歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀及治理對策研究

姜麗麗，李少飛，徐洪偉

（1. 煙臺豐茂環(huán)保科技有限公司，山東 煙臺264000；2. 山東省煙臺生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，山東 煙臺264000）

中國大約有80萬座礦山，其中約有40萬座礦山因生態(tài)環(huán)境破壞而需要修復(fù)[1]。《中國礦產(chǎn)資源報告（2020）》和《2020年煤炭行業(yè)發(fā)展報告》指出，舊問題約40%沒有治理，但每年新增損毀土地的治理率僅40%左右。經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，礦山開發(fā)方式簡單粗放，對環(huán)境污染治理重視不足。1998年國土資源部成立后，國家層面支持礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理[2-3]。礦山治理的重點是資金籌措，財政部、國土資源部和國家環(huán)境保護(hù)總局2006年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》，提出礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的基本思路[4-5]。礦山環(huán)境治理的難點是修復(fù)技術(shù)水平較低，專業(yè)人員相對欠缺。

為解決礦山生態(tài)修復(fù)過程中存在的突出問題，國家和地方政策相繼出臺，例如，《關(guān)于開展全國歷史遺留礦山核查工作的通知》《關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》《關(guān)于支持開展歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復(fù)示范工程的通知》《山東省礦山生態(tài)修復(fù)實施管理辦法》《河北省礦山綜合治理攻堅行動方案》《關(guān)于加強(qiáng)礦產(chǎn)開發(fā)管控保護(hù)生態(tài)環(huán)境的決定》等。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)總體框架，遵循政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作原則，通過理念轉(zhuǎn)變和政策引導(dǎo)，鼓勵社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)治理，采取系統(tǒng)化、科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化的治理模式[6-7]，提高礦山生態(tài)修復(fù)能力，達(dá)到生態(tài)修復(fù)目標(biāo)。

歷史遺留廢棄礦山破壞自然景觀，存在山體滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害隱患；開采造成的環(huán)境污染減少當(dāng)?shù)厣锓N群，因此礦山生態(tài)修復(fù)治理勢在必行。修復(fù)體系的主要方面，如修復(fù)機(jī)制、修復(fù)資金、修復(fù)模式、修復(fù)工程、修復(fù)技術(shù)等存在諸多不足，導(dǎo)致修復(fù)質(zhì)量低、速度慢，因此對礦山生態(tài)修復(fù)問題進(jìn)行歸納，提出針對性治理措施和建議，有利于形成完整的礦山修復(fù)體系，加快推進(jìn)礦山修復(fù)進(jìn)度。

1 歷史遺留礦山治理現(xiàn)狀

1.1 存量大且任務(wù)重

遙感調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，截至2018年年底，全國礦山開采占用損毀土地約3.60×104km2；歷史遺留和正在開采礦山占用、損毀土地分別約為2.27×104km2和1.33×104km2[8]。國有尾礦庫、廢渣場等固體廢物存放占用大量土地，個人私挖濫采礦山后遺留諸多環(huán)境問題。歷史遺留礦山多為開采無序、分布零星的中小礦山，生態(tài)破壞嚴(yán)重，影響范圍廣。礦山修復(fù)是項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及地質(zhì)、水文、環(huán)境等諸多方面，工程量巨大，修復(fù)周期長。

1.2 治理需求強(qiáng)烈

礦山開采多為露天開采，對山體和植被破壞較為嚴(yán)重，野生動植物自然棲息地受損，山體崩塌和滑坡，山洪和泥石流等災(zāi)害事故時有發(fā)生，嚴(yán)重影響礦區(qū)周圍人民群眾的生活。恢復(fù)礦山地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，治理開采造成的污染，使之與周邊自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，民眾對廢棄礦山治理需求迫切。2021年中央第二輪生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察收到大量群眾關(guān)于礦山開采造成污染的投訴，部分礦山違法占用林地，山體大面積裸露，揚(yáng)塵污染大氣，重金屬污染果園等現(xiàn)象嚴(yán)重，已經(jīng)作為督察典型案例在生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)通報[9-10]。

1.3 土地復(fù)墾率低

一些發(fā)達(dá)國家采礦年代久遠(yuǎn)，治理理念、措施和技術(shù)起步較早。德國自1940年開始，在采礦過程中減少破壞生態(tài)環(huán)境同時，從宏觀上考慮生態(tài)的變化以及居民對環(huán)境的要求進(jìn)行礦山修復(fù)和治理。1960年后，一些國家開始研制多種修復(fù)方式進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，技術(shù)走在前列。礦區(qū)生態(tài)修復(fù)以土地復(fù)墾為主要方式，歐美國家土地復(fù)墾率為80%以上，中國礦區(qū)土地復(fù)墾率僅為20%左右，遠(yuǎn)低于國際上50%~70%的平均水平[11]。國務(wù)院于1989年出臺《土地復(fù)墾規(guī)定》，2011年頒布《土地復(fù)墾條例》，2019年發(fā)布《土地復(fù)墾條例實施辦法》，同年對《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》進(jìn)行了修改，國家針對礦山修復(fù)的政策、資金面、治理方式和重點隨著時代發(fā)展逐漸提高和改進(jìn)（表1）。

表1 國家政策、資金、治理方式和重點

1.4 施工難

礦山修復(fù)施工前需辦理開工手續(xù)，規(guī)劃批示，環(huán)境影響報告書及批復(fù)，地質(zhì)災(zāi)害評估報告，地質(zhì)勘查報告等一系列資料，資料準(zhǔn)備和審批程序煩瑣、審批難、辦理耗時過長等是礦山治理工程的“堵點”。施工過程，當(dāng)?shù)卣鑵f(xié)調(diào)部門之間、施工單位、礦區(qū)、村民等多重關(guān)系。礦區(qū)占用土地多為集體土地，施工后需處理農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)租金支付問題，村民對復(fù)墾后的土地質(zhì)量擔(dān)憂，不愿意接收復(fù)墾土地等社會問題。

2 修復(fù)存在的問題和改進(jìn)措施

2.1 修復(fù)機(jī)制

中央到地方高度重視礦山生態(tài)修復(fù)工作，出臺了較為詳細(xì)的制度推進(jìn)礦山修復(fù)。地方政府加強(qiáng)政策落實力度，最大限度地調(diào)動礦山企業(yè)和社會各類資源的積極性。地方政府理順礦山修復(fù)相關(guān)部門間的權(quán)力和義務(wù)，形成以自然資源部門為主體，生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、水利等部門積極參與的科學(xué)化和規(guī)范化體系，細(xì)化約束獎勵機(jī)制，促進(jìn)部門之間協(xié)調(diào)溝通，提高生態(tài)環(huán)境和林業(yè)部門在生態(tài)修復(fù)質(zhì)量評價和監(jiān)督方面的執(zhí)法權(quán)，提升歷史遺留礦區(qū)的修復(fù)速度和治理率。

2.2 修復(fù)資金

礦山修復(fù)資金量需求巨大，歷史遺留礦山的修復(fù)資金更為短缺，需要財政撥款支持，中央下?lián)艿膶ｍ椯Y金總量小，地方和企業(yè)配套資金到位率不高。全國歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理費(fèi)用需要6000多億元，截至2017年年底，中央財政累計投入資金約300億元，地方財政和企業(yè)自籌資金合計近700億元[12-13]，無法滿足大規(guī)模礦山修復(fù)需要，資金問題成為礦山生態(tài)修復(fù)的制約瓶頸。礦山生態(tài)修復(fù)專項資金籌措來源和渠道尚不完善，礦山開采法律法規(guī)賦予自然資源、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利等多部門收取生態(tài)破壞相關(guān)費(fèi)用權(quán)利，費(fèi)用未集中管理造成用途分散，未全部用于礦山修復(fù)。生態(tài)修復(fù)見效慢、收益少、盈利方式單一，社會資本參與度低。原國土資源部頒布的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》建立了礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，只適用于新建礦山或正在開發(fā)礦山，未包含歷史遺留礦山的環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)。

中央財政加大支持歷史遺留廢棄礦山專項修復(fù)資金，促進(jìn)地方政府和企業(yè)配套資金到位率。對地方政府部門收取的生態(tài)破壞費(fèi)用集中管理并納入統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)專用賬戶，加強(qiáng)資金監(jiān)管，專款專用，確保收費(fèi)全部用于礦山修復(fù)。借鑒水環(huán)境（PPP）治理項目的成功經(jīng)驗，國家鼓勵社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)，并對企業(yè)在項目實施、稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等方面進(jìn)行支持和幫扶，并將“誰修復(fù)，誰受益”的獎勵機(jī)制落實。拓寬保證金的適用范圍，將一定比例資金用于歷史遺留廢棄礦山修復(fù)，進(jìn)一步滿足國家和地方礦山修復(fù)專項資金的需求。

2.3 修復(fù)模式

礦山生態(tài)環(huán)境問題包括景觀型破壞、環(huán)境質(zhì)量型破壞和生物型破壞。傳統(tǒng)修復(fù)模式以針對景觀重現(xiàn)型修復(fù)（消除地質(zhì)災(zāi)害危險和植被覆蓋）為主，較少兼顧環(huán)境質(zhì)量型修復(fù)（水體、大氣和土壤的污染治理），以及生物型修復(fù)（生物群落和種類的恢復(fù)）。現(xiàn)階段礦山環(huán)境治理修復(fù)模式簡單，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會效益不明顯，投資和回報未形成良性循環(huán)。

堅持生態(tài)修復(fù)治理優(yōu)先，采取“邊開發(fā)，邊治理”，根據(jù)礦山種類和區(qū)域位置的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)指數(shù)及對周邊環(huán)境的破壞程度，進(jìn)行分類施策、分區(qū)管控、分級治理、分步推進(jìn)。在景觀重現(xiàn)模式的基礎(chǔ)上，拓展有潛力的多種修復(fù)模式（表2），從土地復(fù)墾以種植業(yè)為主，過渡到兼顧各方面效益的多元化發(fā)展趨勢。目前國內(nèi)，礦山公園、郊野公園和創(chuàng)意文化產(chǎn)業(yè)模式的實例并不多，沒有形成規(guī)模和產(chǎn)業(yè)鏈，可成為未來運(yùn)營方向。把握國家大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的契機(jī)，充分利用各類助農(nóng)和惠農(nóng)政策，在建設(shè)新農(nóng)村的同時，將廢棄礦山修復(fù)治理好。

2.4 修復(fù)工程

礦山修復(fù)工程是綜合治理工程，近年來，礦山修復(fù)工程的實施效果取得明顯進(jìn)展，但是依然存在修復(fù)方案和目標(biāo)設(shè)定不合理，缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，大部分治理工程修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)低，資金參與度不高，驗收標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范少，驗收質(zhì)量參差不齊等問題（表3）。

表3 礦山修復(fù)工程實施的不足和改進(jìn)措施

地方政府和修復(fù)企業(yè)應(yīng)該根據(jù)礦山污染類型、生態(tài)環(huán)境破壞程度，以及人文地理等因素，制定出不同類型的礦山修復(fù)方案，階段性指標(biāo)和總體修復(fù)目標(biāo)的完成時間，高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)審查，避免方案存在漏洞。礦山修復(fù)資金嚴(yán)格統(tǒng)籌管理，其使用情況采用“監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開”（簡稱“雙隨機(jī)，一公開”）的方式進(jìn)行監(jiān)督檢查，保證資金全部合理運(yùn)用于修復(fù)工程。修訂完善工程驗收標(biāo)準(zhǔn)，聘請有資質(zhì)和經(jīng)驗的礦山修復(fù)相關(guān)機(jī)構(gòu)、第三方設(shè)計院和礦山治理公司對礦山治理方案、中期目標(biāo)、治理后生態(tài)恢復(fù)等情況進(jìn)行逐條驗收，驗收中發(fā)現(xiàn)的問題和不足，針對性提出改進(jìn)方案，以驗收促整改，避免治理措施不到位，治理工程不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生。

2.5 修復(fù)技術(shù)

礦山開采導(dǎo)致地形地貌破壞嚴(yán)重，存在塌陷區(qū)、尾礦庫和排矸場占地面積龐大等情形，截至2018年，全國廢棄礦山共發(fā)生地面塌陷災(zāi)害約1.2×104處，固體廢棄物存量4.96×1010t，施工技術(shù)要求高[14]。與水污染和大氣污染相比，礦山修復(fù)關(guān)注度較低，相關(guān)技術(shù)研究較少，現(xiàn)有的技術(shù)較為簡單，主要以地質(zhì)環(huán)境治理、次生災(zāi)害防治、植被恢復(fù)和土地復(fù)墾等為主。2014年公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公告》中70個礦區(qū)的1672個土壤點位，超標(biāo)點位占33.4%，主要污染物為鎘、砷、鉛和多環(huán)芳烴，土壤污染治理技術(shù)薄弱，植物存活率低，沒有形成整的治理體系[15-17]。近幾年，某些新技術(shù)雖取得良好效果，但成本較高，推廣應(yīng)用受限。2013年《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理技術(shù)規(guī)范（試行）》發(fā)布行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定，針對包括排土場、露天采場、尾礦庫、礦區(qū)專用道路、礦山工業(yè)場地、沉陷區(qū)、矸石場、污染場地等生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的指導(dǎo)性技術(shù)要求，此規(guī)范沒有強(qiáng)制實行和發(fā)揮應(yīng)有的作用，涉及大氣、水和土壤的污染防治規(guī)定都比較簡單，未針對某一方面較為詳細(xì)的技術(shù)導(dǎo)則和規(guī)范，此后也未出臺新的技術(shù)規(guī)范。

根據(jù)不同自然條件下礦山類型和開采方式的差異性，國家制定標(biāo)準(zhǔn)化、系列化修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和治理技術(shù)規(guī)范，提高可操作性，強(qiáng)制執(zhí)行，提高礦山治理的水平，減少不符合治理標(biāo)準(zhǔn)礦山數(shù)量。加強(qiáng)礦山生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)理論研究，提升科技支撐水平，降低應(yīng)用成本。目前生態(tài)修復(fù)技術(shù)以物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)、生物修復(fù)、聯(lián)合修復(fù)等方式為主，單一修復(fù)技術(shù)往往不能滿足礦山生態(tài)修復(fù)的需求，聯(lián)合修復(fù)技術(shù)會越來越多應(yīng)用于礦山修復(fù)（表4）。礦山修復(fù)在保證地質(zhì)環(huán)境治理，消除重金屬等主要污染的前提下，提高植被存活率[18-19]，實現(xiàn)生物多樣性重建和區(qū)域生態(tài)功能修復(fù)。

表4 生態(tài)修復(fù)技術(shù)優(yōu)缺點對比

3 建議

3.1 礦山綜合治理工作協(xié)調(diào)機(jī)制

礦山恢復(fù)治理工程涉及領(lǐng)域和部門眾多，以修復(fù)工程為重點開展相應(yīng)工作并取得一定進(jìn)展，但是依然存在各部門職責(zé)相互交叉，權(quán)利與職能不一致等問題。因此，地方政府應(yīng)設(shè)立礦山綜合治理辦公室，明確成員單位，制定合作會商、信息共享等工作規(guī)則，層層傳導(dǎo)責(zé)任壓力，確保礦山修復(fù)治理工作有力有序有效地開展。

3.2 完善法律法規(guī)

礦山生態(tài)修復(fù)相關(guān)的法律法規(guī)相對較少。《礦產(chǎn)資源法》主要是針對勘探和開采的法律，未涉及礦山修復(fù)和污染治理。《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》雖然對礦山環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)提出了相關(guān)要求，但是許多規(guī)定未確切落實。礦產(chǎn)資源相關(guān)法律需要進(jìn)一步完善，設(shè)立礦山修復(fù)和治理環(huán)節(jié)，將原來的“保護(hù)規(guī)定”升格為條例或者法律條文層面，與環(huán)境類法律條文相配合，形成協(xié)同共治的法律支撐體系。

3.3 廢棄礦山狀況詳查和評估

正在開展的全國歷史遺留礦山核查工作，建立的全國遺留礦山數(shù)據(jù)庫和目錄清單僅包括礦山名稱、位置、礦種、圖斑編號、中心點坐標(biāo)、面積等要素，信息量較少。應(yīng)在目錄清單的基礎(chǔ)上，開展礦山開采方式、土地權(quán)屬、環(huán)境問題、影響范圍、生態(tài)修復(fù)預(yù)算等項目詳查和環(huán)境風(fēng)險評估，制作礦山現(xiàn)狀分布圖和治理進(jìn)展圖等系列軟件，以有助于管理者及時掌握礦山概況和修復(fù)進(jìn)度，進(jìn)行統(tǒng)籌、規(guī)劃和治理。

3.4 生態(tài)環(huán)境督察

生態(tài)環(huán)境督察發(fā)現(xiàn)部分歷史遺留礦山列入當(dāng)?shù)刂卫硪?guī)劃并開展治理，存在表面治理、修復(fù)措施不強(qiáng)等現(xiàn)象。環(huán)保督察應(yīng)當(dāng)設(shè)立礦山修復(fù)專項行動，對所有礦山運(yùn)用無人機(jī)技術(shù)排查，并和歷史圖像進(jìn)行對比等方式加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，有效抑制和消除地方政府和部門的“抓經(jīng)濟(jì)，不抓環(huán)保”現(xiàn)象。強(qiáng)化礦產(chǎn)執(zhí)法督察與生態(tài)環(huán)境督察協(xié)作，礦產(chǎn)執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害問題，移送生態(tài)環(huán)境督察處理。

3.5 生態(tài)修復(fù)后跟蹤監(jiān)測

生態(tài)修復(fù)效果顯現(xiàn)周期長，需要制定治理后相應(yīng)期限的生態(tài)修復(fù)效果跟蹤評估指南，對治理后的遺留礦山加強(qiáng)維護(hù)、監(jiān)測和管理，將其納入全國生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，形成系統(tǒng)性和長期性的監(jiān)測體系和監(jiān)管機(jī)制。

3.6 礦山修復(fù)工程專項實驗室

治理工作是一項涉及地質(zhì)、采礦、農(nóng)林、環(huán)保等多學(xué)科、多專業(yè)的系統(tǒng)工程，礦山修復(fù)技術(shù)尚不成熟和完善，缺少專業(yè)的工程研究機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有技術(shù)不能滿足修復(fù)需求。加強(qiáng)礦山生態(tài)功能修復(fù)方面的理論研究和技術(shù)研發(fā)，提升科技水平，需建立產(chǎn)、學(xué)、研、用結(jié)合的礦山修復(fù)工程專項實驗室，建立小試、中試、大規(guī)模實踐的關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和推廣應(yīng)用。

4 結(jié)語

中國是礦產(chǎn)資源存量和使用大國，歷史遺留廢棄礦山存在環(huán)境污染問題，現(xiàn)有的政策和技術(shù)不能滿足礦山修復(fù)的要求，應(yīng)創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)模式，提高政府和社會資本的參與度和積極性，樹立資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展理念，增強(qiáng)礦山修復(fù)治理統(tǒng)籌推進(jìn)的合力，實現(xiàn)廢棄礦山變身綠水青山和金山銀山。