App存在疑問。另外，超級城市服務App和政務服務App之間的關系也引發了許多業內的探討。

（二）難以消滅的“信息孤島”和“數據煙囪”

“集約化”和“信息孤島”是一直伴隨著電子政務發展過程的經典話題。在信息化建設過程中，通常認為通過采用更先進的技術，可以消除“信息孤島”。然而，隨著信息化的不斷發展，“孤島”問題不但沒有解決，反而更加嚴重。研究發現，所有的應用服務和數據都是從實踐場景和創新探索中得到的。由于再實踐中往往缺乏完善的系統性規劃，導致應用服務和數據之間存在較大的隔閡。此外，政務服務應用通常源于具體的政務業務，而政府各級部門的職能分工天然地劃分了數據集的邊界和應用的邊界。這些因素共同促成了“信息孤島”的形成。

（三）數據資產管理問題

政務服務數據往往涉及大量敏感信息，因此數據安全管理和保護是當前政務服務數據資產管理的首要難題。多年來，政務服務應用系統建設分散，技術路線不統一，導致數據質量存在準確性、完整性和一致性等問題。同時政務服務數據的開放和共享程度不高，缺乏統一的標準和機制，這也從客觀上造成了“互聯網+政務服務”數據資產管理、數據共享開放和跨領域應用上的困難。此外，政務服務在數據資產管理方面缺乏統一的數據管理體系和規范，也導致了數據管理的混亂和無序。

（四）技術支撐體系問題

在數字政府發展的新形勢下，將“互聯網+政務服務”引入各級政府部門已成為必然趨勢。這就要求從省市區縣到鄉鎮村各級政府部門的應用服務都要全面上線，實現全覆蓋。同時，各級政府部門的業務系統數據也需要進行異構整合和共享交換，以形成高效的服務能力和政務數據資產沉淀。隨著“互聯網+政務服務”服務場景和管理模式的創新，政務服務平臺的技術支撐能力也面臨更高的要求。在新形勢下，訪問用戶數量和數據存儲數量都呈幾何倍數增長，因此政務服務的并發處理能力、數據交換能力，以及平臺的信息安全等方面都面臨巨大挑戰。

三、數字政府新階段中“互聯網+政務服務”發展的四個“構建”

（一）構建更適合數字政府階段的全新標準體系

一是政務服務的標準規范建設。構建全局的政務服務規范體系，包括數據標準、應用對接標準和服務監測標準。通過規范化的標準，實現數據和服務的互聯互通，并對服務的性能、運行狀態和兼容性進行統一規范的監測，以確保政務服務按照規范進行交互和提供。

二是政務服務的基礎設施建設。政務服務的基礎設施是指由省平臺統管的基礎能力，包括用戶認證、電子證照、統一受理、服務搜索等體系。無論是在地方還是第三方廠商建設政務服務時，都必須調用省平臺提供的基礎能力。省平臺需要不斷完善這些基礎能力，并將豐富的業務開發交給服務提供者，發揮他們的優勢和積極性。

三是政務服務的基礎數據體系建設。無論數據體系如何復雜，個人用戶數據集、企業用戶數據集、服務事項數據集、辦件數據集、評價數據集、監察數據集、用戶及服務使用數據集等必須由省平臺統一建設。這些政務服務的基礎數據應隨著服務的不斷調用而逐步沉淀和完善，形成平臺的數據資產。

四是服務監管能力建設。各地各部門提供的服務應用可以由不同廠商開發，但平臺必須具備對其運行狀態、性能和開發規范性的自動化監管能力，可以對異常運行的服務進行預警和下架處理。平臺還需對數據服務的調用進行監管，并對服務對象、調用的鑒權、調用的頻度以及數據質量等進行管理。

（二）構建應用開放、多端融合的服務匯聚模式

一是強調“強整合”和思考“弱連接”。長期以來，政務服務一直強調整合，長期以來，政務服務一直強調整合，但這種集約化整合往往面臨責任集中、難度大的問題，同時也容易讓基層部門失去創新的積極性。在數字政府建設的背景下，應考慮采用更靈活的“弱連接”方式，將分布式和去中心化的理念引入政務服務領域。

二是解決跨應用的服務漫游問題。隨著數字政府建設的推進，跨應用的需求將會增多，而服務跨地區、跨部門的漫游問題也將變得突出。例如，不同省級政務服務應用都提供了本地區健康碼服務，但在跨省出差時，用戶往往需要下載并切換到另一個省的政務服務應用，體驗不便。為了解決這個問題，需要實現跨應用的無縫接入和用戶體系的貫通，以及服務機制的互認。

三是多端一體化問題：隨著移動應用、微信公眾號、小程序等多種應用形式的出現，政務服務需要具備多端一體化的技術能力，即數據同源、多端發布。這樣可以適應需求的多樣性和快速迭代的要求。特別是在5G時代，移動政務服務將以多種形式存在，包括多點觸控、智能語音等交互方式。政務服務也將通過多端渠道滲透到個人和企業服務的方方面面。

（三）構建完善的數據可信存儲、授權、共享體系

一是建立數據資產集約化和分布式管理并存的模式。首先要認可“信息孤島不可能被完全消滅”，既然數據資產集約式的“中心化”管理有難度，那么數據資產的分布式管理，即“去中心化”模式必然越來越受到重視。隨著數字政府對區塊鏈技術的應用，“智能合約”以及“分布式賬本”理念被引用到政府數據資產的“整合共享”中，是“物理上整合”還是“邏輯上共享”已經不重要，政府的數據資產就應建立以“集約化管理”和“分布式共享”兩種形態并存的模式。

二是建立數據安全和隱私保護體系。首先要圍繞數據的生命周期，即從數據的規范設計、采集、流動、存儲、共享、維護、銷毀、歸檔、審計以及存儲介質等方面，建立數據庫管理體系。其次要建立數據的治理機制和數據安全管理制度，明確數據管理、維護的角色和職責，并執行有效的數據安全方案。同時加強數據安全的風險評估和合規管理流程，并通過加密算法、脫敏和密鑰等相關安全技術，有效防范潛在的數據泄漏風險。最后，要提升個人數據安全和隱私保護意識，進行成熟度評估和相關法規培訓。

三是解決好數據流通的授權鑒權、電子存證和監管追溯問題。在政務數據流通與使用中，可以運用區塊鏈技術實現數據流通過程的可信認證與不可篡改性。首先在數據使用前要對數據的調用進行授權和鑒權，如當服務要調用個人隱私信息時，通過加密算法和數字簽名確定當事人的合法身份，并發信息給當事人進行授權確認。其次要對數據流通中的調用源、調用時間、地點和調用人等數據進行校驗存檔，即對調用的行為過程進行電子存證。第三對數據調用過程做詳細的數據記錄，通過電子存證和不可篡改的數據記錄，實現對調用過程的可追溯性。

（四）構建安全可信、國產信創的強大數字化底座

一是構建平臺級的大并發高性能支撐能力。隨著國家對跨地區、跨部門、跨層級政務服務的推進，“互聯網+政務服務”平臺將公共服務和行政審批事項面向公眾和企業開放，系統將面臨頻繁的用戶注冊、大規模的并發訪問和實名認證等操作，構建在私有云體系上的政務服務將會在相對集中的時間段瞬間達到高強度的訪問峰值，這對政務服務平臺的性能支撐和技術運維提出了巨大挑戰。因此，提供高性能的支撐能力對于保障政務服務平臺的穩定性和可靠性至關重要。

二是構建政務服務平臺自身的應用安全能力。“互聯網+政務服務”服務涉及公共服務和行政審批事項，數據也包含企業和個人隱私。因此，平臺必須具備防范黑客攻擊和保護數據隱私的能力。除了依靠各類安全產品和解決方案外，政務服務平臺應注重自身軟件開發的安全防護能力，包括在代碼設計、互聯網安全防護等方面加強，作為防范黑客入侵和保護數據安全的最后一道防線。

三是服務的不停機熱更新和應用的灰度發布能力。政務服務作為一個持續服務的平臺，要確保服務不間斷。在網站、移動端和小程序等多端的展現方面，需要實現可視化拖拽進行快速改版。同時，通過容器化、彈性伸縮和灰度發布機制，實現應用服務的代碼更新在不停機的狀態下進行。通過灰度發布的方式，將新功能的影響范圍控制在一定范圍內，先行試用，然后逐步推廣，實現新功能的平滑更新。

四是構建應用開發的DevOps體系。由于“互聯網+政務服務”是一個持續服務的平臺，因此要在保留原有成果和資產的前提下，不斷累積、快速迭代。為了配合數字政府“敏捷迭代”的應用開發模式，政務服務的應用代碼開發將引入類似于“工業化”代碼生產方式，以推動“小步快跑”進程。簡而言之，政府需要構建一個基于DevOps體系的應用代碼開發的生產線。這個生產線能夠管理政務服務應用開發的生命周期，包括需求、代碼、組件、質量管理和安全檢測等，以此保障平臺整體的代碼質量和安全，同時實現應用研發的全流程管理和交付的流程化和自動化。

五是構建面向多端的自動化測試體系。隨著政務服務的發展和應用面向多端的趨勢，多端測試變得復雜且耗時，傳統的人工測試無法滿足需求。為了應對多端測試的挑戰，我們需要構建面向多端的自動化測試體系。這個自動化測試體系需要能夠覆蓋多個平臺，包括Android、iOS、HTML5等。通過自動化測試工具和框架，可以實現應用的安裝測試、性能測試、兼容性測試和盲點測試等。通過自動化測試，我們能夠提高測試的覆蓋率和效率，減少人工測試的工作量和成本。在自動化測試過程中，除了常規的功能測試，還需要進行全鏈路的安全掃描、運行異常監控和故障報告輸出。這樣可以及時發現和修復代碼中的異常，提高應用的安全性和穩定性。同時，對程序代碼節點進行異常告警，可以輔助開發人員快速定位和修復代碼缺陷，提升交付質量。

六是構建平臺的自主可控和信創能力。在數字政府的發展中，確保政務服務應用的安全穩定和自主可控非常重要。面向互聯網開放的政務服務面臨著惡意攻擊的風險，這可能對數據安全和隱私保護造成嚴重威脅。我們必須重視并加強對應用底層操作系統、中間件服務、數據庫等方面的安全防護。盡管國內的基礎軟硬件在某些方面與國際先進水平仍有差距，而開源平臺的基礎底座和研發貢獻主要來自國外，導致平臺補丁和漏洞的發現滯后，但近年來我國在去IOE和關鍵技術研發方面已經投入大量資金和資源，取得了一些進展。然而，在網絡安全、數據庫和軟件核心架構底座等方面仍面臨挑戰，仍有很多技術難關需要我們不斷探索和攻克。

作者單位：金震宇 大漢軟件股份有限公司

參? 考? 文? 獻

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