土地資源行業配置效益和效率分析
——以河南省安陽市為例

高 宇，李方舟，王 楠，張必欣，周 夏，蘇 宇

（1.自然資源部信息中心，北京100812；2.自然資源部測繪發展研究中心，北京100036）

土地資源是人類一切活動的載體[1]，提升土地利用效率是實現我國可持續發展和高質量發展的緊要任務之一[2]，也是自然資源管理部門全面履行“兩統一”職責的必然要求。各行各業的發展需要在土地上布局，行業的規模結構調整和空間布局的變化會直接或間接地反映在土地利用結構和空間布局的變化上，不同行業用地的供應規模也對調控和優化行業結構和布局起到至關重要的作用[3]。開展土地資源行業配置效益的分析，有助于反映區域土地資源利用的科學性、合理性，為推動生態文明建設、有效保護和永續利用土地資源提供信息支撐、監測預警。近年來，國際國內的專家學者在用地結構、效率和效益的研究分析中，大多聚焦于產業這一相對宏觀的范疇開展，因此本文針對細分行業這一相對微觀的范疇開展分析研究，利用對比、描述等定性分析和數據包絡分析等方法初步判斷土地資源在研究區域內主要國民經濟行業中的配置效益和效率；并圍繞“十四五”規劃的目標導向，提出進一步提高資源配置效益和效率的建議。

1 研究區基本情況和數據基礎

1.1 研究區基本情況

安陽市是京津冀周邊協同發展區城市，地勢西高東低，地形復雜多樣，礦產資源豐富。農業、采礦業、制造業、建筑業、交通運輸業、倉儲和郵政業是其傳統優勢產業，隨著經濟轉型的不斷推進，服務業逐漸成為其經濟發展新的增長點。截至2019年年底，安陽市土地面積為73.52×104hm2，其中市區面積12.18×104hm2，中心城區建成面積1.15×104hm2。耕地40.84×104hm2，園地0.48×104hm2， 林 地6.58×104hm2， 草地3.37×104hm2，城鎮村及工礦用地11.49×104hm2，交通運輸用地2.32×104hm2，水域及水利設施用地2.10×104hm2，其他土地 6.34×104hm2。

2019年，安陽市生產總值2229.29億元，地均生產總值為30.32萬元/hm2，是全國的3倍左右，但略低于河南省的32.49萬元/hm2。安陽市就業人員，356.86萬人，地均就業人員為4.85人/hm2，是全國的6.00倍，也高于河南省的3.93人/hm2。安陽市稅收收入為164.41億元，地均稅收收入為2.24萬元/hm2，比全國的地均稅收收入1.79萬元/hm2高25.14%，比河南省的地均稅收收入3.22萬元/hm2低30.43%。安陽市水資源總量為5.69×108m3，地均水資源量為773.94 m3/hm2，比全國低78.04%，比河南省低23.34%。

圖1 主要地均指標數據

從以上數據初步判斷，安陽市整體土地使用的經濟效益高于全國平均水平，但略低于河南省的平均水平，土地承載就業能力高于全國和全省平均水平，但水資源不夠豐富。

1.2 數據來源

本文以2019年數據為基礎，案例地區的土地資源、增加值、就業人口、稅收數據，來源于自然資源部組織開展的全民所有自然資源資產平衡表編制試點工作數據，其他國民經濟數據來源于《安陽市統計年鑒》。全國和其他省份數據分別來源于《中國統計年鑒》《中國稅收年鑒》和各省統計年鑒。

2 安陽市主要行業土地配置效益情況

本部分以地均行業增加值、地均就業人口、地均稅收收入為基礎指標，配合部分反映行業特征的地均指標，來體現行業土地配置的效益。通過以上指標與全國、區域和河南省數據對比的情況，初步判斷其行業土地配置效益的高低。在區域對比中選取中部地區①中部地區：山西、河南、安徽、湖北、江西、湖南。的原因是地理位置相鄰且均屬于內陸省份。在行業選擇方面，由于交通運輸、倉儲和郵政業作為國民經濟中基礎性和先導性行業，對經濟高質量發展、保障和改善民生起到重要作用；科教文衛業的發展是構建新發展格局的需要，對于保證與促進各項社會公共事業的發展發揮了重要作用，因此本文對這兩類包含在服務業中的行業也進行了重點分析。

2.1 農、林、牧、漁業土地配置效益較高，較好地保障糧食安全

（1）從國民經濟核算方面看：2019年，安陽市農、林、牧、漁業地均②計算農、林、牧、漁業地均數據時土地面積使用的是耕地、園地、林地和草地面積的合計數。增加值為3.64萬元/hm2，是全國1.06萬元/hm2的3.43倍，比中部地區的2.29萬元/hm2高58.95%，略低于河南省的3.86萬元/hm2。

（2）從地均糧食作物產量看③地均糧食作物產量=糧食作物產量/播種面積，相關數據來源于《中國統計年鑒》和《安陽市統計年鑒》。：2019年，安陽市地均糧食作物產量為6.65t/hm2，比全國的5.72t/hm2高16.26%，比中部地區的5.87t/hm2高13.29%，比河南省的6.24t/hm2高6.57%。小麥作為安陽市的主要糧食作物，地均產量達到6.78t/hm2，比全國的5.63t/hm2高20.43%，比河南、河北、江蘇、山東和安徽等5個小麥主產區的6.23t/hm2高8.83%，比河南省的6.56t/hm2高3.35%。

（3）從農村居民人均收入看：2019年，安陽市農村居民人均收入1.84萬元，比全國的1.60萬元高15.00%，比中部地區的1.51萬元高21.85%，比河南省1.52萬元高21.05%。

以上數據顯示，安陽市農、林、牧、漁業土地配置效益高于全國、區域和本省的平均水平，河南作為小麥的主產區之一，安陽市在其中發揮了重要作用，較好地保障了糧食安全，改善了農村居民生活水平。

2.2 工業土地配置效益較低，用地集約化水平仍需進一步提升

（1）從國民經濟核算方面看：2019年，安陽市地均①此部分計算地均指標時使用的土地面積是城鎮村及工礦用地數據。工業增加值為65.54萬元/hm2，比全國的88.33萬元/hm2低25.80%，比中部地區的78.05萬元/hm2低16.03%，比河南省的75.15萬元/hm2低12.79%。

（2）從就業承載力方面看：2019年，安陽市工業的就業人口為56.55萬人，占全市總就業人口的15.85%。安陽市工業地均就業人員②計算地均就業人員時使用的就業人員數據來自《中國統計年鑒》的城鎮非私營單位就業人數、城鎮私營企業和個體就業人數的合計。為1.40人/hm2，比全國的2.13人/hm2低23.94%，比中部地區和河南省的1.62人/hm2低13.58%。

（3）從利稅方面看：2019年，安陽市工業稅收收入43.25億元占全部稅收收入的26.30%。安陽市工業地均稅收收入為4.10萬元/hm2，比全國的18.27萬元/hm2低77.56%，比中部地區的10.53萬元/hm2低61.06%，比河南省的6.26萬元/hm2低34.50%。

（4）從主要能源消費量方面看：2019年，安陽市地均規模以上工業企業主要能源消費量為145.63噸標準煤/hm2，比全國的91.34噸標準煤/hm2高59.44%，是河南省53.03噸標準煤/hm2的2.75倍。

（5）從單位數量方面看：2019年，安陽市地均規模以上工業企業單位個數為71個/104hm2，比全國的107個/104hm2低33.64%，比中部地區的93個/104hm2低23.66%，比河南省的80個/104hm2低11.25%。

（6）從總資產情況看：2019年，安陽市地均規模以上工業企業資產總額為201.86萬元/hm2，比全國的341.54萬元/hm2低40.90%，比中部地區的296.64萬元/hm2低31.95%，比河南省的215.14萬元/hm2低6.17%。

（7）從利潤率情況看：2019年，安陽市規模以上工業企業總資產利潤率③總資產利潤率=利潤總額/資產總計。僅為1.76%，分別低于全國和中部地區的5.46%和7.23%，遠低于河南省的17.35%。

以上數據顯示，從增加值、承載就業和稅收在本地區所占比例方面看，工業是安陽市的支柱產業之一，但從土地利用效益方面看，遠低于全國平均水平，與區域和本省平均水平比較，也存在一定的差距，工業用地集約化水平仍需進一步提升。

2.3 建筑業土地配置效益較高，承載本地區就業能力突出

（1）從國民經濟核算方面看：2019年，安陽市地均④此部分計算地均指標時使用的土地面積是城鎮村及工礦用地數據。建筑業增加值為29.20萬元/hm2，比全國的20.01萬元/hm2高45.93%，比中部地區的19.70萬元/hm2高48.22%，比河南省的21.53萬元/hm2高35.62%。

（2）從就業承載力方面看：2019年，建筑業是安陽市除農業以外承載就業人口比例最高的行業，占全部就業人口的19.67%，也是承接農村剩余勞動力最多的行業，比例達到34.90%。安陽市地均建筑業就業人員為1.96人/hm2，比全國的1.00人/hm2高96.00%，比中部地區的0.87人/hm2高125.29%，比河南省的0.80人/hm2高145.00%。

（3）從利稅方面看：2019年，安陽市地均建筑業稅收收入為4.53萬元/hm2，比全國的2.67萬元/hm2高69.66%，比中部地區的2.18萬元/hm2高107.80%，比河南省的2.02萬元/hm2高124.26%。

（4）從營業收入方面看：2019年，安陽市地均建筑業營業收入為94.24萬元/hm2，比全國的65.89萬元/hm2高43.03%，比中部地區的58.69萬元/hm2高60.57%，是河南省的45.42萬元/hm2的2倍多。

（5）從利潤總額方面看：2019年，安陽市地均建筑業利潤總額為3.71萬元/hm2，比全國的2.35萬元/hm2高57.87%，比中部地區的2.30萬元/hm2高61.30%，比河南省的2.40萬元/hm2高54.58%。

以上數據顯示，安陽市建筑業除了在承載地區就業能力方面作出突出貢獻外，在土地利用效益方面也遠高于全國、區域和本省的平均水平。

2.4 服務業土地配置橫向對比效益不高，但在本地區與其他行業相比優勢明顯

（1）從國民經濟核算方面看：2019年，安陽市服務業增加值占地區生產總值的46.33%，地均①此部分土地面積使用的是城鎮村及工礦用地數據。增加值為97.81萬元/hm2，比全國的地均服務業增加值151.64萬元/hm2低35.50%，比中部地區的地均服務業增加值116.85萬元/hm2低16.29%，比河南省的地均服務業增加值106.22萬元/hm2低7.92%。

（2）從就業承載力方面看：2019年，安陽市地均服務業就業人員為10.93人/hm2，比全國的地均服務業就業人員10.18人/hm2高7.37%，比中部地區的地均服務業就業人員9.64人/hm2高13.38%，比河南省的地均服務業就業人員9.66人/hm2高13.15%。

（3）從利稅方面看：2019年，安陽市地均服務業稅收收入為6.92萬元/hm2，比全國的地均服務業稅收收入27.76萬元/hm2低75.07%，比中部地區的地均服務業稅收收入14.95萬元/hm2低53.71%，比河南省的地均服務業稅收收入13.61萬元/hm2低49.16%。

（4）從單位數量方面看：2019年，安陽市地均服務業法人單位數量為0.37個/hm2，比全國的地均服務業法人單位數量0.53個/hm2低30.19%，比中部地區的地均服務業法人單位數量0.43個/hm2低13.95%，比河南省的地均服務業法人單位數量0.41個/hm2低9.76%。

以上數據顯示，安陽市服務業整體并不發達，服務業土地使用效益與全國、區域和本省的平均水平比較還存在不小的差距。但在安陽市域內與其他行業相比，服務業土地利用效益還是明顯高于其他行業。

2.5 交通運輸、倉儲和郵政業土地配置效益較低，但發展潛力大

（1）從國民經濟核算方面看：2019年，安陽市交通運輸、倉儲和郵政業的地均②此部分計算地均指標時使用的土地面積是交通運輸用地。增加值為47.51萬元/hm2，比全國44.45萬元/hm2高6.88%，比中部地區的54.08萬元/hm2低12.15%，比河南省的77.82萬元/hm2低38.95%。

巧婦難為無米之炊，實施通識教育需要建設一批豐富的微課、慕課、精品資源共享課等網絡資源。這些資源可以通過以下幾種做法進行建設：一是學校可以通過選擇并加入一個網絡平臺共享已經開發的課程資源，如超星泛雅平臺，它是集慕課及精品課程建設、教學互動、資源管理、教學成果展示、教學管理評估于一體的新一代網絡教學平臺，專注于通識教育課程研發，平臺上匯集了國內知名學者已經開發的涉及多個范疇的通識課程資源；二是選擇或購買部分課程納入學院的選修課程管理系統；三是任課教師自主開發建設部分基于慕課平臺通識課程。另外，也要充分利用校外資源，高職院校之間有著鮮明的學科差異性和較強的互補性。

（2）從就業承載力方面看：2019年，安陽市交通運輸、倉儲和郵政業的地均就業人員為0.66人/hm2，比全國的1.52人/hm2低56.58%，比中部地區的1.40人/hm2低52.86%，比河南省的1.67人/hm2低60.48%。

（3）從利稅方面看：2019年，安陽市交通運輸、倉儲和郵政業地均稅收收入為1.96萬元/hm2，比全國的3.74萬元/hm2低47.59%，比中部地區的2.98萬元/hm2低34.23%，比河南省的2.62萬元/hm2低25.19%。

（4）從貨運量方面看：2019年，安陽市地均公路貨運量為5213.10t/hm2，比全國的3596.20t/hm2高44.96%，比中部地區的4852.24t/hm2高7.44%，比河南省的5000.78t/hm2高4.25%。

（5）從營業收入方面看：2019年，安陽市交通運輸、倉儲和郵政業企業地均營業收入為17.45萬元/hm2，比全國的88.32萬元/hm2低80.24%，比中部地區的61.46萬元/hm2低71.61%，比河南省的74.76萬元/hm2低76.66%。

以上數據顯示，從貨運量方面看，安陽市符合交通樞紐城市的特征；但從交通運輸、倉儲和郵政業土地利用的經濟效益方面看，安陽市遠低于全國、區域和本省的平均水平，仍未充分發揮其交通區位優勢，行業的經濟附加值仍需提升。

2.6 科教文衛業土地配置效益不高，但公共屬性發揮較好

（1）從就業承載力方面看：2019年，安陽市地均①此部分計算地均指標時使用的土地面積是城鎮村及工礦用地。科教文衛業就業人員為1.13人/hm2，比全國的0.99人/hm2高14.14%，比中部地區的1.18人/hm2低4.24%，比河南省的1.17人/hm2低3.42%。

（2）從利稅方面看：2019年，安陽市地均科教文衛業稅收收入為0.13萬元/hm2，比全國的1.23萬元/hm2低89.43%，比中部地區的0.48萬元/hm2低72.92%，比河南省的0.41萬元/hm2低68.29%。

（3）從科技研發投入水平看：2019年，安陽市地均R & D經費支出為2.81萬元/hm2，比全國的6.73萬元/hm2低58.25%，比中部地區的4.34萬元/hm2低35.25%，比河南省的3.33萬元/hm2低15.62%。

（4）從學校數量②此處學校數量為小學、初中、中專、高中、高等教育和特殊教育的合計，數據來源于《中國統計年鑒》。看：2019年，安陽市地均學校數量為151.33所/104hm2，比全國的67.72所/104hm2高123.46%，比中部地區的80.46所/104hm2高88.08%，比河南省的99.91所/104hm2高51.47%。

（5）從藝術表演團體數量看：2019年，安陽市地均藝術表演團體數量為0.95個/104hm2，比全國的5.02個/104hm2低81.08%，比中部地區的7.40個/104hm2低87.16%，比河南省的9.07個/104hm2低89.52%。

（6）從衛生機構床位數看，2019年，安陽市地均衛生機構編制床位數為0.32個/hm2，比全國和中部地區的0.25個/hm2高28.00%，比河南省的0.26個/hm2高23.08%。

以上數據顯示，安陽市科技、文化業土地利用的效益不高，但地均就業承載能力較高；教育業和醫療業的用地集約化程度較高，地均學校資源和衛生機構患者接納能力高于全國、區域和本省水平。

3 安陽市區域內土地資源配置效率對比分析

3.1 分析方法

數據包絡分析模型（DEA）是測度具有多投入和多產出決策單元的相對效率的一種方法，被廣泛用于要素利用效率的研究[4]。分析需要依據研究問題對投入產出指標進行選擇，已有研究多選取土地投入、勞動力投入、資本投入和經濟產出等來刻畫城市土地利用效率。依據數據情況，土地投入為區縣行業土地面積；勞動力投入為區縣行業就業人數；經濟產出為區縣行業增加值及稅收額。

在多要素的資源配置中，多以土地利用產出效益來衡量土地資源配置效率，因此，可選擇產出導向的DEA模型——CCR模型。該模型衡量在投入既定的條件下，各項產出等比例增長的程度。該模型可以用包絡模型表示[5]。

其中，x為每個決策單元（DMU）的投入，當前要測量的DMU記為k，y為DMU的產出，λ為DMU的線性組合系數，φ為模型的最優解。φ越大，表示產出可以增長的幅度越大，效率越低。由于φ＞1，所以一般采用1/φ表示效率值，該技術效率值即可用來衡量土地資源配置效率，效率值為“1”時，則認為相比較而言效率最優。

3.2 安陽市各區縣土地資源配置效率對比

以區縣土地面積、就業人數為投入，區縣增加值及稅收額作為產出，采用產出導向CCR模型對各區縣土地資源配置效率進行對比。

如圖2所示，殷都區、湯陰縣、內黃縣配置效率為1，達到區域最優，安陽縣配置效率也接近1的水平。其中，殷都區作為安陽市市轄區，各個行業發展均衡，是唯一增加值位于前三，同時配置效率也位于前三的地區。而增加值位于前二的林州市、滑縣，配置效率較低。湯陰縣作為安陽市郊縣，農林牧漁業發展持續向好，制造業發展攀升，使得湯陰縣配置效率較高。

圖2 各區縣土地配置效率

3.3 安陽市各行業土地資源配置效率對比

以行業土地面積、就業人數、固定資產投資為投入，行業增加值及稅收額作為產出，采用產出導向CCR模型對各行業土地資源配置效率進行對比。

如圖3所示，從行業上來看，采礦業、制造業、服務業和建筑業、機關團體新聞出版用地的配置效率達到1。其中制造業、服務業和建筑業表現突出，在增加值排名第1、2的情況下，達到了1的配置效率。可以看出安陽市近年來著力打造新能源汽車及零部件、高端裝備制造、精品鋼及深加工業，使得制造業得到了良好的發展。

圖3 各行業土地配置效率

4 進一步優化安陽市土地資源行業配置的建議

圍繞安陽市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃中對土地資源配置提出要“嚴控國土開發強度、全面開展產業園區土地集約節約利用評價，合理利用地下空間，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地”的總目標，充分考慮安陽市土地資源行業配置的現狀和發展目標，提出進一步優化安陽市土地資源行業配置的建議。

4.1 農、林、牧、漁業土地配置應突出區域特色

安陽市在堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴守耕地紅線，規范耕地占補平衡的基礎上，通過土地整治增加耕地面積，通過強化農業科技和裝備支撐等方法提高農作物產量，從而不斷提升保障糧食安全的能力[6]。注重突出區域特色，以內黃縣、安陽縣、湯陰縣東部等高標準糧田區為重點，大力發展優質強筋小麥等優質專用小麥；以內黃縣、安陽縣、湯陰縣東部為重點，建設優質花生生產基地；以湯陰縣農產品精深加工園區為重點，推動農產品精深加工園區建設。

4.2 工業土地配置應突出高質量發展主題

加大批而未供土地消化力度、存量土地盤活力度和閑置土地處置力度，避免出現工業用地規模盲目擴張而利用效率低的情況。一方面，新建產業聚集地時要充分利用現有工業用地，通過科學規劃、優化調整產業布局，通過提高集約節約程度，提高土地利用效益[7]。另一方面，通過樹立綠色發展理念，突出高質量發展主題，推動產業基礎高級化、產業鏈現代化，提升改造傳統老工業基地，提高用地效率。

4.3 建筑業土地配置應注重區域可持續發展和發揮區域優勢

建筑業與房地產業之間密切相關，建筑業的發展能帶動房地產業等關聯產業的發展，二者會產生拉動效應，互動效益明顯[8]。從建筑業自身角度看，其作為勞動密集型產業，受國家政策和環境影響較大，隨著經濟的快速發展，大規模的開發建設造成水土流失問題嚴重，對生態環境造成了一定威脅。在經濟發展決策規劃中，要融入生態理念，嚴格控制建筑用地規模，實現區域可持續發展[9]。從房地產角度看，在土地配置過程中，要注重城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化掛鉤，公共資源要按實際服務管理人口規模配置。建設用地為國民經濟發展和人民生活提供了物質基礎和物理空間，要科學編制、落實住房發展規劃，促進房地產市場和建筑業平穩健康發展。重點依托林州市“中國建筑之鄉”“建筑業改革發展綜合試點市”優勢，圍繞建筑產業新需求，構建綠色高端建材產品體系，打造建筑施工材料生產基地，提高建筑產業效益。

4.4 服務業土地配置應注意城鄉區域均衡布局，做到精準供給

隨著城鎮化水平的不斷提高，安陽市的服務業會進一步發展，發展服務業要注意城鄉區域均衡布局，充分考慮人口聚集區人員的年齡、職業、文化水平等結構特點，針對不同類型人群重點發展不同類型的服務實體，做到精準供給。同時，嚴控用地規模，優化供應模式，盤活存量土地。以現代物流、現代金融、電子商務、健康養老、通用航空等產業為重點，推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸，生活性服務業向精細化和高品質轉變，促進服務業規模壯大、結構優化、質量提升。

4.5 交通運輸、倉儲和郵政業土地配置應依托陸港型國家物流樞紐，承載城市優勢

在國家發展改革委公布的“十四五”首批國家物流樞紐建設名單中，安陽市入選陸港型國家物流樞紐。安陽市的公路和鐵路建設水平良好，路網密度大，但高速鐵路依然有較大的發展空間。高鐵作為強化城市之間物流交通體系建設的重要一環，應進一步提高其土地資源配置比例，以更好地適應未來物流行業的發展要求[10]。同時可提高省內城市間高速公路土地配置量，充分利用城市良好的交通基礎來進一步促進整個物流交通行業的發展，逐漸形成基于全省的物流交通服務體系。依托陸港型國家物流樞紐承載城市優勢，著力構建“通道+樞紐+網絡”交通物流體系，形成具有口岸功能的國家物流樞紐城市和區域交通物流中心。

4.6 科教文衛業應依托歷史文化資源，注重土地配置均等化

目前安陽市科教文衛行業土地投入力度中等，相比于全國、區域和河南省整體的配置。效率較低，建議依托安陽豐富的歷史文化資源，重點圍繞黃河、大運河、長城和周易，創新打造文化項目和文化產業。通過合理布局新項目，科學改造原有項目的方式重點提升衛生服務能力和醫療衛生服務能力。在支持科教文衛產業項目上統一規劃，可以適當加大土地集約節約化利用程度，但同時要保證在科研、教育、文化、衛生等公共服務設施的配置上實現均等化、分散布局、分層設置的目標。