中國城鎮化風險的政府治理

錢振明

黨的二十大報告指出，要提高防范化解重大風險能力，嚴密防范系統性安全風險。統籌發展和安全，是中國共產黨治國理政的一個重大原則。習近平總書記指出，防范和化解重大風險是各級黨委、政府的政治職責。習近平總書記同時強調，我們要堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險。當前，百年變局與世紀疫情交織，我國發展面臨的風險挑戰明顯增多，必須把防范和化解風險擺在突出位置。作為中國式現代化重要內容的新型城鎮化，正面臨著不斷累積的風險挑戰。面對中國城鎮化進程中所累積的各種風險，政府應加強和改進治理，以有效的政府治理應對日趨嚴峻的城鎮化風險挑戰。

一、城鎮化總有風險相伴

風險意味著危險的存在和毀滅的可能。現代社會被看作一個充滿風險的社會。有研究表明，“生產力在現代化進程中的指數式增長，使風險和潛在自我威脅的釋放達到了前所未有的程度”，人類已進入“風險社會”。作為現代化必然趨勢和重要形式的城鎮化，其發展必然引起自然生態系統以及社會系統內各要素的急劇變動，具有復雜性和不確定性，會帶來風險疊加。聯合國一份報告曾預言，城鎮化“既可能是無可比擬的未來光明之前景所在，也可能是前所未有的災難之兇兆”。確實，作為人口由鄉村向城鎮的非農化轉移、土地由農用向城鎮建設改變的重大社會變動過程，城鎮化不僅帶來產業、人口和財富集聚，也帶來風險集聚。風險還左右著城市的現在和未來，使城市社會成為高風險社會，而城市也一直在應對風險，它總是面臨著環境、健康、社會和安全風險。中國城鎮化在帶來經濟增長和社會進步的同時，所引起的各種影響人居品質乃至直接威脅人類生存的問題日趨凸顯，傳統風險和現代新型風險并存，呈現多種風險疊加狀態。

在現代化和城鎮化快速發展的時代，傳統的非人為風險，如自然災害風險，與城鎮化過程中的生態破壞有著越來越密切的關聯，存在危害擴大和擴散的可能。中國走向新型城鎮化的過程中，生態風險依然存在。人口向城鎮的集聚，使城市固體廢棄物總量不斷增加，而大量固體廢棄物的處理方式還可能增加城鎮周邊人口的環境風險。經濟較為發達的東部沿海地區的產業外移，給中西部地區帶來發展機遇的同時也帶來環境壓力。在一些地方，由于城鎮化建設步伐的加快，經濟風險表現為政府債務、金融和房地產風險。進城農民融入城市遲緩所引起的社會沖突風險、人口聚集和頻繁流動所引起的健康風險等各種社會風險正逐步趨于嚴峻。城鄉居民收入差距及區域發展差距所引起的社會失范、階層關系緊張、發展失衡等問題使城鎮化還蘊含著潛在的政治風險。與城鎮化相關聯或者由城鎮化引起的這些風險，雖不是“正在發生”，只是“可能發生”，但相互間有很強的聯動性，如城鎮化過程中的資源環境事件可能引發社會沖突，生態風險可能并發社會風險，應對不當都會引起有損經濟增長和社會進步的后果甚至災難。概括說來，城鎮化風險涵蓋生態、經濟、社會各領域且呈現交織疊加狀態，并由此可能引起系統性風險，從而影響整個城市體系乃至國家安全。

二、基于城鎮化風險之源的城鎮化戰略優化

風險古已有之，甚至不可避免。早期的哥倫布遠航、鄭和下西洋，都知道“風險”的存在。但這種傳統風險可以感知，其后果也常常在預料之中，而且這種風險往往只是對那些特定的、敢于“冒險”的個人或群體發生影響。而現代社會在某種程度上是一種“風險社會”，現代化本身產生風險，風險與現代化形影不離，是現代化不可分割的組成部分，也是驅動社會變革的重要動力。但是，現代社會的新型風險與過去的傳統風險不同，很多是無法感知的，甚至是無法預見的。當人們還沒有意識到風險存在時，威脅卻已經到來，而且它影響的不是特定的個體或群體，而是整個區域或國家，乃至整個人類。某種不明原因的疫病來臨時，會使整個地球的所有生命體都處于危險之中。

城鎮化風險，顧名思義由城鎮化直接引起的風險，首先源于城鎮化。城鎮化需要消耗土地等自然資源，當這種消耗超越生態環境自身的自凈能力和修復能力時，就會造成對生態環境的破壞，由此構成城鎮化的生態風險。自然環境有其一定的自凈能力，它可以通過大氣、水流的擴散、氧化以及微生物的分解作用，將污染物化為無害物。但是，當污染物超過環境容量，生態系統遭到破壞，危害就會發生。由此，城鎮化是否一定導致環境污染、植被破壞、都市“熱島效應”等生態風險，以及這種風險是否會擴散，主要取決于城鎮化采取怎樣的模式。傳統的那種以過量消耗資源為路徑、偏重數量而輕視質量的快速城鎮化，不僅會帶來生態風險，而且容易陷入社會風險。城鎮化通過改變農村土地用途，轉化為城鎮建設用地，加快城鎮建設、擴大城鎮空間，讓更多居民享受現代城市生活，是縮小城鄉差距、推動共同富裕的重要手段。但當土地城鎮化速度超過人口城鎮化速度，城鄉居民“得其應得”權益受到侵害，必然會引起居民不滿。當這種不滿和相關的利益訴求沒有制度化的渠道表達時，則會引發社會沖突乃至不穩定。簡言之，土地、人口、制度等城鎮化各要素發展的不平衡，是城鎮化社會風險的成因。應該說，城鎮化會帶來風險，而城鎮化速度過快、模式失當，會使風險加劇。當人為因素、自然因素交織一起時，還會引發嚴重的系統性風險。防范和化解城鎮化風險，首先需要改變“粗放冒進”的城鎮化態勢，堅持城鎮化質量優先。

中國城鎮化要堅持質量優先，需要優化城鎮化戰略，走以人為核心、可持續發展的新型城鎮化道路。新型城鎮化戰略重在解決傳統城鎮化的“人地分割”問題，推進人口、土地、制度等城鎮化各要素的平衡發展，形成安全、健康、宜居的城市人居環境，使所有進城人口都能均等分享與城鎮化水平相適應的高品質城市生活。科學合理的城鎮化戰略，有助于防范城鎮化風險的發生和擴散，但如何制定和有效實施科學合理的城鎮化戰略，仍是有待探索實踐的課題。

三、城鎮化風險與城鎮化管理之關聯

城鎮化風險的出現與城鎮化本身有關，而防范和化解城鎮化風險，管理顯得尤為重要。城鎮化管理的本來目的在于防止城鎮化的負外部性，盡可能實現城鎮化的安全和可持續發展。在中國，城鎮化風險的出現乃至加劇與城鎮化的政府主導有著較為密切的關聯。有研究表明，在鄉村向城鎮的轉變過程中，農村土地的征用和村民的重新安置，都可能引發農民不滿，并制造出“無業的城里人”，有引起社會混亂和大量貧困的風險。即使在新型城鎮化發展階段，在推進城市更新過程中，政府主導的老舊小區改造和居民安置問題，也可能會引起直接的社會沖突，或引起網絡輿情而導致“次生災害”，并可能引致政治風險。政府主導是中國城鎮化的一個基本特征，政府的城鎮化政策和制度在中國城鎮化過程中發揮了規劃、引導和控制作用。城鎮化的進程和形態，可由政府的城鎮化政策調整來實現，城鎮化風險也可能由于政府政策和管理不當而引起或擴散。

引起城鎮化風險的多種因素大都與政府治理有關。中國城鎮化過程中的某些亂象，源于城鎮化的政府主導和“政府全能”。城鄉社會斷裂和社會沖突等社會風險，與政府過快推進城鎮化而相應的戶籍制度、公共服務制度還不完善以及存在城鄉二元分治狀態有關；生態風險則源于土地的過度開發，以及政府的污染治理乏力；經濟風險則突出表現為地方政府的財政壓力所導致的債務風險，源于政府主導的城鎮化速度過快、城鎮建設規模過大引起地方政府的公共服務投入遠超地方可用財力。因此，應對城鎮化風險，宜從政府“治理革命”、更好發揮政府作用著手，優化政府治理體系。

四、城鎮化風險的政府治理趨勢

防范和化解城鎮化風險的關鍵在政府。城鎮化的社會風險、經濟風險、生態風險有著各不相同的具體成因，應采取多種治理方法，但政府治理是最基本的路徑。政府在城鎮化風險防范和化解中的作用，具體體現在城鎮化戰略推進、城鎮化政策引導、城鎮化風險管控和處置等方面。政府的城鎮化政策、制度和具體治理行為包括城鎮化戰略規劃和實施、城鎮基本公共服務制度、政府與非政府組織的合作治理，是對城鎮化風險進行政府治理的基本路徑。

制定和實施城鎮化新戰略，可從源頭上防范城鎮化風險。城鎮化模式“失當”，使城鎮化風險從“可能發生”演化為“實際發生”，從而對生態和人類社會產生危害。新型城鎮化致力于人的城鎮化，而不是局限于傳統的城鎮規模擴大和土地用途改變，不僅可以減少土地等自然資源的消耗，減少環境污染，減輕生態風險，而且可以通過進城務工人員的城市融入，減少社會沖突，減輕社會風險。

完善公共服務制度體系，旨在實現城鎮基本公共服務的常住人口全覆蓋和精準化，以防范和化解城鎮化的社會風險。未取得所在城鎮戶籍的常住人口享受所居住城鎮的基本公共服務，既受基本公共服務與戶籍制度掛鉤的政策制度約束，也受城鎮基本公共服務總量和結構等因素制約。因此，應建立與戶籍制度脫鉤且成本分擔的公共服務供給機制，實現基本公共服務的常住人口全覆蓋，并促進公共服務精準化。同時，拓展數字化公共服務，以數字化擴展公共服務覆蓋范圍，促進公共服務便利共享。從而實現所有城鎮居民，無論是否擁有城鎮戶籍，都能均等享有城鎮基本公共服務。要通過制度變革和制度完善，實現公共服務均等化，提高社會公平性，從而避免和減少社會沖突，達成城鎮化社會風險的防范和化解目標。

防范和化解城鎮化的經濟風險，應從提高新型城鎮化建設質量和減輕地方政府財政負擔雙向發力。新型城鎮化對城鎮基本公共服務和基礎設施建設提出了更高的質量要求和數量標準，也給地方政府帶來新的財政壓力，而這種財政壓力無法通過傳統的“土地財政”來緩解，通常改用政府舉債方式來解決城鎮建設資金短缺問題。因此，降低城鎮化的經濟風險，主要是減輕地方政府財政壓力，既要著眼于建立健全政府債務總量失控風險預警機制，又要通過調整優化政府政績考核指標等途徑抑制地方政府舉債沖動，降低政府債務率。要防止由于地方政府債務風險而引起系統性風險，政府債務風險與金融風險、房地產風險之間因業務活動的緊密聯系，極易相互交織，演化為系統性風險。同時，應加強政府與社會資本的合作，利用社會資本化解本地基礎設施建設和公共服務發展的資金短缺問題。

防范和化解城鎮化的生態風險，應從多主體協同和數據賦能兩方面構建生態風險治理的現代化體系入手。傳統的生態風險治理以政府為主體，迫于上級壓力和民眾訴求，通常開展運動式、突擊式污染治理，以至于“上有政策、下有對策”現象時有發生，治理效果并不理想。推進生態風險治理體系和治理能力現代化，重在構建以政府為主導，社會、企業和公民共同參與的社會多元主體協同合作治理新模式，并借助現代數字技術，實現生態治理的數字化轉型，形成整體治理、協同治理。多主體協同，就是要解決過去生態治理過程中所呈現的“碎片化”狀態，形成整體協同。正如習近平總書記所指出，生態文明建設“要從系統工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫頭、腳痛醫腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統籌兼顧、整體施策、多措并舉”。而數字賦能，則在于彌補生態治理工具的不足。生態風險的復雜性與不確定性必然要求新的更多更靈活多變的治理工具以應對。大數據、云計算、區塊鏈，使變化迅速和復雜的生態數據、生態風險要素進行收集、存儲和分析都有了可能，從而實現對風險的精準識別，以便實時應對和化解，將生態風險造成的災害損失降至最低也有了可能。生態風險治理的體制機制優化和數字技術運用，意味著生態風險治理體系和治理能力的現代化，也就為生態風險的精準治理、有效治理奠定基礎、創造條件。

概言之，城鎮化風險的發生發展是多種因素作用的結果，防范和化解城鎮化風險應從城鎮化過程入手，優化城鎮化戰略，提升城鎮化質量，更應從城鎮化管理和政府治理著力。有效的政府治理，是防范和化解中國城鎮化風險的基本路徑，要積極構建有助于城鎮化風險防范和化解、基于“全周期管理”理念和方法的現代化政府治理體系。全周期管理，意味著將政府治理貫穿城鎮化發展全過程以及城鎮化風險防范和化解的整個過程，以實現政府治理的系統有序、協同有效。