盤活全省低效產業用地

黃悅磊

推進低效用地再開發，是健全節約集約用地制度、盤活存量建設用地資源、提高土地利用效率的戰略性舉措。2021年12月，江蘇省政府辦公廳發布了《關于進一步推進工業用地提質增效的意見》，為進一步盤活全省低效用地提供了基本遵循。針對“新增建設用地短缺已成為制約江蘇經濟社會發展短板”這一現實問題，中共江蘇省委黨校第26期鄉鎮黨委書記進修班課題組圍繞“盤活全省低效產業用地對策研究”，聚焦土地資源高效配置、集約利用的方式方法開展了針對性調研，為助力“強富美高”新江蘇向更高質量跨越提出了對策建議。

一、江蘇低效用地再開發面臨的現實困境

江蘇國土面積10.72萬平方公里，約占全國國土面積的1.12%，其中，建設用地面積2.29萬平方公里，約占全省土地總面積的21.38%。江蘇經濟競爭力位居全國前列，是全國經濟最活躍的省份之一和長三角城市群的重要組成部分。然而，隨著工業化與城鎮化進程不斷推進，城市土地擴張較快，土地供需矛盾尖銳，開發過度與需求不足問題同時存在。在國家實施建設用地總量和強度“雙控”、東部地區新增用地嚴控的形勢下，江蘇經濟社會長遠發展面臨著建設用地供給不足的空間困境。

空間均衡狀態欠佳。按照土地供需關系，全省土地主要包括兩種類型。一是土地利用需求不足的地區。共計32個縣(市、區），集中分布在蘇北、蘇中部分縣（市、區），蘇南的溧水與高淳等縣（市、區），約占全省土地總面積的51.10%。其中，過度開發類型地區主要集中在南京、蘇州、無錫等蘇南城市中心城區，其余部分零星分布在蘇北城市中心城區，約占全省土地總面積的30.44%。二是土地利用空間均衡地區。僅有18個縣（市、區），約占全省土地總面積的18.46%。其中，低層次均衡區為豐縣、贛榆、灌南、睢寧4縣，供給能力與需求強度之間協調度低；中層次空間均衡區位于海安、海門、姜堰等蘇中與蘇南地區，共12個縣（市、區）；省內僅有太倉、昆山兩市為高層次空間均衡類型區。

土地盤活效果不優。自2013年3月起，為貫徹落實國家自然資源部（原國土資源部）《關于印發開展城鎮低效用地再開發試點指導意見的通知》（國土資發〔2013〕3號），南京、無錫等市開展了低效用地再開發試點工作，并逐步在全省其他城市加以推廣，取得了一定成效。但土地盤活工作偏重于完成考核任務，存在“結果”圓滿而“效果”不佳的問題。以南通市崇川區為例。一是盤活土地未能及時轉變為可出讓地塊，“項目等地”局面未能改變。截至2021年8月，該區已累計盤活項目用地6860畝、低效工業企業用地3309畝，但全區可利用工礦倉儲地塊僅2446畝，具備出讓條件的地塊僅1483畝。二是已盤活用地畝均稅收仍然偏低。2019年市對區考核將畝均稅收低于4萬元的土地定義為低效工業企業用地，畝均稅收提高到4萬元即認定為盤活用地，而全區工業用地畝均稅收為27.1萬元，畝均稅收達到4萬元雖滿足考核要求但仍在平均數以下，低效用地仍未被有效盤活。三是低效土地盤活手段相對單一，綜合施策水平有待提高。該區現行土地盤活主要采用拆遷、收購、收儲的土地征收模式，耗時較長且耗費財政資金較多，土地盤活成效不明顯。

節約集約效率不高。批而未供、供而未用土地和低效用地在全省普遍存在。一方面，盡管江蘇國土資源系統自2015年逐步推廣“慧眼守土”國土資源動態智能監管系統，但實際使用效果欠佳，招商引資過程中難以對土地和項目進行準確匹配，極易造成土地閑置；另一方面，由于企業自身原因未及時開工、竣工或投足建滿，一些項目因規劃調整而未按原用途開發建設，導致土地供而未用或開發不足。

二、全國兄弟省市盤活低效用地的成功經驗

近年來，全國各地按照中央要求并結合地方實際，相繼出臺一系列政策措施，穩妥有序推進低效用地再開發并取得了明顯成效。其中，深圳、上海、湖州等兄弟省市在盤活低效用地方面積累了一系列成功實踐經驗。

深圳市聚焦舊工業區改造升級。自2004年起，深圳市先后出臺了《深圳市城市更新辦法》《深圳市城市更新辦法實施細則》《深圳市工業布局研究與規劃》《關于優化空間資源配置促進產業轉型升級的意見（1+6文件）》等政策文件。一是開展十大專項行動，主要包括：違法建筑整治、土地整備、重大產業項目用地保障、政府儲備土地清理、建設用地清退、城市更新、地籍調查和土地總登記等。二是推出四大舉措。以摸清家底夯實國土空間管理基礎，形成空間本底“一張圖、一套表、一平臺”；突出分類施策，綜合運用更新、整備、棚改、查違、閑置土地處置等多元手段，全面盤活處置低效用地；強調重點攻堅，釋放集中連片規模空間；著力深化改革，實施工改工、創新M0新型用地，健全規劃和自然資源管理治理體系。

上海市分類分區域建立低效用地管理機制。上海市先后出臺了《關于全面推進土地資源高質量利用的若干意見》《上海產業結構調整負面清單（2018版）》《上海市低效工業用地標準指南（2019版）》《關于加強容積率管理全面推進土地資源高質量利用的實施細則（2020版）》等文件。一是明確四類低效工業用地類型。主要包括：“淘汰類”產業和“關停并轉”范圍的工業用地、閑置工業用地、開發效率低下的工業用地、土地綜合產出效率低下的工業用地。二是分區域進行存量土地轉型升級。聚焦重點區域打造產業新區，前瞻性布局高新產業，聚焦低效園區實施整體轉型“騰籠換鳥”；突出產業集群布局，未納入整體轉型區域的零星工業用地按規劃用途自行開發。三是建立低效用地管理機制。實施差別化綜合施策、土地用途管制、信用管理、多途徑處置等舉措，建立“以畝產論英雄、以效益論英雄、以能耗論英雄、以環境論英雄”的激勵約束機制。

湖州市開展“五未”土地處置專項行動。一是針對“批而未供”土地，采取“落實項目供應一批、異地置換盤活一批、完善手續辦理一批”等舉措，加大消化利用力度。二是針對“供而未用”土地，堅持以用為先，通過“消除障礙動工一批、采取措施收回一批、幫扶解困利用一批”，加快低效用地處置利用。對涉及政府原因的低效用地，以“建設項目遺留問題清零”為突破口，盡快形成凈地，加快周邊配套設施建設，開辟綠色辦證通道。三是對“用而未盡、建而未投、投而未達標”三類低效用地，通過追加投資、協商收回、協議置換、收購儲備等方式，逐地塊、逐項目制定處置方案，明確低效用地處置時間表。

三、盤活江蘇低效用地的對策與建議

注重頂層設計，成立高規格領導小組。建議成立全省低效用地盤活工作領導小組，由省主要領導親自掛帥，擔任組長，常務副省長任副組長，省政府辦公廳、紀委監委、商務廳、發改委、科技廳、工信廳、財政廳、住建廳、統計局、應急管理廳、行政審批局、市場監管局、稅務局、地方金融監管局、自然資源廳、生態環境廳等作為成員單位。各成員單位確定1名分管領導為聯絡人，負責協調與配合開展全省低效用地盤活工作。

推進具體行動，開展低效用地摸底工作。各部門分頭行動，合理確定低效用地認定標準，摸清低效用地底數，明確盤活工作范圍。將列入盤活范圍的地塊在最新土地利用現狀圖和規劃圖上加以標注，建立江蘇省低效用地調查數據庫并予以動態化更新。在摸清全省低效用地底數的基礎上，積極探索工業用地全生命周期管理模式。建立工業用地大數據平臺，在健全工業用地產業準入、畝產效益評價、土地使用權退出等機制的基礎上，將全省低效用地投入、產出、節能、環保等考核指標納入各級政府日常管理。

強調分門別類，制定針對性盤活舉措。開展低效用地分類評價，將低效用地分為“供而未用或開發不足的土地、綜合產出效率低下的工業用地、淘汰類產業用地、違法用地”四類，分門別類制定和實施差別化盤活舉措。一是針對供而未用或開發不足的土地。由省自然資源廳、發改委等部門依據相關法律法規進行處置，包括延長動工開發期限、協議有償收回、依法無償收回等，進一步創新利益平衡機制，運用轉型、節余轉讓、閑置騰退等方式，引導土地資源合理流動和高效配置。完善處置長效機制，定期通報土地開發利用進展情況和閑置土地處置情況。強化監測預警，開展動態巡查，及時發現，快速處置。二是針對綜合產出效率低下用地和淘汰類用地。首先，開展工業企業資源利用綜合績效評價。根據產業準入、資源利用效率、經營效益、污染排放等評價指標，將企業分為優先發展（A）、提升發展（B）、幫扶轉型（C）、倒逼整治（D）四類。其次，制定并實施差別化轉型升級政策。對于應淘汰并收回的土地，鼓勵相關主體主動騰退，及時淘汰收回并再次出讓；對于應提升產出效率的土地，支持企業通過并購重組、二次開發、績效提升等方式提高畝均效益。三是針對違法用地。由省國土執法機構會同相關部門嚴厲查處，責令限期整改、恢復原用途，整改期間不得轉讓或抵押。對違法情節嚴重且在規定限期內未完成整改的，出讓人有權按照約定解除出讓合同，無償收回土地使用權；對暫時無法更改土地用途且符合片區產業發展方向和控規調整動向的，可結合實際情況統籌制定用地性質變更相關政策，完善用地屬性變更的彈性管理方式。

相向而行，建立雙向激勵機制。建立正向激勵和反向倒逼相結合的工作機制，基于工業企業資源利用績效評價結果，按照“A類優先保障、B類積極支持、C類相對控制、D類嚴格限制”的原則，對四類企業在用地、用水、用能、排污、融資等資源要素配置方面實施差別化扶持政策，推進資源要素向綜合評價度高的企業集聚，不斷提升資源要素利用效率。

協同作戰，推動盤活工作取得實效。省低效用地盤活工作領導小組作為低效用地盤活工作的管理和實施主體，負責組織實施、統籌推進、督導檢查全省低效用地盤活工作，協調日常工作事宜。全省各設區市作為低效用地盤活工作的責任主體，具體落實低效用地盤活具體舉措。對屬地區域內產業結構調整及存量工業用地使用進行管理，及時掌握屬地內項目動態，確保新引入項目符合產業導向、土地規劃、環境保護、安全生產、土地產出要求。同時，建立省領導小組各成員單位工作聯系協調機制，明確各自職責，對上做好與省級條線部門的溝通協調，對各設區市履行相應的指導、管理和監督職責。