新形勢下檔案開放鑒定工作對策探索與路徑思考

文/咸寧市林業(yè)科學(xué)院 丁英萍 王艷麗

檔案開放鑒定是連接檔案保管與利用的橋梁，是維護(hù)黨、國家和個人權(quán)益的必要條件。隨著“以人民為中心”服務(wù)理念的深入踐行和持續(xù)發(fā)展，檔案部門要認(rèn)真履行“記錄好、留存好”工作職責(zé)，圍繞“保管好、利用好”時代要求，與時俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新，積極打造檔案服務(wù)平臺。目前，已有1000余家檔案館接入全國檔案查詢利用平臺，為社會公眾提供跨區(qū)域、跨層級利用服務(wù)。但是，開放鑒定任務(wù)艱巨、專業(yè)力量薄弱、鑒定手段落后、機制不健全等因素，仍在一定程度上局限了檔案開放工作進(jìn)程，制約了利用服務(wù)效果。

一、檔案開放鑒定工作的意義

（一）有利于優(yōu)化館藏結(jié)構(gòu)。檔案開放鑒定是在館藏檔案封閉期到期前進(jìn)行的，通過對檔案內(nèi)容進(jìn)行政治性、保密性、安全性審查，依法完成到期應(yīng)開放檔案的劃控程序，做出向公眾開放使用或內(nèi)部控制使用決定的鑒定。從目前各級綜合檔案館館藏結(jié)構(gòu)來看，不論紙質(zhì)檔案或是數(shù)字檔案，都占據(jù)了一定的存儲空間，由此也形成了信息需求不斷增長與檔案擁塞之間的矛盾。檔案開放鑒定作為檔案資源開放與否的重要環(huán)節(jié)，直接決定了檔案信息資源開放的質(zhì)量。因此，檔案開放鑒定工作的開展有利于對檔案利用權(quán)限進(jìn)行綜合評估和權(quán)衡，及時有效進(jìn)行篩選和整合，達(dá)到優(yōu)化館藏結(jié)構(gòu)，盤活檔案資源，提高檔案利用率的目的。

（二）有利于滿足公眾需求。檔案鑒定開放是檔案利用的前提和基礎(chǔ)。2021年，新《檔案法》對檔案開放期限、公布形式、利用方式及檔案開放審核等內(nèi)容進(jìn)行了明確，檔案開放工作也適應(yīng)新形勢進(jìn)行了調(diào)整。2022年8月1日，新施行的《國家檔案館檔案開放辦法》（以下簡稱《辦法》）標(biāo)志著檔案開放邁出了新的步伐。《辦法》重點圍繞誰來開放檔案、如何開放檔案、開放哪些檔案、開放檔案如何利用等問題進(jìn)行了闡釋，并且對公眾利用開放檔案、在拓展利用渠道、簡化檔案利用手續(xù)、改善利用服務(wù)條件等方面作出了具體解釋和規(guī)定，明確檔案開放工作應(yīng)遵循合法、及時、平等和便于利用的原則。由此可見，開放鑒定是檔案資源從封閉走向開放的必要環(huán)節(jié)，積極、有序開展檔案開放鑒定工作對于提供高效便捷的利用服務(wù)，滿足社會公眾需求，實現(xiàn)檔案“資政、育人”效果，共享檔案事業(yè)發(fā)展成果具有積極意義。

二、檔案開放鑒定面臨的挑戰(zhàn)

（一）鑒定任務(wù)艱巨。當(dāng)前，各級檔案館承擔(dān)著集中保管、開發(fā)利用等法定職能，檔案資源數(shù)量龐大、形式多樣。新《檔案法》將檔案開放期限縮短至25年，既是檔案部門回應(yīng)社會關(guān)切、滿足群眾需求所做出的努力和改變，也是激發(fā)檔案資源活力，主動適應(yīng)時代快速發(fā)展與進(jìn)步的自我革新和自我加壓。毫無疑問，這將對檔案館提出更高的工作標(biāo)準(zhǔn)和要求，也將帶來館藏檔案開放鑒定任務(wù)激增的壓力。新《檔案法》明確提出，尚未移交進(jìn)館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時附具意見。新實施的《國家檔案館檔案開放辦法》在檔案開放審核環(huán)節(jié)明確指出，國家檔案館與檔案形成單位或者移交單位共同構(gòu)成檔案開放審核主體。上述條款有效界定了雙方的主體責(zé)任及法定義務(wù)，通常來講，在一定程度上確實緩解了檔案館開放鑒定任務(wù)倍增的重?fù)?dān)，但不容忽視的是，檔案開放鑒定工作對于檔案形成單位或移交單位不僅是新的挑戰(zhàn)和難題，還因其專業(yè)力量較之檔案館更為薄弱，鑒定質(zhì)量令人擔(dān)憂。檔案館如果沒有做好與檔案形成單位或移交單位在增量檔案方面的指導(dǎo)和銜接，工作效率將大打折扣，嚴(yán)重影響檔案進(jìn)館質(zhì)量和進(jìn)度，鑒定任務(wù)將只增不減，浪費更多的人力和物力。

（二）專業(yè)力量薄弱。檔案開放鑒定工作需要政治嗅覺敏銳、專業(yè)素質(zhì)過硬、結(jié)合文件內(nèi)容和特征善于分析和靈活運用，解決具體問題的復(fù)合型人才。但就目前開放鑒定專業(yè)力量來看，各檔案形成單位鑒定人員取得檔案專業(yè)技術(shù)職稱的人員為數(shù)不多，檔案理論研究和緊跟檔案前沿信息有所欠缺，開放鑒定甄別和研判能力不足，政策法規(guī)和細(xì)則把握不準(zhǔn)。同時，受傳統(tǒng)思想束縛，在開放鑒定中認(rèn)為只要少開放，就不用擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險，片面理解“寧嚴(yán)勿寬”。比如關(guān)于人事任免調(diào)動、干部表彰獎勵、職稱評定等事項應(yīng)遵循“結(jié)果開放、過程控制”的特殊情況處理；具有結(jié)論性的決定、通知、通報類文件可以開放；具體研究討論的過程性文件或記錄則應(yīng)控制，而不是以簡單思維方式直接將屬性類似的文件“一刀切”，致使本應(yīng)開放的檔案沒有正常開放，為后續(xù)進(jìn)館移交工作帶來了不必要的工作量。

（三）鑒定手段落后。檔案開放鑒定是實施解除控制和密級工作的法定程序。就目前而言，各級檔案館和檔案形成單位或移交單位在檔案開放鑒定推進(jìn)過程中均承擔(dān)著主體責(zé)任，在鑒定工作總量不變、鑒定人員力量不增的情況下，要求依然以人工方式逐卷逐件進(jìn)行鑒定，其工作量可想而知。同時，在具體實施過程中，開放鑒定控制原則主要依據(jù)《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》進(jìn)行實施，不同單位、不同鑒定人員難免因理解不同而產(chǎn)生差異性和不確定性，開放鑒定質(zhì)量和水平難以保證。

（四）鑒定機制不健全。開放檔案就是對形成到期和保密期滿的室藏檔案解除控制和密級，依法向社會提供無須審批的公開利用。盡管新《檔案法》和《辦法》相繼實施，但在具體執(zhí)行過程中絕非易事，檔案開放鑒定工作機制是否健全決定著檔案開放進(jìn)程的快與慢。一是主體意識不強。由于檔案開放鑒定工作涉及層面廣且十分復(fù)雜，規(guī)定和細(xì)則又較為寬泛，導(dǎo)致分類過程中缺乏明顯界限和區(qū)分。因此，部分單位認(rèn)為檔案最終是要進(jìn)館的，檔案開放鑒定還是交由綜合檔案館專業(yè)技術(shù)人員鑒別最為權(quán)威和專業(yè)，自己只要把握寧嚴(yán)勿寬的原則就可以了；或是因為開放鑒定工作量大，過于依賴第三方檔案服務(wù)機構(gòu)讓其介入關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心領(lǐng)域，沒有意識到只有檔案形成單位本身才是最了解各自職能和背景的主體，相比各單位檔案員的穩(wěn)定性和持續(xù)性，第三方檔案服務(wù)機構(gòu)工作人員往往因為流動性大，能力和水平也參差不齊，其安全性和準(zhǔn)確性難以保證。二是歷史舊賬較多。目前，各級檔案館館藏檔案因年份的累積存量數(shù)較大，出現(xiàn)“輸入多、輸出少”的局面或“重保管輕利用”的現(xiàn)象，存量檔案的鑒定已讓檔案館不堪重負(fù)，加之逐年進(jìn)館增量檔案的開放鑒定工作使任務(wù)更為繁重和艱巨。三是解密工作緩慢。開放是檔案資源共享的關(guān)鍵所在，通過開放鑒定才能明確檔案共享利用的范圍，但在涉密文件的開放鑒定過程中，按照“誰定密，誰解密”的原則，檔案形成機關(guān)無權(quán)處置其他機關(guān)或者上級機關(guān)的涉密檔案。因此，檔案部門向原檔案形成機關(guān)要求解密時，涉密檔案開放受阻現(xiàn)象偶有發(fā)生。

三、檔案開放鑒定的對策和提升路徑

（一）加強組織和保障。檔案開放鑒定是國家檔案館依法向社會開放館藏檔案前必須履行的法定程序，是處理開放檔案與保守國家秘密的必要措施，是具備政治性的檔案業(yè)務(wù)工作。因此，強有力的組織領(lǐng)導(dǎo)是保障檔案開放鑒定工作的有效推進(jìn)器和穩(wěn)定器。各級檔案館和檔案形成單位應(yīng)高度重視，不能片面認(rèn)為開放鑒定工作是某部門或檔案員個人的工作，應(yīng)組織人員力量全力配合，形成合力，將任務(wù)層層分解、落實到人。檔案開放鑒定工作在檔案開放鑒定領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會）領(lǐng)導(dǎo)下開展，下設(shè)開放鑒定工作小組，分階段分步驟進(jìn)行鑒定，還可以邀請立檔單位檔案人員和保密部門工作人員參與，根據(jù)實際需要，也可聘請有相關(guān)工作經(jīng)驗的人員參加。

（二）提高素質(zhì)和能力。鑒定人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合能力直接關(guān)系到檔案開放鑒定工作是否順利開展。一方面，通過檔案部門組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)來提高各立檔單位鑒定人員的業(yè)務(wù)能力和水平，同時鑒定人員自身也要做到深鉆細(xì)研，把掌握和運用檔案知識作為履行職責(zé)和推動工作的必備能力，以此確保檔案開放鑒定進(jìn)館質(zhì)量的第一道關(guān)；各級檔案館工作人員也可以通過“走出去、請進(jìn)來”等參觀研討、交流互鑒等方式拓寬眼界、取長補短，將信息觸角延伸至各領(lǐng)域各行業(yè)，進(jìn)一步提高鑒定水平和能力；另一方面，充實專業(yè)力量，儲備專家?guī)臁母鞑块T挑選政治素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)水平拔尖的資深檔案員或檔案職稱取得中級以上的人員進(jìn)行能力再提升和專門培訓(xùn)，組建成優(yōu)勢互補，適應(yīng)檔案新形勢、新要求的檔案鑒定專家隊伍，從而把好檔案開放鑒定進(jìn)館的最后一道關(guān)。

（三）創(chuàng)新手段和管理。隨著時代的發(fā)展和科技的進(jìn)步，公眾已不再滿足單一的檔案利用服務(wù)模式，應(yīng)創(chuàng)新舉措、加快步伐，推進(jìn)檔案開放進(jìn)程。一是打破以“卷”為單位的局限。一直以來，因卷內(nèi)個別文件控制，導(dǎo)致整卷文件無法正常開放利用。應(yīng)突破傳統(tǒng)思維模式，除卷內(nèi)個別文件屬保密范圍控制外，其余內(nèi)容可以采用“文件級鑒定法”，能夠更精準(zhǔn)有效增加檔案公開數(shù)量。二是數(shù)據(jù)挖掘輔助開放。隨著信息技術(shù)在各領(lǐng)域的開發(fā)運用，可以升級管理手段，探索新路徑，在檔案開放鑒定中嘗試引入數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，提升檔案開放鑒定工作的準(zhǔn)確性和高效性，減少檔案開放鑒定工作中的時間成本和人力損耗，使科技賦能檔案開放鑒定全流域。比如，可以根據(jù)文件性質(zhì)和文本特征，結(jié)合歷史背景，將涉及政治事件、對外關(guān)系、公民隱私等問題進(jìn)行主題分析，提煉敏感詞和抓取控制使用高頻詞，通過相關(guān)規(guī)律摸索與開放控制之間的因果關(guān)聯(lián)，建立檔案信息開放與控制使用數(shù)據(jù)庫，形成批處理智能化；依托檔案數(shù)字化副本，實現(xiàn)鑒定初審、復(fù)審、鑒定委員會審定、目錄打印、數(shù)據(jù)分類輸出等全流程自動化的檔案開放鑒定輔助管理，提升整體工作效率，避免因人工鑒定的主觀判斷和解讀不同造成偏差。

（四）完善機制和流程。健全的工作機制和流程是保證檔案開放鑒定工作順利開展的重要保障。一是加強溝通和協(xié)調(diào)。檔案館在分期分批接收移交開放鑒定檔案的過程中，其工作量非常大，耗時又耗力，應(yīng)側(cè)重將鑒定關(guān)口前移，任務(wù)分層處理，引導(dǎo)檔案形成單位或移交單位切實發(fā)揮主體作用和協(xié)同能力，認(rèn)真做好降解密和鑒定劃控工作。在移交過程中，如果對開放鑒定結(jié)果持有不同觀點和意見，應(yīng)及時進(jìn)行溝通和銜接，做到共商共議、共促共進(jìn)，確保增量檔案進(jìn)館質(zhì)量。檔案形成單位也應(yīng)牢固樹立大局意識，發(fā)揮積極主動性，明晰自身職責(zé)和任務(wù)，全力配合檔案館圓滿完成移交進(jìn)館任務(wù)。二是規(guī)范程序和要求。在開放鑒定工作啟動前，應(yīng)熟悉和掌握開放鑒定相關(guān)依據(jù)和原則，爭取領(lǐng)導(dǎo)重視后，根據(jù)實際情況，成立檔案開放鑒定領(lǐng)導(dǎo)小組（或委員會）和開放鑒定工作小組兩級組織。檔案開放鑒定領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)、研究開放鑒定工作重大事項決策；開放鑒定工作小組具體承擔(dān)基礎(chǔ)鑒定工作。開放鑒定工作小組一般由本單位檔案管理部門、相關(guān)業(yè)務(wù)科室人員組成。檔案員應(yīng)提前對小組成員進(jìn)行內(nèi)部培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，在借鑒檔案主管部門制定的辦法和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)特點和職能合理劃定開放控制范圍，細(xì)化后形成內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，避免因把握標(biāo)準(zhǔn)不一造成結(jié)論不同。同時堅持“誰形成，誰鑒定”，由文件形成人員或形成部門出具開放鑒定初審意見，并且推薦檔案業(yè)務(wù)精通人員擔(dān)任開放檔案鑒定小組副組長，采取間接鑒定法對基礎(chǔ)鑒定結(jié)果進(jìn)行全面復(fù)查或重點抽查，糾正鑒定中出現(xiàn)的錯誤，做出初審結(jié)論，從源頭上把控好檔案開放鑒定質(zhì)量，避免后期出現(xiàn)重復(fù)性工作。三是嚴(yán)格安全和保密。針對開放共享與信息安全產(chǎn)生的沖突和矛盾，必須以維護(hù)黨和國家的根本利益安全以及方便廣大群眾了解和利用為出發(fā)點，認(rèn)真執(zhí)行檔案開放鑒定程序和規(guī)定，依照相關(guān)法律法規(guī)有針對性地進(jìn)行開放；加強檔案服務(wù)機構(gòu)管理。提高準(zhǔn)入門檻，建議檔案部門在組織立檔單位檔案員統(tǒng)一培訓(xùn)時，將服務(wù)機構(gòu)納入其中，進(jìn)行考核后具有相關(guān)資質(zhì)的機構(gòu)才能進(jìn)行相關(guān)服務(wù)；嚴(yán)格控制新進(jìn)館檔案涉密劃控。將新形成的檔案開放鑒定文件提前納入密級審查范圍，嚴(yán)把前端控制和利用關(guān)口，避免出現(xiàn)檔案信息泄露等問題，筑牢檔案開放鑒定的“防火墻”。