湖北宜昌耕地保護利用的實踐與探索

●胡學(xué)紅

糧食安全是“國之大者”，而耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。近年來，湖北省宜昌市全面貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，綜合運用行政、經(jīng)濟等手段，推動耕地保護工作取得明顯成效。受城鄉(xiāng)建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、耕地利用效率低下等多種因素影響，宜昌耕地保護的形勢不斷復(fù)雜和艱巨。如何以確保糧食安全和推進共同富裕為目標(biāo)，最大程度做好耕地保護工作，是新時代宜昌迫切需要解決的重要課題。

一、宜昌耕地保護利用中存在的問題

（一）耕地總量逐年減少

城鄉(xiāng)建設(shè)用地占用導(dǎo)致耕地面積減少。《宜昌統(tǒng)計年鑒（2017—2021）》數(shù)據(jù)顯示，“十三五”時期，宜昌市建成區(qū)面積由2016 年167.00 平方公里擴張到2020 年的181.07 平方公里，常住人口城鎮(zhèn)化率由2016 年的58.46%上升到2020 年的63.77%。城鎮(zhèn)擴張占用了大量耕地資源，尤其是城郊優(yōu)質(zhì)耕地。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致耕地面積減少。為如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，宜昌市以提高農(nóng)民收入為重點，在不破壞耕作層的前提下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，致使五年來宜昌市林地、坑塘等面積均大幅度增加。以茶葉為例，播種面積由2016 年的70.395 萬畝增加到2020 年的96.075 萬畝，五年凈增25.68 萬畝。

生態(tài)退耕導(dǎo)致耕地面積減少。宜昌是三峽庫壩區(qū)生態(tài)屏障和長江流域生態(tài)敏感區(qū)，為肩負確保“一江清水東流”的政治責(zé)任，宜昌市認真貫徹退耕還林政策，全面啟動退耕還林工程，五年間共退耕還林6.45 萬畝。

（二）耕地質(zhì)量總體不高

耕地質(zhì)量等級總體偏低。按照農(nóng)業(yè)部《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價辦法》（農(nóng)業(yè)部令2016 年第2 號）和《耕地質(zhì)量等級》（GB/T33469-2016）的要求，以2019年宜昌市第三次國土調(diào)查匯總的耕地數(shù)據(jù)為基數(shù)，宜昌市耕地質(zhì)量等級由高到低依次劃分為一至十等。其中，高等級耕地（一至三等）面積為114.64 萬畝，占宜昌市耕地總面積的21.97%；中等級耕地（四至六等）面積為217.44 萬畝，占宜昌市耕地總面積的41.66%；低等級耕地（七至十等）面積為189.82 萬畝，占宜昌市耕地總面積的36.37%。高等級耕地占比小，中低等級耕地等級亟需提升。

耕地空間分布不均衡。2019 年宜昌市耕地總面積439.76 萬畝，其中水田142.91 萬畝，占比32.50%；水澆地26.19 萬畝，占比5.96%；旱地270.66 萬畝，占比61.54%。宜昌市耕地主要分布在當(dāng)陽市（119.99 萬畝）、長陽縣（80.86 萬畝）、枝江市（76.23 萬畝）、夷陵區(qū)（54.14 萬畝）、秭歸縣（44.83 萬畝）、五峰縣（42.61萬畝）6 個縣市區(qū)，占宜昌市耕地總面積的80.22%。

耕地生產(chǎn)能力不高。宜昌地處洪災(zāi)、旱災(zāi)、凍害等氣象災(zāi)害頻發(fā)區(qū)域，大量耕地主要集中在長陽、秭歸、五峰等山區(qū)縣。根據(jù)《宜昌統(tǒng)計年鑒（2017—2021）》數(shù)據(jù)，五年間宜昌耕地有效灌溉面積增加24.36 萬畝，旱澇保收耕地面積增加21.9 萬畝，而機電排灌耕地面積減少9.98 萬畝，與“旱澇保收、宜機作業(yè)”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)仍存在巨大差距。

耕地面源污染仍然存在。根據(jù)《宜昌統(tǒng)計年鑒（2017—2021）》數(shù)據(jù)，宜昌化肥農(nóng)藥使用量在不斷降低，但仍高于全國平均水平。此外，農(nóng)膜的應(yīng)用也會污染土壤環(huán)境，降低農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，從而導(dǎo)致宜昌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域耕地保護受到限制。

（三）耕地利用效率不高

部分耕地常年撂荒。受種植地理和交通條件影響，宜昌部分山區(qū)耕地撂荒現(xiàn)象較為突出。同時宜昌山區(qū)縣均為生態(tài)保護大縣，近年來全面禁獵，偏遠和近山耕地種植農(nóng)作物受野豬、鳥類危害嚴重，導(dǎo)致質(zhì)量差、產(chǎn)出低的邊遠耕地被大量撂荒。

部分耕地季節(jié)性撂荒嚴重。耕地季節(jié)性撂荒在宜昌平原地區(qū)較為普遍。宜昌氣候地理條件適合一年兩熟糧食作物的生長，但受糧食作物收益較低影響，許多農(nóng)戶只愿意種植一季糧食作物，致使冬季閑置的耕地面積較多。

綠化工程造成部分耕地撂荒。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，尤其是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動，在鄉(xiāng)村公路沿線種植的綠植的生長使沿路耕地不再適合糧食作物生長，致使部分農(nóng)戶逐步放棄對耕地的種植。同時，非糧化的農(nóng)業(yè)設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)占用也較為普遍。

（四）耕地保護意識不強

地方政府作為落實耕地保護工作的組織者與實施者，優(yōu)先選擇出售土地解決發(fā)展資金不足問題，致使宜昌部分地方政府對保護耕地的動力下降。村集體作為耕地所有者，為了維護農(nóng)村穩(wěn)定和減少工作量，很少將承包農(nóng)戶的土地收回，致使村集體在耕地保護中處于十分尷尬的境地。承包農(nóng)戶作為耕地保護工作的直接責(zé)任主體，受自然條件、糧食種植收入偏低、生產(chǎn)資料和土地流轉(zhuǎn)費用不斷提高的影響，多數(shù)缺乏耕地保護的積極性。同時，耕地長期超強度利用問題突出，致使耕地質(zhì)量不斷下降。

（五）耕地保護監(jiān)管機制不完善

耕地保護執(zhí)法監(jiān)督檢查力度不夠。目前宜昌耕地保護監(jiān)督執(zhí)法隊伍人員編制不足且被借調(diào)頻繁，年齡結(jié)構(gòu)老化，年輕干部監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)驗較為欠缺，在具體執(zhí)法場景中，耕地保護讓位于經(jīng)濟發(fā)展的情況時有發(fā)生，致使耕地保護的監(jiān)管力度不大。

耕地保護法律法規(guī)現(xiàn)實操作性不強。雖然我國法律對耕地保護有明確限制和規(guī)定，例如“永久基本農(nóng)田拋荒后承包權(quán)要收回集體所有”，但在具體執(zhí)行過程中，對收回集體所有的耕地如何利用并未作出規(guī)定，可操作性不強。

耕地保護執(zhí)法聯(lián)合監(jiān)管機制尚未建立。耕地保護涉及多個部門，但各部門在耕地保護監(jiān)管中的職責(zé)尚未理清。各部門對耕地保護與利用觀念上的差異，必然會造成耕地保護政策和措施執(zhí)行不到位、落實不徹底。

（六）耕地保護補償機制不完善

補償對象未能實行分類補償。在耕地地力保護補貼實際操作過程中，宜昌各縣（市、區(qū)）均將該項保護補貼按照二輪延包時土地確權(quán)面積發(fā)放給所有承包農(nóng)戶，對耕地的實際利用情況并不了解，致使許多已撂荒和改變用途的耕地仍在享用財政補貼資金。

補償標(biāo)準(zhǔn)低且地區(qū)差異大。耕地地力保護補貼是農(nóng)民收入的組成部分，但其在農(nóng)民收入構(gòu)成中的比重極低。以2020 年為例，宜昌農(nóng)村常住居民人均可支配收入18515 元，而耕地地力保護補貼均低于該年農(nóng)村常住居民人均可支配收入的2%。受諸多因素影響，宜昌各縣（市、區(qū)）每年耕地地力保護補貼標(biāo)準(zhǔn)并不相同。以2020 年為例，枝江市的補貼標(biāo)準(zhǔn)為122.68 元/畝，猇亭區(qū)為72.39 元/畝，長陽縣為70.37元/畝。

補償資金缺乏穩(wěn)定來源。目前宜昌耕地保護補償資金來源于中央財政用于耕地保護的專項補貼，而該項補貼每年都處于變動之中，來源并不穩(wěn)定，尚未形成規(guī)范制度。

二、宜昌耕地保護利用的對策建議

（一）壓實耕地保護主體責(zé)任

壓實黨委政府主體責(zé)任。宜昌各級黨委政府必須嚴格落實黨中央國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護的相關(guān)規(guī)定，各級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)要逐級簽訂耕地保護“軍令狀”。同時要盡快出臺關(guān)于加強領(lǐng)導(dǎo)干部落實耕地保護監(jiān)管的考核規(guī)定，將耕地保護監(jiān)管工作成績作為干部提拔任用的重要依據(jù)。

壓實村集體主體責(zé)任。村集體要切實擔(dān)負起耕地保護的主體責(zé)任，對全村耕地總量和永久基本農(nóng)田總量建立臺賬，對耕地保護利用情況了然于胸，如實上報享受耕地補貼田畝數(shù)量，對耕地撂荒和擅自改變耕地用途的承包農(nóng)戶及時進行勸阻，對多次勸阻無效的情況要及時上報上級監(jiān)管部門。

壓實承包農(nóng)戶主體責(zé)任。在二輪延包時發(fā)放給承包農(nóng)戶的土地確權(quán)證中已明確標(biāo)出承包農(nóng)戶承包地塊以及是否屬于永久基本農(nóng)田范疇，承包農(nóng)戶不能單純追求收入最大化擅自改變耕地用途，而必須嚴格遵守《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，對永久基本農(nóng)田利用要按照糧棉油優(yōu)先序合理組織生產(chǎn)。

（二）嚴格耕地保護用途管制

加強國土空間規(guī)劃管控和用途管制。宜昌要充分發(fā)揮規(guī)劃的整體管控作用，優(yōu)化建設(shè)用地布局，從嚴控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。實行新增建設(shè)用地計劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設(shè)用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區(qū)域，適當(dāng)調(diào)減新增建設(shè)用地計劃。

嚴格永久基本農(nóng)田約束性保護。永久基本農(nóng)田作為優(yōu)質(zhì)耕地資源，必須采取硬約束措施進行重點保護。要不斷加強對耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護的宣傳力度，使每位承包農(nóng)戶清楚哪塊承包地是耕地、哪塊承包地是永久基本農(nóng)田，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。

深入推進節(jié)約集約用地。大力盤活存量建設(shè)用地，引導(dǎo)產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組，推進閑置土地、城鎮(zhèn)低效用地的開發(fā)利用，鼓勵綜合開發(fā)利用地下空間，緩解建設(shè)占用耕地壓力。完善建設(shè)用地控制指標(biāo)體系，規(guī)范建設(shè)用地節(jié)地評價，推廣應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，強化節(jié)約集約用地目標(biāo)考核和約束，加大宜昌全市批而未用土地消化處置力度。

（三）提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力

加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。按照宜昌耕地保有量不低于431 萬畝、永久基本農(nóng)田保護面積不低于354 萬畝的總體要求，宜昌各縣（市、區(qū)）政府要整合資金統(tǒng)籌推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加強中低產(chǎn)田改造，建設(shè)集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)優(yōu)良、抗災(zāi)能力強并與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應(yīng)的基本農(nóng)田。加強對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的后期管護工作，按照“誰使用、誰管護”和“誰受益、誰負責(zé)”的原則，落實高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施管護責(zé)任。

貫徹綠色發(fā)展理念。堅持有機無機相結(jié)合的原則，逐步以有機肥替代部分無機肥，培肥地力，穩(wěn)定提高農(nóng)作物產(chǎn)量與品質(zhì)。堅持用地養(yǎng)地相結(jié)合的原則，對耕地進行綜合培肥、合理施肥、耕暄深翻、輪作倒茬、秸稈還田、種草肥田、地膜清理等有利于耕地保護和中低產(chǎn)田改造的技術(shù)措施。推廣測土配方施肥，根據(jù)耕地地力、作物需肥規(guī)律、目標(biāo)產(chǎn)量、產(chǎn)品品質(zhì)、生態(tài)環(huán)境等因素，明確不同農(nóng)作物的化肥投入量，減少不合理化肥用量。

完善耕地質(zhì)量建設(shè)工作機制。建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，完善評價指標(biāo)體系和評價方法，定期對宜昌耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平進行全面評價并發(fā)布評價結(jié)果。要加強耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加大資金投入，合理設(shè)置監(jiān)測點，按照耕地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測評價方法，開展耕地質(zhì)量監(jiān)測工作，完善耕地質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，定期發(fā)布耕地質(zhì)量監(jiān)測報告。

（四）完善耕地保護獎懲機制

提高耕地保護補償標(biāo)準(zhǔn)。耕地保護補償政策必須要有足夠的資金支持，才能激發(fā)耕地責(zé)任主體的積極性。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，耕地保護補償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)適時提高。除了以行政手段限制耕地用途管制外，還需要通過經(jīng)濟手段使承包農(nóng)戶在保護耕地中能夠增加收入，從而達到耕地保護補償政策預(yù)期目標(biāo)。

建立耕地保護獎懲機制。耕地地力保護補貼是國家“普惠性”惠農(nóng)政策，但對耕地保護不力的責(zé)任主體缺乏相應(yīng)懲罰機制。建議逐步建立耕地保護激勵約束機制，由各地每年出臺耕地保護考核目標(biāo)，年終根據(jù)目標(biāo)完成情況對耕地保護責(zé)任主體進行考核，對完成好的責(zé)任主體給予資金獎勵，對完成差的進行處罰。

（五）構(gòu)建部門協(xié)同監(jiān)管體系

加強監(jiān)管隊伍建設(shè)。耕地保護監(jiān)管是一項專業(yè)性很強的工作，監(jiān)管人員必須熟練理解耕地保護的相關(guān)法律法規(guī)和政策，同時能夠熟練操作各種監(jiān)管儀器，為此，需加強耕地保護監(jiān)管隊伍建設(shè)，配足人員編制，保持隊伍穩(wěn)定，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高耕地保護監(jiān)管隊伍的專業(yè)化水平。

厘清部門監(jiān)管職責(zé)。耕地保護是一項綜合性系統(tǒng)工程，涉及自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、生態(tài)環(huán)境等多個部門，必須厘清各部門之間的監(jiān)管職責(zé)，形成權(quán)責(zé)清晰、齊抓共管、運轉(zhuǎn)高效的協(xié)同監(jiān)管體系。自然資源和規(guī)劃部門重點加強對耕地數(shù)量和“非農(nóng)化”的監(jiān)管，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門重點加強對耕地質(zhì)量和“非糧化”的監(jiān)管，生態(tài)環(huán)境部門重點加強對耕地面源污染的監(jiān)管，水利部門重點加強對耕地水土流失的監(jiān)管，林業(yè)部門重點加強對退耕還林（還草）的監(jiān)管，發(fā)展與改革部門重點加強對建設(shè)項目審批的監(jiān)管。