內(nèi)蒙古水資源稅五年改革試點成效分析

王昕杰

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源短缺。2020年，全區(qū)水資源總量503.93億立方米，占全國水資源總量1.59%。人均水資源量2097立方米，平均降水量311.2毫米，位列全國倒數(shù)第3位?？偣┧?94.41億立方米，位列全國第13位。其中：地表水供水量105.71億立方米，占總供水量的54.4%；地下水供水量81.56億立方米，占總供水量的41.95%；其他水源供水量7.12億立方米，占總供水量的3.66%。總用水量194.41億立方米，占全國總用水量3.3%，其中農(nóng)田灌溉用水量（124.29億立方米，占比最大）、生態(tài)環(huán)境用水量、林木漁畜用水量、工業(yè)用水量、居民生活用水量、城鎮(zhèn)公共用水量，分別占總用水量的63.9%、15.1%、8.1%、6.9%、4.8%、1.2%①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《2020年內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源公報》整理所得。（詳細(xì)見表1）。

表1 內(nèi)蒙古自治區(qū)用水量明細(xì)表 ( 單位：億立方米)

內(nèi)蒙古水資源分布嚴(yán)重不均，東部地區(qū)降水量和水資源量均優(yōu)于西部地區(qū)。2020年，全區(qū)降水量排名前三的盟市是興安盟、呼倫貝爾市、通遼市，地表水資源量最多的3個盟市是呼倫貝爾市、興安盟、赤峰市，均在東部地區(qū)。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源稅改革試點對用水效率的成效分析

（一）單位GDP用水量下降，節(jié)水效應(yīng)大幅提升

自2017年以來，在“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念指引下，全區(qū)水資源管理更加嚴(yán)格，措施更加完善，全區(qū)用水總量保持微增長態(tài)勢，全區(qū)各項用水效率指標(biāo)實現(xiàn)逐年向好。與2015年數(shù)據(jù)相比，2020年內(nèi)蒙古萬元地區(qū)生產(chǎn)總值用水量（按2015年不變價計）78.28立方米，下降了24%；萬元工業(yè)增加值用水量（按2015年不變價計）13.68立方米，下降了42.03%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由2015年的0.522提高到0.564，達(dá)到國家平均水平。再生水和疏干水利用量達(dá)到7.33億立方米，增長1倍多。

（二）用水結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，生態(tài)效應(yīng)逐步顯現(xiàn)

2018—2020年，全區(qū)年總用水量較為平穩(wěn)，分別為192.1億立方米、190.9億立方米、194.4億立方米；全區(qū)年地表水用水量比例逐年升高，分別為51.8%、52.4%、54.4%；地下水用水量比例逐年降低，分別為46.2%、45.4%、41.9%。2020年全區(qū)地下水取水量81.6億立方米，較改革前下降4.3%，地下水開采呈逐年下降趨勢。其中，以地下水為水源的市場主體取水量1.5億立方米，同比下降11.8%。稅收數(shù)據(jù)顯示，試點改革后，全區(qū)停止取用地下水的納稅人1118戶，減少取用地下水的納稅人4526戶。數(shù)據(jù)說明，全區(qū)各類用水主體對取用水結(jié)構(gòu)的認(rèn)識正在不斷提高，取用水結(jié)構(gòu)逐步由地下水向城鎮(zhèn)公共管理用水轉(zhuǎn)變。

（三）超采區(qū)與特種行業(yè)取水約束加強，差別稅制作用明顯

水資源費改稅后，對地下水超采區(qū)實施較高稅額設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，倒逼特殊用水市場主體為降低成本從而主動調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，從而有效抑制了地下水超采。2019—2021年，全區(qū)嚴(yán)重超采地區(qū)取水量顯著下降，分別為1708.8萬立方米、1169.4萬立方米、679.6萬立方米，占當(dāng)年全區(qū)市場主體地下水取水量的10.1%、7.6%、4.7%。地下水超采量由2017年的6.25億立方米下降到2021年的3.12億立方米；超采區(qū)面積由2017年的7143.9平方公里下降到2021年的2070.1平方公里，其中一半超采區(qū)面積由2017年的987平方公里下降到2021年的412.7平方公里，嚴(yán)重超采區(qū)面積由2017年的6156.9平方公里下降到2021年的1657.3平方公里。地下水位下降趨勢得到有效緩解，超采區(qū)淺層地下水埋深下降速率明顯減緩，深層地下水埋深呈現(xiàn)回升態(tài)勢。

從用水特種行業(yè)看，水資源稅試點改革的推進(jìn)，一方面促進(jìn)特種行業(yè)強化內(nèi)部用水管理、加大節(jié)水設(shè)施投入、嚴(yán)格控制用水總量，另一方面促使企業(yè)采取轉(zhuǎn)換水源、轉(zhuǎn)變用水方式等形式避免過度使用地下水。2019—2021年，全區(qū)特種行業(yè)用水量分別為33.6萬立方米、21.0萬立方米、23.8萬立方米。全區(qū)特種行業(yè)使用地表水比例從2018年的76.7%上升到2021年的82.7%；使用地下水比例則由23.3%下降到17.3%。差異化的水資源稅稅額設(shè)計，輔以嚴(yán)格規(guī)范有效的稅收征管措施，使稅收政策效應(yīng)得到疊加釋放，納稅人節(jié)水意識逐漸加強，企業(yè)轉(zhuǎn)變用水方式，主動關(guān)閉自備井，轉(zhuǎn)而使用城鎮(zhèn)公共管網(wǎng)供水。

（四）節(jié)水環(huán)保行業(yè)市場發(fā)展良好，產(chǎn)業(yè)拉動成效明顯

試點改革以來，與水資源綠色高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)的市場主體和行業(yè)發(fā)展勢頭普遍向好。2017—2020年，全區(qū)污水處理回用量分別為3.42億立方米、3.87億立方米、4.23億立方米、4.62億立方米，工業(yè)用水重復(fù)利用率進(jìn)一步提高。企業(yè)所得稅申報數(shù)據(jù)顯示，2021年相較于2018年，其他水的處理利用與分配業(yè)、污水處理及其再生利用、自來水生產(chǎn)和供應(yīng)、水污染治理等4個行業(yè)，營業(yè)收入分別增長162.4%、46.2%、20.0%、94.3%；從業(yè)人數(shù)分別增長158.5%、73.9%、41.5%、60.7%。

（五）黃河流域水資源綜合利用得到提升，重點區(qū)域尤為突出

水資源稅開征以來，各類市場主體節(jié)水意識和生態(tài)觀念明顯增強。由于水資源稅改革對取用回用水、再生水等來源環(huán)保的水免征水資源稅，企業(yè)主動調(diào)整生產(chǎn)用水方式，加大節(jié)水設(shè)備投入力度，采取多種手段加強用水成本管理，加快技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，降低取用水資源的數(shù)量。2018—2021年企業(yè)所得稅申報數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)企業(yè)申報的允許抵免節(jié)能節(jié)水的專用設(shè)備投資額分別為17.6億、34.9億、15.9億、16.1億，較改革前大幅提升，而黃河流域途經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)的7個盟市分年占比更高，分別為75.0%、55.5%、91.8%、88.5%。全區(qū)企業(yè)申報的符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項目減免所得額逐年增高，分別為5.8億、6.3億、7.5億、9.6億，黃河流域途經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)的7個盟市分年占比同樣突出，分別為75.2%、84.3%、83.7%、81.2%。

三、內(nèi)蒙古水資源稅改革試點存在的主要問題與完善建議

改革試點以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)水資源稅改革試點取得階段性成果，稅制綠色效應(yīng)初顯，但在推進(jìn)進(jìn)程中也暴露出一些問題，需要在后續(xù)的改革中加以考慮和完善。

（一）存在的主要問題

1.水資源稅稅制體系不完善

目前水資源稅改革試點政策與相關(guān)領(lǐng)域的上位法《中華人民共和國水法》，乃至稅收領(lǐng)域的《資源稅法》等有關(guān)規(guī)定不兼容，甚至存在內(nèi)容上的矛盾和沖突。同時，水資源稅在稅制設(shè)計上，體系過于單一，稅制設(shè)計過于簡單，稅額設(shè)定不夠科學(xué)合理，這種法律法規(guī)之間不配套、銜接度不夠，加之稅制體系上的不完善，加大了執(zhí)行和實踐層面的難度，使得政策不能完全落地，也給基層稅收征管帶來一定的風(fēng)險和爭議。如《資源稅法》地?zé)帷⒌V泉水品目與水資源稅中的地源熱泵品目，都屬于地?zé)岱懂牐齻€品目之間的具體適用范圍存在重復(fù)和交叉。在征管實踐中，納稅人可以針對同一種應(yīng)稅行為采取不同的品目選擇納稅，有違稅法的確定性和公平性。

2.稅制要素設(shè)定不夠科學(xué)合理

一是對農(nóng)業(yè)和居民用水的征收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定偏低。農(nóng)業(yè)灌溉用水量一直是全區(qū)用水量最大的，近年來呈不斷上升趨勢，2020年占全區(qū)總用水量比例更是達(dá)到64%。水資源稅旨在通過稅收杠桿作用引導(dǎo)和調(diào)節(jié)取用水戶的合理用水，而偏低的稅額設(shè)計，加之農(nóng)業(yè)用水量的計量難度大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者眾多、節(jié)水意識不強等原因，導(dǎo)致水資源稅在對農(nóng)業(yè)的稅收杠桿調(diào)節(jié)作用有限，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域水資源取用不科學(xué)，浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。

二是在居民生活用水上，改革堅持稅費負(fù)擔(dān)平移的原則，從改革以來的數(shù)據(jù)看，內(nèi)蒙古近幾年的居民生活用水量呈逐年遞增趨勢，較低的生活用水成本無法通過價格機制傳導(dǎo)給居民節(jié)水行為，且本次試點方案并未將居民納入水資源稅納稅人主體，由城鎮(zhèn)供水公司作為納稅人，再根據(jù)取用水戶類型收取水費，過低的水費價格使得居民生活用水行為受稅收杠桿調(diào)節(jié)作用也有限，水資源稅改革并未加強居民節(jié)水意識。

三是其他行業(yè)和特種行業(yè)分類過于單一。改革中，內(nèi)蒙古水資源稅適用稅額由原水資源費的72個費額標(biāo)準(zhǔn)改為4大類27個稅額標(biāo)準(zhǔn)，但實踐中水資源情況非常復(fù)雜，現(xiàn)有的稅額標(biāo)準(zhǔn)雖然根據(jù)農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)村牧區(qū)、特種行業(yè)、其他行業(yè)、特殊形式和城鎮(zhèn)公共用水，公共管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)外、超采區(qū)域等設(shè)置了差別稅率，但特種行業(yè)僅指洗浴、洗車、高爾夫球場、滑雪場等，其他行業(yè)則包含非常多種類的取用水主體，并未加以進(jìn)一步區(qū)分。

四是從量計征方式的調(diào)整作用有限。當(dāng)前水資源稅改革試點采用的是從量計征方式，沿用了水資源費的計征模式，優(yōu)勢在于征管便利、計算簡單，但也存在明顯的缺陷：一方面從量計征方式依賴于“量”，“量”的準(zhǔn)確計量又依賴于取水計量設(shè)施，對于一些特殊用水方式，取水計量設(shè)施并不能完全衡量取用水量，如疏干排水；另一方面，排水設(shè)施計量的排水量并非全部排水量，采礦作業(yè)的排水僅是其損毀水資源的其中一種表現(xiàn)形式，僅按排水量計征水資源稅遠(yuǎn)不能補償其對水資源的破壞，且疏干排水直接排放對水資源的破壞是不可逆轉(zhuǎn)的。

而水資源稅的從價計征受制于我國水價機制，如城鎮(zhèn)公共供水水資源稅是按照實際售水量計征，而用水戶是根據(jù)用水量和水價來繳納水費的，水資源稅無法通過價格機制來調(diào)節(jié)。

五是稅收優(yōu)惠政策在節(jié)水引導(dǎo)方面的力度不大。目前改革試點中涉及的不繳納水資源稅情況有六種，對于農(nóng)村生產(chǎn)取用水未超過限額、回收利用的疏干排水和地源熱泵用水，從低確定稅額。與農(nóng)業(yè)相關(guān)的減免稅政策僅就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水在規(guī)定限額內(nèi)免征水資源稅，未有其他引導(dǎo)節(jié)約用水的政策。缺乏對采用節(jié)水灌溉設(shè)備、技術(shù)推廣等優(yōu)惠政策的規(guī)定。

3.稅收征管協(xié)同共治需要進(jìn)一步加強

水資源稅試點實行的是“稅務(wù)征管、水利核量、自主申報、信息共享”的水資源稅征管模式，多部門協(xié)同的征管模式勢必會加大協(xié)調(diào)成本，征管質(zhì)效受到部門間協(xié)作效率的嚴(yán)重制約。由于目前水資源稅征管缺乏現(xiàn)代化的信息化共治平臺支撐，及時性有效性大打折扣。由于水行政主管部門的取水證制度和水量核定是稅務(wù)部門征收的前置程序，且主管的業(yè)務(wù)差異性較大，雖然制度層面確定了各自的征管職責(zé)，但在具體執(zhí)行上還缺乏具體行之有效的工作模式和具體的制度性保障，無法充分調(diào)動協(xié)同共治的積極性。

（二）完善水資源稅改革的對策建議

1.完善水資源稅制體系，打牢立法基礎(chǔ)

未來水資源稅不管是單獨立法，還是并入資源稅法，現(xiàn)行的水資源稅試點方案都是立法的基礎(chǔ)，必須做好其與現(xiàn)有《水法》《資源稅法》等上位法的銜接和匹配。一是認(rèn)真評估和總結(jié)目前水資源稅試點改革效應(yīng)和經(jīng)驗做法，為進(jìn)一步推進(jìn)水資源稅立法提供現(xiàn)實基礎(chǔ)；二是適時擴大水資源稅試點范圍，選取水資源稅稟賦不同的地區(qū)作為新的試點，提供更豐富的試點經(jīng)驗；三是組織法學(xué)專家、水利專家等，對現(xiàn)有水資源管理領(lǐng)域的法律法規(guī)等進(jìn)行重新梳理和完善，使得法律體系更加完備。

2.優(yōu)化完善水資源稅制要素設(shè)計

一是科學(xué)合理設(shè)置農(nóng)業(yè)和生活用水稅額標(biāo)準(zhǔn)。在合理評估農(nóng)業(yè)用水成本和生活用水成本的基礎(chǔ)上，可分階段、分步驟地提高稅額標(biāo)準(zhǔn)，對不合理的用水行為適當(dāng)提高用水成本，以真正發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)用水行為的作用。二是細(xì)化和調(diào)整特種行業(yè)和其他行業(yè)類別，將一些高耗水的企業(yè)納入到特種行業(yè)范圍內(nèi)，對其他行業(yè)也要進(jìn)一步根據(jù)行業(yè)耗水量來設(shè)置差別稅額，體現(xiàn)節(jié)水意圖。三是積極探索從量從價并行的計征模式，與資源稅改革方向相匹配。四是完善稅收優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)用水企業(yè)使用節(jié)水設(shè)施，給予更大的稅收優(yōu)惠。尤其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要給與更大的政策傾斜，引導(dǎo)使用節(jié)水灌溉設(shè)施，可采取加速折舊、進(jìn)項稅額加計扣除等多種優(yōu)惠方式。

3.提升稅收協(xié)同共治能力

一是加快建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的水資源共享共治信息平臺，暢通水利和稅務(wù)信息交流渠道，提供信息化技術(shù)支撐；二是重新修改內(nèi)蒙古自治區(qū)的《稅收保障辦法》，細(xì)化各部門職責(zé)分工以及監(jiān)督問責(zé)機制；三是提高水資源稅征管專業(yè)技能，互派干部進(jìn)行崗位交流，培養(yǎng)既精通水務(wù)、又精通稅務(wù)的綜合人才。