地方政府專項債券管理現狀及優化路徑

張銀杰?孫柳青

摘 要：近年來，作為積極財政政策的重要組成部分，地方政府專項債券在支持基建投資和托底經濟增長方面扮演了重要角色。2021年全國財政工作會議將“發揮財政穩投資促消費作用”“管好用好專項債券資金”列入 2022 年財政工作主要任務。因此，認識和解決專項債使用管理中存在的問題，切實提高專項債使用效能，對于充分發揮宏觀政策逆周期調節作用意義重大。

關鍵詞：地方政府專項債券；支持基建投資；防范債務風險

基金項目：2020年承德市社科聯銀校聯合調研項目（項目編號：cdpckj20210023）。

一、某省政府專項債發行概況

（一）政府專項債發行規模分析

作為落實積極財政政策的重要手段，地方政府專項債自2015年推出以來，發行規模快速攀升，即使政策收緊和審批趨嚴，2021年專項債發行規模明顯降速，但仍達到了49，229.3億元，較2020年增長18.9%。同時，由于一般債額度一度被壓縮，專項債份額持續擴大，2021年專項債占比達到65.7%。某省整體情況與全國發行情況基本吻合，從發行地區看，財力狀況良好、債務風險較低的地區發行規模較大，反之，經濟欠發達、舉債空間不足的地區獲得的限額比較有限。不同地區間限額分配差異較大，排名第一的城市專項債發行規模是最后一名的7.7倍。

（二）政府專項債發行用途分析

從資金投向看，某省政府專項債券主要用于市政和產業園區基建；社會事業為第二大用途；其次為保障性安居工程和交通基礎設施，其余部分投向生態環保、棚改、支持中小銀行發展等10大領域。專項債券資金主要被用于保障重大基礎設施和民生項目建設，在擴大地方政府有效投資方面發揮了積極作用。從發展趨勢看，2020年以來，專項債券不再應用于土地儲備，棚改領域發行量也有所下降，資金投向逐漸向市政和產業園區基礎設施、社會事業等領域傾斜。債券資金應用領域漸趨豐富，2021年，新增國家重大戰略項目債券和中小銀行風險化解債券。

二、某省政府專項債管理概況

近年來，某省密切關注專項債券使用管理情況，特別在限額管理、項目管理、資金監控等方面做出了有益探索。

（一）限額管理堅持正向激勵原則，注意防范區域性政府債務風險

2018年某省制定《新增政府債務限額分配管理辦法》，進一步規范了市縣新增政府債務限額分配的測算管理。根據該辦法，新增政府專項債務限額參考各地區債務風險、財力狀況、償債情況、債務管理績效等，并統籌考慮中央、省確定的重大項目支出、市縣融資需求等情況，采用因素法測算。某省新增政府債務限額分配較好體現了防范地方政府債務風險的原則，被調研的財政部門表示了對政策的理解和認同，并認為對于已接近債務率紅線的地區，當務之急應做好中長期債務規劃，逐步化解風險，而不是繼續盲目舉債投資。

（二）專項債項目申報流程規范，項目審核更加嚴格

某省高度重視專項債審核工作，采取自下而上的方式層層報送審批，確保債券資金盡快盡早形成實物工作量和實現項目融資收益平衡。一是高質量完成“一案兩書”，做好項目前期工作。要求項目主管部門編制項目可行性研究報告，項目實施單位編制《實施方案》，并聘請第三方會計師事務所、律師事務所編制《財務平衡評價報告》和《項目法律意見書》。其中，某省建議項目收益扣除成本后，覆蓋融資本息倍數達到1.3倍以上。二是建立專項債券項目聯合評審機制，做好項目審核工作。組建某省政府債券項目評審專家庫，專家以獨立身份參與市縣申報項目前期準備、項目收益對債券本息償還覆蓋等評審工作，從源頭上杜絕低效無效支出。

（三）資金監控以預算執行監督為主，資金閑置沉淀問題得到初步緩解

近年來多地審計報告中披露專項債存在資金撥付使用不及時和資金滯留國庫等問題。某省密切關注債券資金撥付支出情況，建立了債券資金支出進度通報制度。財政部門和項目主管部門需定期上報資金撥付情況和項目建設進度情況，政府性債務管理領導小組辦公室對債券資金支出進度慢的單位進行定期通報，目前該項工作已取得初步成效。根據對部分財政部門的調研發現，2021年項目支出進度明顯快于往年，長期未支出完畢的項目已于2022年6月底前實現全部支出，1個項目做專項債券資金用途調整處理。據財政部門反映，債券資金使用進度緩慢的主要原因是疫情影響和前期規劃不充分。

三、值得關注的問題

（一）項目融資模式選擇上，政府專項債擠占社會資本的空間

專項債和PPP模式在適用范圍方面存在較大重疊，且中央對地方政府在融資模式選擇上沒有給予明確的界定標準和選擇依據，因此，地方政府在融資模式選擇上隨意性較強，往往忽視了對政府融資必要性及項目資金成本的考量，無法做出最優的籌資抉擇，致使投資效率和公共服務效果大打折扣。目前，政府專項債已對PPP模式產生了“擠出效應”，隨著政府專項債的快速擴張以及國家對PPP項目的清理規范，PPP項目數量和投資額呈斷崖式下降趨勢。專項債對PPP模式擠出的實質是對市場投資的擠占，更易加大地方政府未來的償債壓力和債務風險。

（二）專項債項目申報上，面臨優質項目儲備不足、項目收益預測不準確和項目配套資金難落實等問題

在財政形勢緊平衡的背景下，專項債項目呈現出如下問題。一是地方政府優質項目儲備不足。自地方政府專項債發行以來，專項債適用范圍經歷了適當調整和合理擴大的過程，但是，調查發現優質項目儲備不足仍是當前地方政府爭取專項債券過程中面臨的最大問題，多個被調研財政部門有“豐富專項債投資品種”的需求。隨著近兩年專項債券的密集發行，不少地方缺少穩定收益的投資項目，符合條件的投資項目已進入“枯竭狀態”。在此背景下，項目“包裝”策劃、優劣項目“打包”發行等問題屢禁不止。二是項目收益預測不準確。部分專項債項目建設難度大、周期長，建設進度易受到各種因素影響，加之部分第三方機構專業素養不高或者缺少獨立性，都會影響項目收益預測的精準度。三是項目前期工作開展不充分。調查發現，地方政府項目申報比較積極，但是部分項目單位仍存在項目謀劃簡單、前期手續不完善的問題。四是項目配套資金難落實。政府投資項目總投資一般由項目資本金和融資資金組成。但由于當前基層政府財力薄弱，往往無法配齊足額資本金，給項目建設帶來諸多問題。

（三）債券資金績效評估上，專項債全流程管理不規范，監管配套保障措施不完善

目前，地方政府部門對債券資金績效評估工作思想認識不足，重視程度不夠，專項債績效管理存在多個鏈條不完善的情況。績效運行監控方面，存在“重預算執行監督，輕績效目標實現”的問題。省級財政對下級財政部門專項債券績效管理工作缺少監督問效，而市、縣級財政部門、項目單位和行業主管部門在績效資金監控職能上發揮不充分。績效評價管理方面，目前我國主要采取“項目單位自評+主管部門和本級財政部門選評+引入第三方評價”的模式開展績效評價工作，評價過程具有較強的主觀性，而我國第三方機構往往缺少獨立性，極大地影響了評估結果的真實性。評價結果應用方面，現階段專項債券項目評價結果應用不充分，不僅對項目優化糾偏作用比較有限，也尚未影響省級財政部門對新增地方政府專項債務限額的分配。此外，我國專項債的信息披露程度較低，僅在發行上市時披露部分投資項目信息，而由于專項債采用打包發債的模式，難以對個別項目進行有效監管，不利于投資者辨別債券真實風險和接受社會大眾監督。

（四）債券資金償還上，地方政府債務集中償還壓力較大，償債高峰期加大國庫庫存資金波動

由于我國專項債發行初期償債期限以5至10年為主，2020年以來地方政府將逐漸進入償債高峰期。但由于前期專項債投資項目整體效益情況較差以及近年來地方土地出讓收入驟減，地方政府債務規模和償還資金需求遠超地方還款能力，地方政府面臨著空前嚴峻的債務償還壓力。此外，調查還發現地方債還本付息時間比較集中，易增加國庫庫款資金異動，需各級國庫加強監測。

（五）市場化配套融資上，專項債撬動社會資本的力度不足，專項債使用績效有待進一步提高

對償還專項債券本息后收益仍有剩余的項目，項目單位可根據剩余專項收入情況申請市場化配套融資。這有利于促進財政政策和貨幣政策協同配合，更好發揮專項債杠桿作用。但是，調查發現，信貸資金和專項債資金的銜接度不高，專項債撬動社會資本的力度仍有待加強，主要有以下兩方面原因：一是地方政府引導項目單位與金融機構對接的積極性不高。二是尚未建立風險分擔、利益共享的投融資機制。

四、對策建議

（一）做好專項債事前規劃，加強專項債品種創新

一是提高對專項債項目的事前謀劃意識，健全“常態化儲備，一次性申報”的專項債項目滾動管理機制，充分挖掘自身能夠產生收益的公益性項目，提高項目儲備質量。二是嚴把項目上新關，科學開展前期論證和項目審批工作，確保前期手續齊全，符合項目實施要求，能夠在資金計劃下達后及時啟動，盡快盡好形成實物工作量。三是探索開展專項債品種創新工作。聚焦鄉村振興、生態環保等重點領域的重大項目，合理拓寬專項債資金支持范圍，更好地支持地方經濟發展。

（二）立足項目全生命周期，健全專項債績效評價體系

圍繞“借、用、管、還”不同階段，對專項債實施多維度、全流程、動態化監督管理，切實規范資金使用，保證項目有序有力有效推進。一是事前評價階段，重點對借貸必要性、項目可行性、項目產生的經濟社會效應、績效目標合理性以及償債安全性等進行評估，提高項目投資收益測算的科學性，最大限度確保項目收益與項目融資協調平衡。二是跟蹤評價階段，在專項債券整個存續期間，對債券資金使用、項目建設和效益實現情況進行全程追蹤，并對募集資金投向、項目進度、項目收益和相關風險進行重點監測，對出現的問題及時糾偏整改，降低政府違約風險。三是事后評價階段，加大評價結果運用和債務監督問責力度。對專項債使用管理規范的地區，予以獎勵性補償或增加新增債券額度；反之，扣減問題地區新增債券額度，對違反法律法規和政策規定的，要依法依規嚴肅追究相關責任單位和責任人的責任。

（三）建立專項債償債保障機制，化解債務違約風險

可參照國外先進經驗，建立“政府償債資金池”，即每年從債券發行溢價收入、項目投資收益、發債人自有資金中提取部分收入作為償債準備金，專門用于償還當年專項債券應付本息。這有助于解決償債資金閑置問題，還能夠打破資金使用界限，集中有限財力，緩解政府償債壓力。

（四）完善信息披露機制，加快地方政府專項債券信息平臺建設

財政部門應根據專項債發行、使用情況，適時對專項債券信息、對應項目信息、第三方機構評價報告、地方債務情況和其他宏觀經濟社會發展指標等進行全面披露，不斷提升地方債發行市場化水平，發揮社會監督的積極作用。

結束語

地方政府專項債券在支持基建投資和托底經濟增長方面發揮了重要作用，但其使用管理中存在的問題仍不能忽視。建議采取有效措施，優化專項債券監管路徑，切實提高專項債使用效能。

參考文獻：

[1]于藝培.專項債券項目績效管理研究[D].中國財政科學研究院，2020.

[2]龍小燕，趙全厚，黃亦炫.地方政府專項債券的問題解析與制度完善[J].經濟縱橫，2021（04）：120-128.