楊 茜 楊 悅 廣西交通職業技術學院

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視職業教育工作，大力推進職業教育改革發展。2014年6月，國務院印發《關于加快發展現代職業教育的決定》，首次明確“完善現代職業學校制度”的要求，提出了“完善治理結構，提升治理能力”的任務。此后，國家有關機構陸續出臺一系列政策措施加快推動職業教育治理體系和治理能力現代化。2019年3月，教育部、財政部印發了《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》，明確“雙高”建設要深化校企合作和產教融合，2020年印發的《職業教育提質培優行動計劃(2020—2023年)》指出要完善政府、學校、社會等多方參與的監管評價機制，職業教育辦學格局由“政府舉辦為主”向“社會多元辦學”轉變。

當前，我國高等教育經費來源多元化、辦學規模及辦學自由度的增大使高職院校的經濟業務日趨復雜，結合“雙高”建設的要求，對高職院校的治理能力無疑提出了更大挑戰。然而，作為內部治理的一項重要內容，我國高職院校現行財務治理體系仍面臨一些突出問題，制約了治理能力的提升。

財務治理結構是財務治理發揮效用的基礎。財務治理能力的提升，尤其是治理結構創新，成為新形勢下高職院校內部治理的難點和重點。可見，在“雙高”建設背景下，深入研究高職院校財務治理問題，探索構建新型財務治理結構，對于豐富高職院校財務治理研究成果、實現治理能力現代化、推進“雙高”建設，具有重要的理論價值和現實指導意義。

一、高校財務治理相關研究概述

國外理論界直接針對高校財務治理的研究較少，我國學者從政策變化[1]、內部控制[2]、利益相關者和協同治理[3]等視角探討了高校財務治理體系[4]、治理結構多重關系[5]、治理機制創新[6]等課題，研究內容豐富、視角多元、方法多樣，但也存在諸如研究內容較為片面、分散等問題，對董事會制應用于財務治理方面的關注相對不足。

結合以前研究，本文在構建高校財務治理框架的基礎上，勾畫了具有中國特色的高職院校財務治理新結構，不僅從頂層設計上推動財務治理體系不斷優化，還有助于突破因多元利益相關者存在而產生的委托代理困境。

筆者認為，高職院校要提升財務治理水平，必須堅持治理理念引領，明確治理目標，不斷推進治理結構創新、完善治理機制、健全相應的財務管理體系，通過合理配置財務治理權獲得治理效果，并以此為依據反饋調節治理目標、治理結構和機制等。高校財務治理框架如圖1所示。

圖1 高校財務治理框架

二、我國高職院校財務治理存在的問題

(一)外部治理層面

1.政府行政權力過大

我國高職院校絕大多數由地方政府或下屬的公共管理部門主辦，政府部門在財務決策上擁有更多的話語權，政府部門之外的社會主體參與度較低，外部治理元素間的制衡力量弱。

2.財務資本結構不合理

當前，雖然高職院校辦學資金的投入主體呈多元化趨勢，但仍主要來自財政撥款，且在對高素質技術技能人才需求巨大的現實背景下，財政生均撥款并不足以彌補培養學生的成本。以J院校為例，2020年財政撥款16 592.73萬元，同年在校生人數1.48萬人；2021年財政撥款20 446.16萬元，同年在校生人數1.87萬人；2022年財政撥款22 071.88萬元，同年在校生人數2.2萬人，三年內財政撥款增速明顯慢于擴招速度。長此以往可能會使高校陷入缺乏財源的困境，增大舉債風險。

3.相關制度依據缺失

我國高等職業教育專項立法滯后，導致部分院校章程建設缺失，財務治理方面缺乏統一明確的規章制度加以規范和保障。

(二)內部治理層面

1.財務治理理念不深刻

部分高職院校的財務工作依然停留在傳統的“等靠要”思維上，財務分析能力薄弱、效益觀念淡薄、對相關制度建設重視不夠，無法滿足“雙高”建設背景下對學校治理能力提升的要求。

2.財務治理結構不完善

決策層面，財務決策機構的管理人員通常由政府任命，且重大經濟事項決策一般由黨委會或校長辦公會決定，“內部人控制”現象嚴重，決策的專業性相對欠缺。

執行層面，我國高校現行的黨委領導下的校長負責制在運行中存在黨政職權邊界不清、權責不明等弊端，爭權、內耗、相互推諉等現象時有發生。

監督層面，教職工代表大會(以下簡稱“教代會”)的監督工作在實踐中往往流于形式，紀檢、審計等內部監督機構獨立性欠缺，難以真正發揮約束作用。

3.財務治理機制不健全

一是缺乏有效的激勵與約束機制，激勵不足易導致相關人員參與治理的積極性不強，約束不力會使治理主體的行為偏離整體目標；二是內部控制制度不健全，限制了高校財務管理及風險控制水平的提高；三是財務信息披露機制不完善，無法保障各利益相關方的知情權，監督作用有限。

此外，高職院校財務治理方面專業人才匱乏，財務部門與其他業務部門的數據共享與系統集成程度不高，難以給財務治理提供有力的人力和技術支持。

三、中外高職院校治理現狀的對比及啟示

(一)對比

在英美國家高等教育的內部治理中，無論是公立院校還是私立院校一般都設立董事會。法律層面上，董事會是一個具有法人地位的組織，其行為有相應的法律法規保障和約束；運行機制上，美國職業院校的最高決策與最高權力機構是董事會，校長負責行政事務及董事會各項決定的執行，董事主要由代表公眾利益的校外人士組成，具有“外行管內行”的特點，同時下設多個專業委員會處理具體事務，由校長領導的行政班子和以教師為主的學術委員會分別從行政和學術層面合力對董事會進行監督；制度建設上，英國的每個繼續教育學院都制定了學校章程，使學校的治理有章可循[7]。

縱觀我國高職院校，董事會的成立與運行在總體上還缺乏統一規范的管理。部分院校雖然推行了董事會制度，但董事會并不直接參與學校經濟事項決策，成員的代表性也不足，與國外高校董事會職能作用相差甚遠，凸顯了董事會制度在我國高校內部治理中的窘境。

(二)啟示

基于上述比較，我國高職院校優化財務治理應重點考慮以下三個方面：一是建立健全董事會制度，明確董事會的法律地位，以章程建設保障其在高校財務治理中發揮應有的作用；二是建立多層制衡約束機制，協調好權力在財務決策、執行、監督三個層面的關系；三是形成多維監督評價，通過治理結構將各方力量納入治理體系中，實現共治局面。

四、“雙高”建設背景下高職院校財務治理結構創新和能力提升策略

(一)樹立財務治理理念

第一，由“物”本觀到“人”本觀，在對物的管理之外注重通過財權合理配置來協調人與人之間的關系；第二，由片面的利益觀到科學發展觀，財務資源配置要和學校發展戰略相匹配，保障學校事業可持續發展；第三，由局部觀到全局觀，財務治理不僅僅是財務部門的工作，必須強化全員參與，從上至下統一思想；第四，由任務觀到績效觀，資金使用效益是新時期職業教育發展關注的重點，應把績效觀貫穿財務治理決策、執行和監督全過程；第五，增強風險防控主體意識，強化內控建設，正確應對日益復雜的治理風險；第六，提高對章程建設在財務治理中重要性的認識，依法完善財務治理體系，發揮規章制度提升治理能力的作用。

(二)高職院校財務治理結構創新

實踐表明，無論是企業還是職業院校，董事會制度都是治理結構的關鍵所在。本文在借鑒相關經驗的基礎上，構建“黨委領導、董事會決策、校長負責、教授治學、企業參與、多維監督”的新型治理體制，將多方利益相關者納入治理系統之中，發揮共建、共享、共治的優勢，董事會制度下的高職院校財務治理結構如圖2所示。

圖2 高職院校財務治理結構圖

第一，構建以董事會為核心的財務治理決策結構。在混合所有制高職院校財權配置中，首先必須尊重新時代中國特色社會主義的國情，必須堅持新時代中國高等教育指導思想，保證黨委會在董事會中的領導地位和核心作用。黨委領導可以通過融入、合議或溝通的方式來實現財務治理，黨委的政治領導權和董事會的行政決策權并不沖突[8]。董事會是制定經濟事項決策的最高領導機構，黨委成員代表融入決策層，由學校黨委書記兼任董事會主席，董事會成員涵蓋政府代表、教工代表、社會公眾等眾多利益相關者代表及經驗豐富的專家，這樣設置不僅保證了黨委的統一領導，還能在一定程度上避免“內部人控制”，更好地起到科學決策、監督制衡的作用。為體現決策的權威性，董事會還應下設如財經委員會、預算委員會、資產委員會、內控委員會等專業委員會為重大決策提供建議或論證。

第二，優化董事會制度下的財務治理執行結構。財務治理執行層的直接負責人為校長，同時設置總會計師擔任專門負責學校財經管理工作的副校級領導職務。執行過程要注意“統一領導”和“分級管理”相結合，通過事權和財權的劃分，厘順財務部門于業務部門的關系，使學校各項資源得到合理配置，經濟業務活動有序運行。同樣地，通過設立分管校務、學術、考評等領域的委員會，提高執行層的專業性。

第三，優化董事會制度下的財務治理監督結構。為確保監督工作的獨立性，教代會應享有與董事會同等的地位，同時融合紀檢監察、審計力量，監督決策層和執行層的工作，必要時可以委托第三方機構進行監督評價活動。

(三)完善財務治理機制體系

章程制度建設是推進高職院校治理結構完善、實現治理能力提升的重要載體[9]。從建章立制出發，一是做好學校章程制定，為社會各方參與財務治理提供政策依據，有助于形成科學的決策機制、有效的執行機制和有力的監督機制。二是完善教職工代表大會制度，進一步規范教職工參與民主管理的程序，拓寬民主監督的途徑，保障教職工監督作用的發揮。三是健全績效考評和激勵約束機制，一方面要注重個人激勵和集體激勵相結合、物質激勵與精神激勵相結合、短期激勵和長期激勵相結合；另一方面從源頭、過程和反饋三個階段對治理主體進行約束和控制，適時啟動問責聯動機制，避免資源浪費和工作中的不作為、亂作為現象。四是構建完善的內部控制體系，實現經濟業務活動全覆蓋，有效預防與化解風險。五是優化財務信息公開機制，滿足不同利益相關者的需求，有助于引入更多的監督主體，形成監督合力。

(四)建立健全財務管理體系

伴隨職業教育發展產生的內外環境變化，高職院校財務管理工作職能日趨復雜，在完善治理結構和建立健全內控長效機制的基礎上應進一步構建促進可持續發展的財務管理體系。如，強化預算管理控制，確保“用財有度”；嚴格業務部門和二級學院的財務審批，堅持“理財有術”；加強資產和采購管理，落實“財物對應”；豐富籌融資渠道，形成“聚財有道”；嚴格投資管理，做到“投財有方”。此外，重視財務隊伍培養，確保“管財有人”，加強財務共享信息化建設，真正實現“財信互通”。

五、結語

中國特色高水平高職學校建設是一個值得深入研究的課題，高職院校財務治理體系的構建，對“雙高”建設具有重要的支撐作用。借鑒公司治理及國外高校治理經驗，有效引入董事會制優化高職院校財務治理結構有一定可操作性，但值得注意的是，高校畢竟不是企業，中外教育政策環境差異較大，高校治理思路也大不相同，在高職院校財務治理創新中必須結合我國高等教育的國情及職業教育的特點，充分做到因“校”制宜，并根據實際對治理體系進行完善優化。此外，提升高校財務治理能力需要政府、高校和社會各界共同努力，協同推進“雙高”建設不斷取得新成就。■