清江浦區化工新村城市更新的實踐與啟示

趙洪濤

改革開放40多年來，我國城鎮化實現了由“速度”向“深度”的跨越，城市建設正在從以外延擴張為主逐步向以內涵提升為主轉變，從大規模增量建設向存量更新和增量調整并重轉變，從“有沒有”向“好不好”轉變，城市更新成為推動城市高質量發展的必然選擇。習近平總書記在十九屆五中全會上做出了“實施城市更新行動”的重大決策部署，提出了建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市和人文城市的目標。清江浦區作為淮安市主城區、老城區，經歷了由大規模拆建向精細化更新的轉變，推動城市更新其時已至、其勢已成。近年來，該區堅定不移地實施城市更新行動，全面打好棚改、舊改、更新“組合拳”，大力實施化工新村片區改造、御碼頭運河文化街區打造等一批探索性、引領性項目，蹚出了一條城市更新的新路子。該區化工新村片區硬件改造、功能提升、城市記憶等部分已基本完成，被評為江蘇省美麗宜居城市建設試點項目并被作為全市唯一住宅類項目推薦為省優秀項目，昔日的老舊小區正綻放出別樣的風采。

歷史與現狀：繁華褪去亟待更新

化工新村片區位于淮安老工業集聚區內，為20世紀七八十年代電化廠、煙廠、紗廠、橡膠廠、化肥廠、石化廠、鋼鐵廠等企業建設的職工宿舍樓，既是淮安工業發展的歷史見證，也承載了淮安一代人難以割舍的城市記憶。這里有幼兒園、醫院、宿舍、浴室和商業配套設施，曾經是無數淮安人夢寐以求的理想家園。

但隨著城市發展重心東移、企業改制、人員老化、小區年久失修及管理缺失，這里逐漸變成了無人管的生活大院。一是小區體量大。化工新村占地260畝，建筑面積24萬平方米，共有122棟住宅3456戶，是淮安市單體規模最大的城市更新項目。二是改造難度大。化工新村名義上是一個小區，實則為9個工業企業家屬大院，相互連接又相對獨立，同時因建設年代不同、建筑風格不同、群眾要求不同，更新改造面臨著規劃設計復雜、資金投入大、可利用空間有限等問題。三是群眾呼聲大。由于建成年代久遠，小區基礎設施陳舊老化，環境衛生條件較差，部分樓棟甚至已成為危房，存在一定的安全隱患，并嚴重影響了小區居民的正常生活。做好化工新村片區有機更新工作，不僅能夠更好滿足人民群眾對美好生活的向往，而且對推動面上城市更新具 有一定的示范意義。

實踐與探索：傾心打造示范樣板

在深入開展“城市體檢”基礎上，清江浦區先后邀請國內多個設計團隊和運營機構到化工新村片區實地考察，并于2021年9月正式啟動項目建設。按照“更新惠民、經濟適用、拆改結合、彰顯文化”的原則，努力探索“拓空間、強基礎、提品質、留記憶”的城市更新路徑，并力爭將其打造為可持續、可推廣、可復制的城市更新“清江浦樣板”。

在大刀闊斧的“改”中推動空間重構。原來的小區內部9個生活區，均存在圍墻阻隔、違章堵塞、道路不通等問題。清江浦區敢于動真碰硬，先后拆除違章建筑63處3000余平方米，將原有的圍墻、堵點全部打通，并修繕拓寬小區道路，新建1000米內部環形步道，9個生活區融為一體，商業、服務功能合理布局，實現了小區的互聯互通、共建共享。同時，針對小區“臟、亂、差”的現狀，大力實施屋面防水、管線入地、路面擴寬、雨污分流等工程，全面清雜草、整秩序、增綠化，綠化面積增加約30%，小區“舊貌”換“新顏”。

在深入系統的“謀”中推動資源重組。原來的小區公共設施老化，公共資源嚴重匱乏。小區改造堅持因地制宜，立足存量空間，挖掘增量價值，將原有多處一層集中式車庫改建為半地下室的兩層建筑，地下負一層保留停車功能，地上一層建設黨群服務中心、便民服務中心、物業管理中心、智慧小區管理中心、鄰里中心等公共服務場所，實現了資源的最大化利用。同時，針對小區老人、小孩多的現狀，在小空間里“唱大戲”，用好用足有限空間，新建兒童游樂場、健身休閑廣場等“一老一小”室外活動場所，真正做到更新為民、更新惠民。

在精準精細的“補”中推動品質重塑。原來的小區住房“破”且“小”，既不安全也不舒適。清江浦區堅決改變以往老舊小區改造“縫縫補補又三年”的傳統做法，對涉及32棟655戶建設年代久、存在安全隱患的3.66萬平方米建筑進行拆除，并在原地新建住宅802套，新增可出售商業3350平方米，讓群眾在“老地方”住上“新房子”，享受“新服務”。同時，下大氣力解決停車難題和消防安全問題，新建機動車停車位800個、非機動車停車位3000平方米，引入智慧小區管理平臺，新增消火栓15處、微型消防站10處，不斷豐富小區功能，最大限度地守護群眾安全。

在形式多樣的“留”中推動記憶重生。原來的小區歷史悠久，至今仍保留有眾多的工業元素。清江浦區在小區改造過程中強調“識舊留舊”，對承載歷史記憶的老建筑采取“修舊如舊”方案，在不破壞原有外立面風格的基礎上僅對功能性缺陷進行優化提升，新添4面工業生產墻體彩繪，新建7個老企業文化墻，新增1座城市工業記憶館，讓工業的舊記憶流淌進新生小區、融入城市肌理，讓城市的歷史文脈和特色風貌得以延續，為原本充滿“煙火氣”的老小區更添一份溫馨感、歸屬感。

收獲與經驗：共建共治才能共享

城市更新工作事關群眾切身利益，涉及面廣，工作量大，在推進化工新村片區有機更新過程中，清江浦區邊探索邊總結，對城市更新有了更為深刻的認識并積累了若干實踐經驗。

樹立共同締造新理念。城市更新的主體是居民，讓群眾滿意是唯一標準。在化工新村小區有機更新過程中，清江浦區始終遵循“決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享”的共同締造理念。小區改造之初，屬地街道、社區召開多場民意征詢會、群眾座談會，并發放居民改造意愿表；改造過程中，每棟建筑改造前后效果對比圖、改造具體內容均向小區居民公示并設置建議欄，居民可以隨時對小區改造提出合理化建議；改造之后，項目驗收工作由參建各方、街道、社區、老黨員、居民代表共同參與，對改造內容、工程質量嚴格把關，共同評議改造成效，確保改到實處、取得實效。

構建“社區管小區”新模式。城市更新是一項系統工程，管理作為“后半篇文章”顯得尤為重要。在化工新村城市更新過程中，清江浦區在加強基礎設施即“物”的改造的同時，更加注重“人”的作用。通過推行黨建引領下的“社區管小區”現代化社會治理新模式，完善“街道黨（工）委+村居黨組織+網格黨支部+微網格”組織架構，網格長、黨員代表積極參與小區改造、管理全過程，建立“五支隊伍”（即物業服務隊伍、經營管理隊伍、網格管理隊伍、樓棟聯絡隊伍、共建共管隊伍），為居民提供“六類服務”（即基本化公共服務、多樣化商業服務、經?；捏w服務、精準化訂制服務、專業化志愿服務、便捷化智能服務），充分發揮黨建對于社會治理的引領作用，讓居民成為小區治理的“主人翁”。

探索資金平衡新路徑。城市更新項目資金投入較大，必須充分考慮資金平衡問題。清江浦區堅持多元投入，通過爭取國開行資金、申報政府專項債、引導社會資本參與等方式，多渠道累計籌措資金5.7億元，切實保障小區更新資金需求。通過經濟指標測算，項目總投資約9.45億元，可售貨值約9.6億元，小區更新資金實現了有效平衡。此外，通過車庫改建增加公共用房約4390平方米，增加停車位600余個，新增機動車充電樁110套、非機動車充電樁152套。通過資產租賃、招商合作、物業有償服務、居家養老服務等方式，小區每年可增加經營收入約270萬元，用于反哺社區物業，進一步提升了社區的造血功能，有效保證了小區更新效果的可持續性。

啟示與建議：創新突破尤為重要

美好是城市更新的初衷所在，也是城市發展的最終目標。通過化工新村城市更新項目的有序實施，清江浦區清醒地認識到，需要對城市更新在更高站位、更深層面進行深入研究，以理念創新、機制創新、思路創新全面打通城市更新中存在的難點、堵點問題，從而推動城市更新高質量發展。

要正確處理整體和個體的關系，堅持理念創新，樹立問題導向，聚焦居民“急難愁盼”問題，把“更新為民、更新惠民”理念貫穿始終。城市更新既是優化城市空間格局的“提顏值”之舉，更具保障和改善民生的“增福祉”深意。一方面，要登高望遠，跳出針對單體項目的經濟價值、社會價值來考量“留、改、拆”，立足城市發展大局推進城市更新，全力做好盤活存量、涵養特色、提升能級等工作，通過單個項目建設實現城市建設的“各美其美、美美與共”。另一方面，要聚焦民生，深入挖掘群眾更深層次需求，通過深入開展“城市體檢”，查找“城市病”和城市建設的突出短板弱項，把解決老百姓最關心的停車難、環境差等問題作為突破重點，統籌考慮公眾訴求和個體需求，不斷提升城市更新的精準性、科學化水平，讓老百姓有更多的獲得感、幸福感。

要正確處理剛性和柔性的關系，堅持機制創新，從頂層設計到操作指引，建立一套具有連貫性、可執行的制度體系。城市更新既是新話題又是重要機遇，既有規可依、有章可循又面臨著新情況、新矛盾，需要突破創新、摸著石頭過河。一方面，要遵章守規，嚴格落實空間規劃、生態環境、消防安全等剛性管控規范，做到不逾底線、不越紅線。另一方面，要突破創新，加大城市更新政策支持，對照規劃的“新”“舊”紅線劃定、建筑退讓、容積率、綠地率、日照影響，國土的土地收儲、出讓方式，住建的新建社區管理用房、居民活動用房產權登記等方面，積極尋找最新規范與客觀條件的結合點，充分調動市場主體主觀能動性。不斷優化行政審批流程，加強部門協同，一體化推進項目立項、用地審批、規劃許可等環節審批，為項目實施單位“松綁”，全面加快項目實施進度。

要正確處理投入與產出的關系，堅持模式創新，突出政府統籌引導，激發市場活力，實現社會效益和經濟效益的辯證統一。城市更新項目實施周期長、資金投入大，短期內經濟效益并不明顯，而社會效益是立竿見影的。一方面，要舍得投入，搶抓城市更新機遇，用足用好穩經濟一攬子措施。發揮政府“有形之手”的主導作用，拿出“真金白銀”，切實把城市更新好事辦好、實事辦實，充分體現城市更新項目的社會效益。另一方面，要精打細算，改變各級政府大包大攬的傳統做法，探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。既要大力引導銀行提供規模性長期貸款，又要積極探索資產作價入股、聯營、收購、租賃等市場化途徑，更要用好稅收減免、土地出讓收入平衡、多方位金融扶持等優惠政策，引導社會資本參與，推動城市更新由“開發方式”向“經營模式”轉變，實現利益共享、多方共贏，讓城市更新實現良性循環、更加具有可持續性。