綜合行政執法走向規范公正

■ 文｜本刊記者 楊燕 曹晶磊

自交通運輸綜合行政執法改革啟動以來，在公路、鐵路、水運、民航積極融合加快建設“大交通”背景下，各省份敢于“動刀”，根據各自不同的實際情況專門設置了綜合行政執法機構并劃分了明確的職責。目前，交通運輸綜合行政執法改革基本完成，形成交通運輸新型執法體系。一支支專司其職的隊伍逐步扛起了行政執法的重任。這是系統推進交通運輸法治政府部門建設的務實之舉，彰顯了執法為民的力度和服務群眾的溫度。

G50滬渝高速與G4京港澳高速互通湖北武漢江夏段 汪志國 攝

構建交通運輸綜合行政執法體制是推進國家治理體系和治理能力現代化在交通運輸領域的必然要求，對于解決長期以來困擾交通領域的多頭執法、職權交叉、重復處罰等問題具有治本之效。隨著2022年12月27日湖北省交通運輸綜合行政執法局（湖北省交通運輸綜合行政執法總隊）正式掛牌，我國內地32個省份的省級層面交通運輸綜合執法改革取得階段性成果。

/ 機構設置更加合理 /

近年來，各省份積極響應并大力推進交通運輸綜合行政執法改革，尤其是在2018年11月27日，中辦、國辦印發《關于深化交通運輸綜合行政執法改革的指導意見》（以下簡稱“兩辦63號文”）后，大多數省級交通運輸主管部門正式出臺了改革實施意見或組建了省級綜合行政執法機構。

從省級層面看，目前各省份交通運輸綜合執法改革大體可分為兩大類。第一類，在省級交通運輸主管部門下設直屬專門綜合行政執法機構，強化省級綜合統籌協調和監督指導職能，共22個省份。其中，北京、天津、內蒙古、上海、重慶、四川、山西、西藏8個省份組建省級綜合行政執法總隊；河北、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、湖北、廣西、貴州、云南、青海、寧夏、新疆14個省份組建省級行政執法（監督）局，由獨立執法機構承擔相應執法職能。這其中河北、山西、吉林、湖北、貴州、四川、安徽、河南等省份為“一套人馬，兩塊牌子”。

第二類則是將省級承擔的交通運輸行政執法職責，交由省交通運輸廳內設機構承擔，不再保留省級執法隊伍，共10個省份。其中，福建、河南、廣東、海南、甘肅5個省份在省交通運輸廳內設行政執法（監督）局（處）；遼寧、湖南、陜西、浙江、新疆兵團則將綜合執法職能劃歸到現有廳（局）機關內設處室，負責指導、監督全省交通運輸系統內執法工作。

值得一提的是，在推進交通運輸綜合行政執法改革過程中，是否組建“省級”高速公路執法隊伍成為行業關注的焦點。部分省份的改革人員表示，高速公路是通道網絡，實行封閉式管理，如果將高速公路執法按行政區域分割到市縣管理，不僅會帶來執法成本高、執法質量效率低、行政區界巡查折返安全隱患等問題，還可能存在市縣“接不住、管不好”的情況，所以應將高速公路定位為“有特殊性的領域”，組建省級高速公路執法隊伍。

針對這一問題，河北、陜西、山西、甘肅、四川、吉林、福建等省份已根據兩辦63號文提出“省、自治區交通運輸部門應強化統籌協調和監督指導職責，主要負責監督指導、重大案件查處和跨區域執法的組織協調工作，原則上不設執法隊伍……個別業務管理有特殊性的領域，如有必要，由省、自治區按程序另行報批”的要求，將普通干線公路執法權下沉到市縣，高速公路執法權留在省級，形成高速公路執法與普通公路執法“條塊結合”的執法體制，實現合理分工和機制互補。

縱觀各省份交通運輸綜合行政執法改革的省級機構設置不難發現，改革之后部分省份交通運輸部門宣布不設執法隊伍，并整合了已設立的執法隊伍，省級主要負責監督指導、重大案件查處和跨區域執法的組織協調工作。

而市、縣一級則根據兩辦63號文的具體要求，在設區的市和市轄區原則上只保留了一個執法層級，市級設置交通運輸綜合行政執法隊伍的，區級不再承擔相關執法責任；區級設置交通運輸綜合行政執法隊伍的，市級主要強化監督指導和組織協調，不再設置執法隊伍。縣（市、區、旗）一般實行“局隊合一”體制。因此交通運輸行業在設區的市和區之間減少了一個行政執法層級，省級層面也減少了一個行政執法層級。

/ 職責有了統一框架 /

改革之前，公路路政、道路運政、水路運政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質量監督管理行政執法隊伍基本屬于公路管理機構、道路運輸管理機構、水路運輸管理機構、航道管理機構、港口管理機構、地方海事機構、工程質量監督管理機構的組成部分，其行使的行政處罰、行政強制、行政檢查職責與所屬管理機構的行政許可、公共服務職責長期同在一個機構內，造成公眾對行政許可和監督檢查，存在“左手發證、右手檢查”的質疑，導致行政執法與行政管理不分、行政執法與事業服務不分，公眾難以區分事業性公共服務與行政執法類公共服務。

貴州省交通運輸綜合行政執法九支隊交通指揮手勢操練 孔峰 供圖

此次改革，各省份主要修正了交通運輸系統內公路路政、道路運政、水路運政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程質量監督管理的行政處罰，以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制等各自為政的“條塊分割”執法體制。改革后，交通運輸綜合行政執法變成了審批、監管、處罰等按職能橫向分割的分段管理模式，這是此次改革帶來的一個顯著變化。

以青海為例，截至目前，青海的省、市（州）、縣（區）三級交通運輸綜合執法隊伍框架基本形成，橫向的執法隊伍整合已初步完成，正處于磨合階段。機構改革前，青海交通運輸行政執法體制實行“條塊與條條”并存模式，即道路運政、海事水運、地方公路路政執行“條塊結合，以塊為主”的管理模式，高速公路、國省干線公路路政實行“條條”垂直管理模式。

機構改革后，青海在省、市（州）、縣（區）三級交通運輸主管部門內，分別以“省執法監督局”“市州執法監督局”“縣區執法大隊”的名稱成立綜合行政執法機構。其中，省綜合執法監督局，負責全省綜合執法的監督、指導、協調，研究擬訂全省綜合執法制度和管理辦法，受理對執法機構和執法人員行為的投訴、舉報，辦理跨區域重大案件查處工作，負責執法監督信息化系統建設等；各市州級綜合執法監督局負責對轄區執法工作進行指導、監督；縣區級綜合執法大隊具體開展轄區內交通運輸監督檢查和行政執法工作。綜合執法機構不再承擔行政許可、行政審批等職能，交由省交通運輸廳承擔。

通過此次改革，青海省有效解決了職能交叉、機構重疊、多頭執法等一系列問題；省、市（州）、縣（區）三級執法機構的職責得到明晰，厘清了與交通運輸局的職責權限和關系，執法重心向基層傾斜；實行政策制定與監督處罰職能相對分開，過去由交通運輸局把控行業管理上下游的情況得到改變，提升了行政管理的透明度。

/ 人員編制成為關鍵 /

截至目前，雖然各省份交通運輸綜合執法改革修正了原有“條塊分割”的執法體制，并在此基礎上構建職責分明、便民高效的執法體系，但是編制問題仍然是改革的關鍵所在。

兩辦63號文要求，地方黨委和政府要在明確執法機構和人員劃轉認定標準及程序的基礎上，按照“編隨事走、人隨編走”原則，有序整合交通運輸綜合行政執法隊伍，鎖定編制底數。

但因為改革前的交通執法隊伍性質多樣，既有事業身份，也有企業身份，還有大量編外人員，導致了改革后的交通運輸綜合行政執法人員編制無法統一。例如，貴州省交通運輸綜合行政執法監督局（貴州省交通運輸綜合行政執法總隊）現有人員中，由貴州省公路局和貴州省高速公路管理局劃轉人員為事業編制；由貴州省地方海事局、航道局、運管局劃轉人員為參公管理。

此外，因鎖定編制底數，導致改革后的執法隊伍編制不足和年齡老化現象突出。以廣東和青海為例，早在2003年廣東就被確定為綜合交通執法改革試點省份。2006年，該省印發了綜合交通執法改革的方案，2007年廣東省交通運輸廳綜合行政執法局掛牌成立。經過改革，廣東省交通執法隊伍由5支整合為1支，人員由2萬人精簡到8000人，省級廳機關執法隊伍為37人。但在2006年改革時，廣東全省高速公路里程僅3000多公里，目前已達11211公里，高速公路里程的飛速增長，導致執法力量嚴重不足。

2018年正式啟動交通運輸執法機構改革的青海省，在改革前全省共設有道路運政管理機構52個，高速、國省干線路政執法機構88個，地方路政機構31個，海事水運執法機構18個，執法人員共2586人。改革后，青海全省交通運輸在冊持證執法人員2100余人，其中，綜合行政執法人員900余人，高速和國省干線路政執法人員1200余人。

《中華人民共和國行政處罰法》規定，現場執法時必須有2名以上執法人員在場，人員精簡導致青海省執法人員緊缺問題突出，在一定程度上難以滿足交通運輸建設發展的現實需要。

從2002年原交通部確定重慶市、廣東省為綜合行政執法改革試點開始，交通運輸綜合行政執法改革歷時22載，迄今已得到全面推行，通過系統謀劃、整體推進，專業化、專門化的執法隊伍素質不斷提升。雖然現階段交通運輸綜合行政執法改革仍面臨著機制運行調整、職責權限規范等諸多“不適應”，但是隨著《交通運輸綜合行政執法事項指導目錄（2020版）》（共396項）的印發，交通運輸執法的要求、交通運輸綜合行政執法的職能被進一步明確，交通運輸綜合行政執法事項將實現全國統一，這成為交通運輸綜合行政執法改革的又一大跨越。

2021年春節期間，廣東廣韶高速公路路政執法人員在服務區堅守。張振 攝

省級交通運輸綜合行政執法改革一覽表

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