英國推動“五眼聯盟”轉型的表現、動因與前景

唐小松

【內容提要】作為“五眼聯盟”的創始國之一和老牌歐洲大國，英國積極推動聯盟轉型。一方面，英國加強與美國的戰略互動，積極參與美國發起的機制整合行動；另一方面，英國嘗試更主動地影響轉型的方向與內容，利用自身的傳統優勢推動相關議題發展。英國意欲借助“五眼聯盟”轉型將“全球英國”戰略構想落地印太地區，拉攏更多有利于實現英國利益的地區合作伙伴。但如何在配合美國與實行自身戰略之間統籌用好實力與資源，以及在這一過程中穩妥處理中英關系，對于目前國內政局動蕩、經濟蕭條的英國來說是一個難題。

“五眼聯盟”最初是英美兩國基于1943年《英國政府密碼學校和美國戰爭部關于“特殊情報”的協議》以及1946年《英美通信情報協定》而建立的情報共享機制。隨后，加拿大于1948年、新西蘭和澳大利亞于1956年先后加入了這一機制。作為西方國家歷史最悠久的情報與安全聯盟，“五眼聯盟”當前正經歷重大轉型。一方面，聯盟合作議題不斷擴大，從原來以情報共享為主向更廣泛的地緣政治、安全甚至是經濟議題延展。另一方面，聯盟不斷嘗試吸收新成員，要么是內部成員國提議吸納新成員，要么是外部合作伙伴主動表達加入意愿。英國作為“五眼聯盟”的主要創始國，對于聯盟在這兩方面的轉型都十分支持，是主要的推動者之一，這既符合英國在聯盟內部的特殊身份，又符合英國自“脫歐”以來全球戰略的調整與轉變。

英國推動“五眼聯盟”轉型的具體表現

作為創始國之一和老牌歐洲大國，英國在推動“五眼聯盟”轉型時，一方面加強與美國的戰略互動，積極參與美國發起的機制整合行動；另一方面更加主動地提出轉型的方向與內容，利用自身的傳統優勢推動相關議題發展，踐行自身戰略構想，維持并爭取更多話語權。

第一，推動擴展聯盟合作議題。美國主導下的“五眼聯盟”近年來在“泛安全化”的路上越走越遠，將很多地緣政治甚至經濟、外交等議題與所謂“國家安全”掛鉤。在此過程中英國予以積極響應，對供應鏈安全、科技安全、民主聯盟等美方關注議題都提供了不同方式與程度的支持和配合。

在供應鏈領域，英國積極推動聯盟成員國之間在關鍵基礎設施以及重要資源供應鏈方面的合作，并促成“五眼聯盟”與外界合作緩解供應鏈壓力。2020年，英國提議恢復“關鍵五國”機制（Critical Five），重新開啟中斷5年之久的關鍵基礎設施領域的討論，以繼續推動五國在相關領域的合作。2021年2月24日，美國總統拜登指示聯邦政府針對稀土等關鍵產品的供應鏈進行為期100天的審查。[1]作為回應，英國智庫“極地研究和政策倡議”（Polar Research and Policy Initiative,PRPI）旋即在2022年3月發布的一份報告中表示，鑒于中國目前控制全球90%的稀土供應，“五眼聯盟”應該與據稱擁有大量稀土資源的格陵蘭島建立合作關系，以確保重要礦產的供應，減少對中國的依賴。[2]

在科技安全領域，英國在策應美國的同時充分發揮主觀能動性，以維護自身利益。以華為5G問題為例，英國并沒有像澳大利亞那樣第一時間響應美國的號召，直接禁止華為參與本國5G通信網絡建設。雖然最終英國政府還是在2020年6月宣布禁止華為5G，但也并未“一刀切”，而是設立了緩沖期。英國還主動召集其他國家進行合作，以抱團的方式來進一步擺脫對中國5G的依賴。2021年，英國想要推出以自己為主導、包括G7國家在內的“十國聯盟”(D10)，引導各國投資先進的5G技術，以取代甚至超越中國的5G領先地位，這既是對美國積極推動對華科技打壓的響應，又是主動構建提升自身話語權的表現。

英國對于“五眼聯盟”所熱衷干預的涉華民主議題格外關注，不斷推動聯盟合作向這一類政治外交議題轉型。以香港問題為例，英國憑借與香港的歷史淵源成為干涉中國內政最積極的排頭兵，多次同四國發表針對香港政治、人權等問題的聯合聲明。例如，2022年英國政府發布第50份《香港問題半年報告》，指責中國政府推行包括國安法在內的治港政策。

第二，支持擴大聯盟規模。2018年以來，為配合美國圍堵中國的“印太戰略”，“五眼聯盟”瞄準印太國家啟動新一階段的擴員程序。英國對此表現出極大的支持意愿，力薦幾個主要的印太國家加入，尤其是日本和印度。近年來，日印兩國與“五眼聯盟”越走越近。2020年10月11日，“五眼聯盟”發表聲明，以監控網絡犯罪為名，要求科技公司在加密應用程序中“開后門”，以便“五眼聯盟”成員國及其他相關國家的執法機構能夠獲取訪問權限。[3]這里的“其他相關國家”，就包括同樣簽署了這一聲明的日本和印度，這也是“五眼聯盟”與日印兩國開啟的一種新的合作嘗試。英國議會下院保守黨議員兼外交事務委員會主席湯姆·圖根達特公開表示，贊成日本成為情報交換關系的第六名成員。如果說日本已經是“五眼聯盟”的老搭檔了，那么印度則是近年來與“五眼聯盟”接觸的新血液。2022年6月16日，美國白宮印太事務協調員庫爾特·坎貝爾在一次訪談中表示，在美國的“印太戰略”中，同印度的關系是“美國在21世紀最重要的關系”，并且他還特別說明這種“友誼”將體現在雙方情報合作方面。[4]與支持日本一樣，英國對于印度加入“五眼聯盟”的態度也十分積極。在嘗試召集所謂的“十國聯盟”時，英國也將印度列入其中，并積極與印度建立更為密切的安全合作關系。2021年4月，時任英國首相鮑里斯·約翰遜訪問印度，兩國共同簽署了一項防務協議，合作內容包括簡化武器采購流程、幫助印度建造戰機等。

2022年12月7日，在美國弗吉尼亞州五角大樓，美、英、澳三國防長舉行三方會議。（澎湃影像/IC photo圖片）

英國推動“五眼聯盟”轉型的戰略考慮

英國推動“五眼聯盟”轉型有其自身的考慮。一方面，英國有著與美國一致的安全利益訴求，而且“脫歐”后的英國在美國聯盟體系與全球戰略中的重要性有所下降，因此英國不得不在一定程度上配合美國推動“五眼聯盟”轉型。另一方面，“脫歐”后的英國開始重新布局“全球英國”（Global Britain）戰略，希望借此重振地區與全球影響力，擴大與印太地區國家的合作與聯系，而推動“五眼聯盟”轉型有助于其實現這一目標。

第一，與美國一致的安全訴求和維護英美特殊關系的現實需要。“五眼聯盟”當前的轉型主要針對中國、俄羅斯、伊朗等被美國視為所謂“安全威脅”的國家。對美國而言，基于新的“安全威脅”，推動原有的安全聯盟轉型，調整其功能、議題與規模，被認為是更有效的選擇，而“五眼聯盟”正是具備這種轉型潛力的選項之一。英美兩國對此有著高度的同步性，雙方保持緊密配合，如將情報部門的活動更多地與民主議題掛鉤、有關領導人頻繁露面為這一轉變路徑發聲等。英美兩國的情報機構也加大了在諸如虛假信息、網絡安全等領域的合作，試圖證明“五眼聯盟”等機構的情報工作是在促進自由、民主和人權價值觀，[5]這也是兩國在“斯諾登事件”后為彌補“五眼聯盟”“民主”形象所進行的嘗試。

英國配合美國推動“五眼聯盟”轉型，也受到后“脫歐”時代英美特殊關系變化的影響。眾所周知，英美特殊關系源自歷史文化的同根同源，但同時受到實力與資源的影響。從戰時軍事、情報領域的合作，到現在政治、外交、安全領域的投入，英國對于美國及其聯盟體系的價值體現在方方面面，其作為美國和歐洲的中間人身份也一直相當重要，在美歐溝通以及協助美國影響歐盟政策方面發揮著不可替代的作用。然而，英國“脫歐”之后，其在美歐關系中的特殊地位受到沖擊，在塑造一個符合美國利益的歐盟方面所能發揮的作用大大受限。這勢必對英國在英美特殊關系中的地位帶來負面影響。為了彌補這一點，英國需要在其他方面發揮作用，尤其是在當前美國高度重視聯盟戰略的背景下，以創始成員國的身份協助美國推動“五眼聯盟”轉型，可以提升英國作為堅實盟友的地位和作用。

2023年1月11日，在英國倫敦，英國首相蘇納克和日本首相岸田文雄舉行會晤，兩國簽署《互惠準入協定》。（CHRIS J. RATCLIFFE / POOL/澎湃影像/IC photo圖片）

第二，實施“全球英國”戰略的需要。支持和推動“五眼聯盟”轉型，也是英國重塑自身“全球英國”戰略的需要。2017年初，在決定“脫歐”后英國政府提出“全球英國”戰略，并于2021年3月發布了冷戰以來最為重要的國家安全、國防和外交政策報告——《競爭時代的全球英國：安全、防務、發展和外交政策綜合評估》，界定了其在“脫歐”后的國際角色，首次正式闡述了“全球英國”戰略。文件中雖然依舊強調與美國的聯盟關系，但“全球英國”戰略更傾向于使用各種資源實現英國在外交、防務、經濟、軟實力等領域的全球目標。[6]這意味著英國在“脫歐”后將更加鮮明地立足全球，拓展歐洲以外的發展空間。而推動“五眼聯盟”轉型為英國進一步深化自身戰略轉型提供了契機，這也是英國實施“全球英國”戰略的具體手段。

一方面，英國通過“五眼聯盟”議題領域的擴展來展示對華強硬態度，提高其全球政治、經濟和科技影響力。英國政府在《競爭時代的全球英國：安全、防務、發展和外交政策綜合評估》中，將中國定義為“競爭者”，指出中國“具有與英國不同的價值觀，對英國及其盟友形成挑戰”。[7]又如，華為5G問題讓英國認為與中國在科技方面的競爭已經愈發激烈，英國情報機構“政府通信總部”主任弗萊明對此曾誣稱，“西方世界面臨著一個威脅，即所依賴的關鍵技術或將不再由自己塑造，而將會被中國等國家所掌控” 。[8]因此，英國積極推動“五眼聯盟”在供應鏈、高科技方面進行深度合作，將中國等國家預設為主要威脅和競爭對手。由此可以看出，強化“五眼聯盟”作用是英國“脫歐”之后基于自身安全與影響力需求的戰略選擇。

另一方面，英國通過支持“五眼聯盟”與印太地區合作伙伴接近，以整合所需戰略資源。“全球英國”戰略當前的著眼點正是炙手可熱的印太地區。2021年5月，英國新航母伊麗莎白女王號將巡游印太地區作為處女航，這被視為重申“全球英國”理念的戰略之旅，旨在展示英國力量及其對地區盟友的重視與長期承諾。“全球英國”戰略在印太地區推進落實的過程中，英國一直致力于加強與該地區國家在經濟、安全、外交等方面的合作。以印度為例，英國與印度的安全伙伴關系有一定基礎，早在2015年就建立了防務與國際安全伙伴關系。2016年英國開始全球戰略轉型后，更是大大提升了與印度的安全合作，將其視為“全球英國”戰略的重要合作對象。2018年，英國與印度發表《英國－印度聯合聲明》，表示兩國將加強在印太地區的海洋事務合作。英國政府在《競爭時代的全球英國：安全、防務、發展和外交政策綜合評估》中多次提到印度，強調兩國在經濟、科學和技術領域的合作潛力，體現出英國在向印太地區進行戰略傾斜背景下對發展英印關系的高度重視。2022年1月，英國與印度啟動自貿協定談判，力爭到2035年將雙方貿易總額提升至380億美元。

2023年2月2日，在英國樸次茅斯大三角帆塔，英、澳兩國外長和防長舉行“2+2”部長級會談。（澎湃影像/IC photo圖片）

英國推動“五眼聯盟”轉型的前景

如前所述，無論是被動配合還是主動推進，英國都是“五眼聯盟”轉型的堅定支持者和推動者。展望未來，英國勢必繼續依賴美國資源，配合美國戰略節奏，以讓轉型的“五眼聯盟”在一定程度上為己所用。不過，英國要在“五眼聯盟”轉型中爭取更多話語權，并非一帆風順。“脫歐”對英美關系的影響、國內的經濟頹勢以及政局的不穩定，都會對英國實施擴張型外交政策帶來不利影響。

首先，英國將更積極塑造自身作為“中國議題推動者”的角色，以爭取推動“五眼聯盟”轉型的主動權。英國保守黨政府近年來對華政策態度愈發強硬，這與美國及其盟友在推動“五眼聯盟”轉型及“印太戰略”過程中的立場一致。在推動重啟英國外交政策綜合評估的過程中，當時的首相候選人特拉斯就曾表示未來當選后要正式給中國貼上“威脅”的標簽，而不僅僅是《競爭時代的全球英國：安全、防務、發展和外交政策綜合評估》報告中所稱的“系統性競爭對手”。[9]雖然特拉斯僅僅是曇花一現，但繼任者蘇納克在對華態度上基本與其一脈相承。蘇納克剛上臺就與拜登通話并強調英美協調在印太地區合作中的重要性，以及美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）在應對中國挑戰方面的意義。接下來，在更多涉及中國的議題上，英國很可能將更為主動地承擔起倡議者、推動者甚至領導者的角色，將“中國議題”作為聯盟轉型中爭取主動權的一個最有力工具。

不過，在“五眼聯盟”轉型中挑動中國議題對于英國來說存在一定的風險，勢必會以犧牲中英關系為代價。英國國際貿易部2022年9月的數據顯示，中國如今是英國第三大貿易伙伴，中英貿易額占英國貿易總額的7.5%。同時，中國也是英國第二大進口貿易國和第六大出口貿易國。[10]在過去的10年里，中英貿易關系一直都呈現比較平穩的增長趨勢，英國國內也看好中英貿易在經濟復蘇過程中所扮演的重要角色。因此，如果英國政府做出與此相悖的選擇，其國內必然會出現不少反對聲音。

其次，英國國內經濟和政治面臨困境，導致其在推動“五眼聯盟”轉型時力不從心。一方面，經濟疲弱對英國推動“五眼聯盟”轉型的進程產生負面影響。2022年7月，國際貨幣基金組織（IMF）預測英國2023年的經濟增長將降至0.5%，遠低于4月份預測的1.2%。這意味著英國2023年將成為G7中經濟增長最慢的國家。“五眼聯盟”轉型意味著各成員國以及潛在合作伙伴將進行情報以外更大范圍的投入與合作，英國作為創始成員國之一，經濟上的困境勢必會影響其在推動“五眼聯盟”轉型上的能力。

另一方面，國內政局動蕩將直接制約英國在“五眼聯盟”轉型上更好地發揮作用。長期執政的保守黨因在“脫歐”過程中引發的各種問題，幾任首相先后飽受詬病，其執政能力在國內遭到廣泛質疑。在此基礎上匆忙上任又倉促辭職的特拉斯更加印證了民眾對保守黨執政能力的擔憂。2022年10月25日，新當選保守黨黨首的蘇納克接任首相，但頻繁的更替并不會讓英國民眾對政府的信任有太大改觀。英國民調機構YouGov的數據顯示，只有10%的英國民眾對蘇納克成為英國新首相感到“非常滿意”，有41%的英國人則表示對他的當選“有些不滿”或者“非常不滿”。[11]顯然，對于這樣一個面臨內憂外患的英國首相、政黨和政府而言，想要同時提振經濟和推動外交，難度可想而知。尤其是英國一直想要在“五眼聯盟”轉型過程中發揮主導作用，以英國目前的實力來看是比較困難的。

最后，英國加入美國主導的各種地區機制將導致戰略資源分散，無法集中力量推動“五眼聯盟”轉型。這一看似“矛盾”的邏輯，一方面源自美國對聯盟的整合要求盟友投入更多資源，“五眼聯盟”并非其唯一工具，而只是美國當下調整聯盟戰略時的一個選項。近幾年，美國著力打造多個印太地區聯盟機制，如四邊安全對話（QUAD）、美英澳三邊安全伙伴關系（AUKUS）、藍色太平洋伙伴（PBP）等。在這些機制中，相比更加依附美國的澳大利亞以及美國更熱衷于爭取的日本、印度來說，英國的地位明顯是有落差的。為了不掉隊，英國不得不分散資源去跟隨聯盟的腳步，這對于面臨內憂外患的英國來說，負擔并不輕。另一方面，英國無論是推動“五眼聯盟”轉型還是配合美國的戰略節奏，最終都是為了實現自身在印太地區的利益訴求，取得作為傳統歐洲大國的戰略地位。在推動“五眼聯盟”轉型的過程中，與其完全由美國主導，英國認為還不如主動提出對自己有利的轉型方向。英國需要在配合美國與實踐自身戰略之間平衡好實力與資源，在加入美國主導的各種印太機制后，英國是有暇顧及自身的利益訴求，專注于推動“五眼聯盟”轉型，還是被美國的各種戰略機制拉長戰線而牽著鼻子走，還有待觀察。

結語

在后“脫歐”時代，英國正將推動“五眼聯盟”轉型與實踐“全球英國”外交戰略相結合。一方面，英國試圖通過轉型后的“五眼聯盟”盡量彌補“脫歐”之后下降的國際地位并進一步增強英美關系；另一方面，英國也寄希望于通過推動“五眼聯盟”轉型來更快更深度地融入美國在印太地區的聯盟體系，實現其在經貿、安全等方面的訴求，以此強化自己的國際影響力。但是，這對于當前實力有限甚至正在萎縮的英國來說是一個巨大的挑戰，畢竟穩定政局、促進經濟發展才是新政府的首要考慮。保守黨新任首相和政府的執政能力已經在英國國內受到嚴重質疑，如果國內經濟狀況得不到改善，政局缺乏穩定性，英國將很難有足夠的精力來繼續助推“五眼聯盟”轉型。而且，美國如今已經在大力整合聯盟資源，“五眼聯盟”轉型是其戰略大調整中的一個部分。美國聯合盟友創建了更多其他區域性、特定功能和類型的聯盟機制，英國作為盟友如緊跟聯盟步伐，就不得不分散資源來配合，由此將會給自身帶來更大壓力。

[1] The White House, “Executive Order on America’s Supply Chains,” February 24, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-orderon-americas-supply-chains/.

[2] Dwayne Ryan Menezes, “The Case for a Five Eyes Critical Minerals Alliance Focus on Greenland,” March 2022, https://polarconnection.org/wp-content/uploads/2021/03/Report-The-Case-for-a-FVEY-CMA-1.pdf.

[3] “International Statement: End-to-end Encryption and Public Safety,” October 11, 2020, https://www.gov.uk/government/publications/international-statement-end-to-endencryption-and-public-safety.

[4] Kinling Lo, “White House Adviser Calls Relationship with India ‘Most Important for the United States’,” June 17, 2022,https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3182006/white-house-adviser-calls-relationship-india-most-important.

[5] Jake Harrington, Riley McCabe, “The Case for Cooperation--The Future of the U.S.-UK Intelligence Alliance,”March 2022, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fspublic/publication/220315_Harrington_Case_for_Cooperation.pdf?0g633qeThqrIs3r78ThgKoGJ9EbpQsnV.

[6] 張飚：《“全球英國”：英國政府、反對黨、智庫和媒體的話語分析》，載《歐洲研究》2021年第1期，第133頁。

[7] “Global Britain in a Competitive Age -- The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy,”March 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/975077/Global_Britain_in_a_Competitive_Age-_the_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf.

[8] Keumars Afifi-Sabet, “The West faces ‘a Moment of Reckoning’ in Technology and Cyber Security,” April 23, 2021,https://www.itpro.co.uk/security/cyber-security/359317/the-westfaces-a-moment-of-reckoning-in-technology-and-cyber.

[9] 同[7]。

[10] Department of International Trade, “Trade &Investment Factsheets: China,” February 12, 2021, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1104447/china-trade-and-investmentfactsheet-2022-09-20.pdf.

[11] Matthew Smith, “As He Becomes PM, What do People Think of Rishi Sunak?” October 25, 2022, https://yougov.co.uk/topics/politics/articles-reports/2022/10/25/he-becomes-pm-whatdo-people-think-rishi-sunak.