新疆邊境地區高質量發展 制約因素與對策研究

白 萍 袁圣博 李會芳 鄧 路

黨的十九屆四中全會提出“加強邊疆治理，推進興邊富民”。邊境地區在維護強邊固防、國家安全、增進民族團結進步方面擔負著重要責任。邊境地區發展相對滯后，要實現新疆經濟社會高質量發展、共同富裕，必須加快推進邊境地區高質量發展，邊境地區的高質量發展決定著新疆高質量發展的進程和共同富裕目標能否實現，對于新疆實現社會穩定和長治久安總目標具有重要的意義。

一、新疆邊境地區發展現狀

新疆共有14個地（州、市）91個縣（市、區），其中有34個邊境縣（市）分布于10個地（州、市），邊境線長5000余公里，周邊與蒙古、俄羅斯、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦等8個國家接壤。34個邊境縣（市）主要分布在北疆、東疆高寒山區和南疆塔里木盆地西南緣荒漠區，跨阿爾泰山、天山、昆侖山脈，總體沿邊境線呈弧形帶狀分布，占全疆國土總面積的39%，人口約占全疆總人口的四分之一。“十三五”以來，在黨和國家的大力支持和統一部署下，新疆深入實施興邊富民行動，不斷加大對邊境地區的資金、政策支持，邊境地區經濟社會發展速度不斷加快，人民群眾生產、生活條件得到有效改善，城鄉居民住房得到有效保障，飲水、出行、用電等基礎設施不斷提升，教育、醫療、衛生等基本公共服務設施進一步健全，民生福祉全面提升，特色產業體系逐步構建，對外開放水平穩步提升，特殊經濟開發區、邊境經濟合作區、中哈霍爾果斯國際邊境合作中心、塔城重點開發開放試驗區等各類沿邊開發開放平臺成為引領產業集聚、發展開放型經濟的重要載體，綜合經濟實力穩步增強，邊境地區面貌發生巨大改變。2020年，邊境地區全面打贏脫貧攻堅戰，歷史性告別了絕對貧困，與全疆、全國同步全面建成小康社會。

二、制約邊境地區高質量發展的主要因素

（一）土地資源匱乏，人均可利用水資源量嚴重不足

新疆邊境縣（市）大多處于高原、高寒、荒漠環境，土地資源相比全區較為匱乏，國土面積全疆占比為39%，耕地面積占比28.06%。且沙化、荒漠化、鹽漬化耕地占比高，如和田縣山地及沙漠面積占總面積的98.7%，綠洲面積僅占總面積的1.3%，且三分之一以上的耕地有不同程度鹽堿化。水資源時空分布不均，結構性缺水現象普遍，多數縣、市干旱少雨，蒸發量大，部分縣水資源總量雖較豐富，但因缺乏控制性水利工程，工程性缺水嚴重，加之人口增長過快，人均可利用水資源量嚴重不足。如阿勒泰地區吉木乃縣無一條常年性河流，年降水量120毫米左右，蒸發量2870毫米，是全疆地表水資源最少的干旱貧水縣；同一地區的青河縣境內雖有5條河流，水資源豐富，但由于河床極低，水資源無法有效利用等。

（二）經濟發展相對滯后，內生動力不足

經濟發展相對滯后，農牧業處于主導地位，工業發展處在農產品初級加工階段，資源依賴型特征明顯，多為初級產品，附加值低；遠離經濟和市場中心，交通運距長，物流成本和行政成本遠高于其他地區，市場信息較為閉塞，特色農產品及其加工產品的品牌形象塑造難度大，農產品流通渠道不暢，銷售成本高；服務業發展水平低。口岸建設普遍存在較多問題，帶動區域經濟發展的作用有待加強。

（三）基礎設施支撐能力不足，互聯互通不能滿足發展需求

近年來邊境地區交通、水利、能源等基礎設施建設加快步伐，但由于邊境地區多區位偏遠，地形地貌復雜，基礎設施建設成本較高、難度大，對標高質量發展要求還有較大差距。公路網、鐵路網密度低，快速交通通道缺乏，交通運輸能力不足；已建成的公路大都存在建設標準較低，聯通現狀差，抗災能力較弱，養護投入嚴重不足等問題。在水利、通信、能源等基礎設施方面同樣也存在著建設滯后和運營管護能力不足的問題。

（四）基本公共服務短板突出，高質量發展所需人才不足

教育、醫療、養老、文化體育、就業等基本公共服務設施建設水平不高，優質教育資源分布不均，優質醫療資源供給不足，部分地區邊民看病遠、求學遠等問題依然存在。教育、醫療、產業發展等領域專業技術人員和高素質管理人員缺乏，提升高質量發展所需人才隊伍建設不足，人才引進優惠政策吸引力不足，吸引人才、留住人才的問題亟待破解。

（五）生態脆弱自然災害頻發，生態文明建設任務艱巨

邊境地區生態環境敏感脆弱，旱災、洪災、地震、風災、雪災、霜災、泥石流、病蟲害等各類自然災害頻發，自然災害對道路、電力等公共設施設施以及牧區生產破壞力大。加之近年來由于全球氣侯變化，土地的大規模開墾和超載放牧問題，對生態環境造成不利影響。有的地區草地面積受上述不利因素影響，天然草地存在不同程度的中、重度退化，據個別年份記載中、重度退化面積甚至超過30%。

三、加快推進邊境地區高質量發展的對策建議

（一）統籌保護與開發，加強邊境地區生態文明建設

處理好保護與開發關系，加強水土資源保護，提高生態環境承載能力，實現綠色、循環和低碳發展。實施土地整理和水土保持項目，加強河流源頭和水源涵養區保護，推進重點流域水環境綜合治理，加強泥石流、山體滑坡、崩塌等地質災害監測預警防治力度。加強生態保護和修復，進一步加大天然草原保護力度，遏制草原生態環境惡化的勢頭，加強人工草地建設和草場改良，全面改善草原生態環境。加大國家重點生態功能區財政轉移支付力度，提高轉移支付用于生態環境保護的比例。建立自然保護區和生物多樣性保護優先區生態補償專項資金，加強自然保護區、生物多樣性保護優先區的生態監測和評估體系工作，推動山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，建設美麗邊疆。

（二）立足資源稟賦和區位優勢，培育壯大邊境地區特色優勢產業

結合不同地區的自然稟賦、區位優勢、產業基礎，以及與國內的配套性、與毗鄰國的互補性，合理謀劃產業定位，布局和要素配置，培育壯大特色優勢產業，發展外向型經濟，大力發展邊境商貿物流業、外向型制造業、金屬礦產資源深加工業、農副產品深加工業、邊境文化生態旅游業、生態康養等產業等。加快產城融合發展，積極發展“園區經濟”，特別是援疆省市合作共建產業園區，立足產業發展擴大就業容量，實現以城聚產、以公共服務聚人，推動人口穩中有增。加強口岸基礎設施和口岸通行能力建設，加強口岸查驗設施建設，改善口岸通行條件，開設進出邊境管理區綠色通道，充分發揮邊境貿易資源能源通道作用，促進邊貿與產業互促互動，不斷增強口岸對區域經濟的有力帶動作用，推動邊境地區融入絲綢之路經濟帶核心區建設。

（三）加快邊境地區水利、交通等重大項目建設步伐，提升高質量發展支撐、引領能力

加大邊境地區大中型水利基礎設施建設力度，加強國境界河治理，實施中小河流治理工程，加快邊境地區大中型水庫建設，加強工程節水，推進農田水利設施提檔升級，對存在病險隱患的水庫實施除險加固工程。加快水文基礎設施建設化進程，不斷提高邊境地區節水、蓄水、調水能力和水平，提高水資源集約節約利用。對于自然災害多發易發區，加強防災減災工程建設，提升抵御災害能力。打通邊境地區對內對外聯系大通道，推進沿邊地區鐵路、公路、航空網絡建設，提升口岸、沿邊公路等級，逐步構建沿邊城鎮之間、與區域性中心城市和邊境鄉村、與口岸與周邊國家互聯互通的綜合交通運輸網絡，加強經濟中心、人口集聚區、口岸等之間的交通聯系。

（四）提升邊境地區基礎設施和公共服務供應能力和水平，推動發展成果惠及民生、凝聚人心

推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，深入實施高質量新型城鎮化戰略，統籌規劃和建設城鄉一體的公共基礎設施，補齊城鎮道路硬化和給排水、燃氣、供熱、電力、通信、廣電、郵政快遞、公共停車設施等設施短板，加快推進城鎮生活污水集中處理設施和城鎮垃圾無害化處理設施建設，完善城鎮防洪排澇體系，完善城市功能，積極發展縣域智慧城市，加快城鎮基礎設施向周邊鄉村的延伸和覆蓋。加大保障和改善民生力度，深入實施擴大就業、增收致富、教育提升、全民健康、社保擴面等惠民工程，促進公共服務設施提標擴面。推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，加強農村義務教育、公共衛生、基本醫療、公共文化、社會保障事業發展，促進公共資源在城鄉、農牧區之間的均衡配置，著力解決好城鄉居民教育、醫療、社保、就業等實際問題，在推動發展成果惠及民生、凝聚人心上持續用力、下功夫。

（五）加強人才隊伍建設，營造邊境地區拴心留人濃厚氛圍

大力實施人才振興計劃，著力引進培育一批邊境發展急需緊缺的高素質人才隊伍，加大企業經營管理、專業技術、高技能等人才和少數民族干部的培養力度，以及人才創業扶持力度，鼓勵優秀復轉軍人就地安置，鼓勵廣大干部在艱苦條件下安心守邊固邊興邊。解決邊境一線上學難、看病難問題，增加邊境地區教育、醫療專業人才事業編制人數；給予邊境地區鄉村醫生、特崗教師及獸醫等專業人才事業編制；放寬邊境地區尤其是基層一線人員職稱評定標準。加大邊境地區在人才引進方面的支持力度，在人才引進周轉房建設、提高待遇補助、教育培訓機會等工作生活保障方面加大政策支持和資金支持力度，營造拴心留人好環境。