地緣沖突下美西方對俄能源制裁的邏輯及影響

趙行姝

【內容提要】烏克蘭危機爆發以來，以美國為首的西方國家對俄羅斯實施數輪廣泛且密集的制裁，其中，能源制裁是美西方采取的重要對俄政策工具。2022年12月5日生效的對俄出口石油價格上限政策，正是美西方對俄能源制裁的深化，其目的是在確保全球市場可靠石油供應的情況下，打擊俄羅斯石油收入，加劇其財政壓力。美西方出臺該制裁措施具有深刻戰略邏輯，全球“能源豐裕”新常態改變了原有能源權力結構。同時，美西方整合內部力量和優勢強化該制裁的可行性，體現出美西方之間較強的政策協調能力，這對未來大國戰略競爭及競爭工具選擇具有一定啟示。

自2022年2月24日烏克蘭危機爆發以來，以美國為首的西方國家對俄羅斯實施了多輪廣泛且密集的制裁。其中，能源制裁是在上述背景下美西方采取的重要對俄政策工具，如美國禁止進口俄羅斯石油、歐盟禁止進口俄羅斯煤炭等。

油價上限是美西方對俄制裁的新手段

歐盟（EU）27個成員國、七國集團（G7）成員國、澳大利亞和瑞士組成“油價上限聯盟”（Price Cap Coalition），自2022年12月5日起，對原產于俄羅斯的海運原油實施60美元/桶的價格上限。[1]只有俄羅斯原產原油（以下簡稱“俄羅斯石油”）以價格60美元/桶或以下價格出售，才可享受油價上限聯盟國家針對俄羅斯海運石油貿易所提供的相關服務，包括航運、海上保險、貿易融資、海關中介等。同時，即使在油價上限之下，歐盟成員國也不得進口俄羅斯海運石油。2023年2月5日，這項制裁擴展到俄羅斯原產石油產品的海上運輸，其中，將高價值石油產品如柴油的價格限制在100美元/桶，將低價值石油產品如燃料油的價格限制在45美元/桶。未來，油價上限聯盟將根據聯盟目標和市場基本面定期審查該制裁措施執行情況并在必要時調整油價上限。

對俄油價上限的運作，取決于全球石油貿易中的一個重要因素,即海事服務業。它涉及保險、貿易融資和其他促成海運石油貿易的關鍵服務，而這些關鍵服務幾乎都掌控在美西方手中。以保險為例，海運石油貿易中，船東依靠保險來保護船只；幾乎所有港口和主要運河都要求船舶持有保險，而總部位于G7的公司控制著相關海事保險產品和再保險市場約90%的份額。簡言之，對俄油價上限的工作機理是，只有在石油價格不高于油價上限的情況下，俄羅斯石油才獲準從油價上限聯盟國家供應商那里獲得關鍵服務；如果缺乏這些關鍵服務的支撐，俄羅斯石油則很難完成交易。

美西方出臺對俄油價上限政策，一方面是為了打擊俄羅斯石油貿易，另一方面也有維持俄羅斯對全球市場石油供應、平抑因制裁俄羅斯石油造成的全球油價上漲的考量。

能源出口一直是俄羅斯政府收入的重要來源。烏克蘭危機爆發后，為切斷俄羅斯的軍事經費來源，美西方想方設法降低俄羅斯的能源收入。美、英、加、澳是最早禁止俄羅斯石油進口的國家，但這些國家對俄羅斯石油的進口依賴度較低。即便是在歐盟參與禁運的情況下，由于俄羅斯可以將石油出售給全球市場的其他買家，導致這類禁運措施打擊俄羅斯經濟和財政收入的效果有限。

俄羅斯在石油價格達到每桶60—70美元時能實現財政盈虧平衡；油價降至50美元時會削減能源收入，使俄羅斯無法平衡國家預算；價格低至30美元將“給俄羅斯帶來金融危機”。[2]因此，對俄羅斯石油施加60美元的油價上限，能夠抑制俄羅斯從石油銷售中獲取暴利，加劇其戰爭支出增加造成的預算壓力。同時，在油價上限條件下，俄羅斯仍然有動力繼續出口石油，因為不出口石油而導致的失去國外市場乃至國內停產的代價將更為高昂。

美西方雖然一直在加速自身能源多元化，遠離俄羅斯能源，但無法阻止非聯盟國家購買俄羅斯石油。由于全球交通系統所用能源仍然由石油主導，并且未來全球石油需求增長主要來自新興經濟體，因此俄羅斯石油在國際市場上的需求量仍然較大。預測顯示，經合組織（OECD）國家石油需求下降與非經合組織國家石油需求擴大之間形成對比。預計到2040年，前者將減少960萬桶/日，而后者將增長2140萬桶/日（與2018年相比）。[3]2022年，中國、印度從俄羅斯進口的石油呈顯著增長趨勢。巴西也公開宣布要購買“盡可能多的俄羅斯石油”。[4]

美西方對俄實施油價上限，明確了俄羅斯石油的價格，有助于潛在買家購買到廉價石油。因此，即使有國家如印度、土耳其在烏克蘭危機中保持中立，作為石油買家，他們會直接受益于較低的石油價格。從這個意義上講，油價上限是一種激勵措施，促使相關中立的石油進口國愿意遵守這一政策，從而增加對俄制裁的“合法性”。此外，伴隨油價上限實施，不排除美西方在未來出臺二級制裁的可能，這種懲罰性措施將給俄羅斯石油的交易雙方帶來更大威懾。

2023年1月17日，歐盟委員會主席馮德萊恩在世界經濟論壇2023年年會上發表講話，表示對俄羅斯的第10輪制裁即將到來。（World Economic Forum/Greg Beadle/澎湃影像/IC photo圖片）

美西方實施對俄油價上限背后的戰略邏輯

美西方出臺包括油價上限在內的對俄能源制裁，有其重大戰略背景，即頁巖革命導致國際能源格局發生根本性變革、應對氣候變化推動全球向清潔能源轉型、全球進入“能源豐裕”的新常態、原有能源權力結構的力量對比發生變化等。此外，美西方自身的經濟優勢使油價上限的實施具有可行性。

一、全球“能源豐裕”新常態成為美西方對俄能源制裁奏效的關鍵條件

一方面，頁巖革命改變世界能源格局與能源地緣政治。得益于頁巖技術發展，2009年以來美國油氣產業持續擴張，油氣產量大幅增加，同時因技術和效率提高帶來油氣生產成本下降。非常規能源迅猛發展，不僅推動全球進入“能源豐裕”的新常態，而且促使全球油氣生產中心向西移動、消費中心向東移動，世界能源格局發生重大調整，改變了傳統油氣生產國占據主導地位的能源秩序。

對美國而言，本國油氣擴張有助于維護自身能源安全，使其在能源領域擁有更大自主權，這對美國外交決策產生重要影響。能源成為對外政策工具來幫助美國實現全球戰略目標，這給美國增強全球影響力帶來了新機會，如美國2017年對委內瑞拉、2018年對伊朗實施能源制裁。此次烏克蘭危機后，美西方對俄實施能源制裁，再次表明油氣資源已被美國作為與對手進行地緣政治競爭的新工具。

另一方面，應對氣候變化與全球清潔能源轉型已是大勢所趨。伴隨應對氣候變化和落實《巴黎協定》的需要，全球正加速綠色低碳能源轉型。2021年，《聯合國氣候變化框架公約》締約方達成一致，首次承諾降低化石燃料使用。即使在新冠疫情暴發后，各國仍舊更新國家自主貢獻目標，增強低碳發展目標，積極引導更多資金投向應對氣候變化領域。自2020年4月至2022年底，世界各國政府頒布的一攬子經濟復蘇計劃，共計提供了12150億美元的清潔能源投資支持，超過2008年國際金融危機后對綠色復蘇財政承諾的兩倍。[5]

在交通領域，生物燃料、電動汽車、汽車能效等清潔技術正蓬勃發展，未來交通用油不會再無限增長。2021年，電動汽車銷量創下歷史新高，電動汽車占全球汽車銷量的8.5%以上。[6]2020年，“向零排放車輛過渡委員會”（Zero Emission Vehicle Transition Council）成立，其目標是加快全球向零排放車輛過渡的步伐。該委員會于2021年發布《行動計劃》，承諾到2030年使零排放車輛成為“新常態”。

總之，在20世紀70年代石油稀缺時代，利用當時美西方嚴重依賴中東石油的能源形勢，阿拉伯國家能夠成功將石油作為武器對支持以色列的美西方實施石油禁運。然而，時至今日，頁巖革命已然造就全球油氣資源充足態勢，全球進入“能源豐裕”的新常態并不會因烏克蘭危機而改變。同時，響應應對氣候變化要求，替代能源技術不斷發展。上述供求兩側的變化最終將導致“石油需求峰值”成為可能。國際能源署（IEA）預測，石油需求從21世紀30年代中期起不再增加，并于21世紀中葉前略有下降。這意味著，決定能源地緣政治的基本面已經形成，俄羅斯既往的能源超級大國地位恐將遭受沖擊，俄美歐之間基于能源的既定秩序和地緣政治力量平衡已經發生變化。

2022年10月8日，在德國首都柏林議會大廈外，示威者表達對政府能源政策的不滿，呼吁聯邦政府取消對俄羅斯制裁。

二、美西方整合經濟優勢使油價上限制裁實施具有可行性

石油價格上限作為制裁措施，其基礎在于對相互依賴與權力的理解。歐洲高度依賴俄羅斯能源，但其仍對俄實施能源制裁，主動與俄能源“脫鉤”，這看似違反直覺，卻合乎邏輯。由于國家間的相互依賴非常復雜，依賴意味著一種支配關系或相對權力關系，雙方都試圖在依賴關系中找到相對權力。此次美西方對俄油價上限案例充分反映了美歐俄之間復雜的相互依賴，以及在博弈中雙方如何利用這些依賴而獲得相對權力。

俄歐之間的相互依賴顯而易見。一方面，歐洲對俄羅斯能源高度依賴。歐洲45%的天然氣供應、25%的石油供應依賴俄羅斯。歷史上，俄羅斯曾經利用能源作為籌碼來推進其外交政策，如俄羅斯在2006年和2009年曾切斷對歐洲的天然氣供應。在上述情況下，歐盟不得不為失去俄羅斯能源承擔巨大成本。另一方面，俄羅斯一直把能源作為本國經濟支柱。油氣占俄羅斯出口收入的70%，油氣收入占俄羅斯預算收入的52%。總之，歐盟大量從俄羅斯進口能源，雙方均受益于此，但如前文所述，全球已進入“能源豐裕”新常態，歐方對俄能源依賴并非堅不可摧。

除了表面上的能源進出口，美西方與俄之間的相互依賴事實上非常隱蔽。俄羅斯的能源貿易高度依賴美西方國家提供的相關服務，如與海運石油貿易相關的航運、保險、貿易融資、海關中介等服務。比如，超過一半的俄羅斯海運石油是通過希臘船只運輸的，大約95%的俄羅斯海運石油是通過總部位于倫敦的國際保賠協會集團（International Group of P&I Clubs）投保的。盡管主要是歐洲公司為俄羅斯石油貿易提供服務，但美國所發揮的作用也相當重要，這是因為充當俄羅斯石油交易中介的相關銀行不得不依賴美國主導的全球金融體系。

美西方對俄實施油價上限制裁后，如果俄羅斯及其石油用戶以低于上限的價格進行交易，就可以使用美西方提供的“服務”；如果他們以超過上限的價格進行交易，就不得不另尋他途，但是會倍加困難。而且，如果不能使用美西方國家的服務，俄羅斯可能無法繼續以目前的水平進行海運原油交易；如果他們以超過上限的價格進行交易并違規使用美西方服務，可能會遭受后者處罰。因此，美西方在服務業上的緊密合作所形成的“服務提供商卡特爾”，[7]是其用來拿捏俄羅斯軟肋的重要手段之一。

總之，美西方深刻把握與俄羅斯在能源上的相互依賴關系，整合自身在銀行保險、海運服務等方面的經濟優勢，共同對俄實施油價上限政策，旨在扭轉歐洲劣勢，精準打擊俄羅斯。油價上限將進一步給俄羅斯增加能源交易成本，擠壓石油收入，并對其石油工業構成嚴峻考驗。因此，對石油部門實施油價上限制裁成為美西方對俄制裁的重要內容。

2022年12月30日拍攝的俄羅斯天然氣工業股份公司停車場內的石油運輸車。（SHANNON VANRAES/澎湃影像/IC photo圖片）

對俄油價上限制裁凸顯未來大國競爭態勢

烏克蘭危機后，美西方從安全到經貿、能源等眾多領域對俄實施制裁，且制裁持續深化、擴大。在參與主體層面，從美歐國家逐漸擴展到幾乎整個西方國家，形成一種前所未有的全方位、多層次對俄擠壓態勢。在能源領域，主要發達國家出臺的許多制裁相同或類似，特別是在對俄油價上限制裁上密切合作。美西方陣營內部，各國能源條件差距極大。有的高度依賴俄羅斯能源，有的與俄羅斯經貿聯系微乎其微，導致美歐以往的對俄政策存在顯著差別。然而，在此次烏克蘭危機中，上述國家在對俄問題上卻空前團結，在能源制裁上達到高度一致。這種巨大變化以美西方的意愿與能力為基礎，顯示出他們之間較強的政策協調能力。不能排除未來美西方這種協調聯動繼續在大國戰略競爭中出現的可能。

第一，美國通過安全和價值觀紐帶進一步拉緊盟友。烏克蘭危機作為外部安全沖擊，成為美歐加強同盟體系建設的一個重要契機。美歐對俄制裁空前激烈，經貿制裁、政治施壓、輿論圍攻和外交孤立無所不用，從而使對俄制裁真正成為俄烏戰場的延伸。早在2009年俄羅斯切斷歐洲天然氣供應之時，歐洲就曾決心通過能源多樣化擺脫對俄能源依賴。“烏克蘭危機被喻為歐洲歷史的轉折點。面對重大的安全威脅，歐盟及其成員國展現了前所未有的一致性，其政治選擇愈發受到軍事安全因素的影響，并展現出強烈的地緣政治色彩。”[8]在美國的推波助瀾下，歐洲利用此次危機加速在能源領域多元化、去俄羅斯化。

在以往俄烏摩擦中，很多西方發達國家基本采取中立態度，不愿加入美國對俄制裁，這表明這些國家并不愿輕易卷入美俄之間的大國競爭。但是，此次烏克蘭危機后出現了前所未有的變化，瑞典、芬蘭等歐洲中立國正在履行加入北約的程序。此外，2022年6月，歐盟宣布烏克蘭和摩爾多瓦為正式成員候選國。借烏克蘭危機，美歐大西洋伙伴關系再次被拉緊。

第二，美國積極調動資源助盟友止損。面對烏克蘭危機帶來的能源沖擊，美國助力歐洲積極尋找化石燃料的替代來源、加速可再生能源發展以及減少能源使用、提高能效等。一方面，美國增加國內產能和對歐出口。2022年3月，拜登承諾增加對歐盟的液化天然氣出口。美國目前是世界上最大的石油生產國。美國能源信息署（EIA）預測，2022年美國原油產量平均達到1200萬桶/日，到2023年將達到創紀錄的1260萬桶/日。此外，美國與盟友、伙伴合作釋放戰略石油儲備。美國于2022年3月宣布，未來六個月內從戰略石油儲備中釋放1.8億桶石油，同時，IEA的合作伙伴釋放6000萬桶石油。[9]

另一方面，美國加強對外協調，拓寬歐洲油氣供應來源。美國與歐盟密切合作，專門成立了“美歐能源安全聯合工作組”（U.S.-EU Task Force for Energy Security），加速歐洲降低對俄能源依賴的進程。[10]美國還積極幫助歐洲與中東、北非國家開展能源合作，支持歐洲能源供應多樣化。2022年6月2日，OPEC+成員國同意提高當年在7月和8月增產的目標產量，包括根據協議擴大俄羅斯的生產配額。在美國推動下，阿爾及利亞和卡塔爾已承諾維持（并盡可能擴大）對歐洲的天然氣供應。阿爾及利亞已同意通過跨地中海天然氣管道(Transmed)增加對意大利的供應，并提升Medgaz管道向西班牙輸送天然氣的能力。2022年6月，美國促成以色列、埃及和歐盟簽署協議，計劃在埃及液化以色列天然氣并出口到歐洲。結果，歐洲在2022年大幅減少了對俄羅斯的油氣進口。到2022年底，來自俄羅斯的管道天然氣約占歐盟天然氣進口的8%，遠低于2022年初的40%。[11]

第三，大國競爭愈發呈現陣營化與競爭工具精準化趨勢。美國借烏克蘭危機使得俄羅斯與整個西方世界走向對抗與對立，也使自身重塑了陣營主導權和領導力。美國在“灰色區域”綜合使用戰爭門檻以下的各種手段，經濟、金融、能源、科技、政治、外交、輿論等都成為美國的戰略工具。最為突出的趨勢是，美西方通過集團內部整合轉化優劣勢，精準打擊競爭對手的要害部門。對俄油價上限由美西方共同實施，體現出美國加強與同盟在技術、投資、金融等領域開展密切合作，使相關對外政策發揮協同效應。

結語

烏克蘭危機后，美西方立即對俄實施全面制裁。2022年12月5日生效的油價上限制裁，給俄羅斯帶來額外的經濟挑戰。烏克蘭危機疊加新冠疫情帶來的不確定性，導致增加油氣供應以維護進口國能源安全重回國際社會視野。但同時，伴隨應對氣候變化和落實《巴黎協定》的需要，全球正加速綠色低碳能源轉型。上述兩方面因素相較而言，前者是短期因素，后者是長期趨勢。只有告別高度動蕩的傳統油氣市場，加速向綠色、低碳、高效的能源系統過渡，才有望實現能源安全。石油本是美西方國家對俄制裁中較難實施的政策領域，但美西方國家基于對安全和價值觀共同紐帶的認同，依靠完善協調機制、整合經濟優勢、改進制裁手段等措施，通過對俄實施油價上限制裁，削弱俄羅斯的經濟基礎，這或將成為未來美西方應對大國戰略競爭的一種策略選擇或可能趨勢。

2023年1月28日，意大利總理梅洛尼訪問利比亞期間，兩國簽署了價值80億美元的天然氣協議。（HAZEM AHMED/澎湃影像/IC photo圖片）

[1] US Department of the Treasury, “FACT SHEET: Limiting Kremlin Revenues and Stabilizing Global Energy Supply with a Price Cap on Russian Oil,” December 2, 2022, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1141.

[2] David McHugh, “Explainer: What’s the Effect of Russian Oil Price Cap, Ban?” December 3, 2022, https://apnews.com/article/russia-ukraine-business-moscow-europe-european-union-825506b6a349cce7e5971c0ac550aeaa.

[3] OPEC, “OPEC’s World Oil Outlook 2019 Launched in Vienna,” November 5, 2019, https://www.opec.org/opec_web/en/press_room/5731.htm.

[4] “Brazil Confirms It Will Buy as Much Diesel as Possible From Russia,” July 14, 2022, https://orinocotribune.com/brazilconfirms-it-will-buy-as-much-diesel-as-possible-from-russia/.

[5] IEA, “Government Energy Spending Tracker,” December 2022, https://www.iea.org/reports/government-energy-spendingtracker-2/government-energy-spending-tracker.

[6] IEA, “Transport: Sectoral Overview,” September 2022,https://www.iea.org/reports/transport.

[7] Edward Fishman, “How the Price Cap on Russian Oil Will Work in Practice,” November 30, 2022, https://www.energypolicy.columbia.edu/research/qa/how-price-cap-russian-oil-will-work-practice.

[8] 鞠豪：《俄烏沖突后歐盟政治的新變化》，載《俄羅斯學刊》2022年第12期，第67-85頁。

[9] US Department of Treasury, “The Price Impact of the Strategic Petroleum Reserve Release,” July 2022, https://home.treasury.gov/news/featured-stories/the-price-impact-of-thestrategic-petroleum-reserve-release.

[10] The White House, “FACT SHEET: United States and European Commission Announce Task Force to Reduce Europe’s Dependence on Russian Fossil Fuels,” March 25,2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statementsreleases/2022/03/25/fact-sheet-united-states-and-europeancommission-announce-task-force-to-reduce-europes-dependenceon-russian-fossil-fuels/.

[11] Kristin Archick, “Russia’s 2022 Invasion of Ukraine: European Union Responses and U.S.-EU Relations,” December 8, 2022, https://crsreports.congress.gov/product/details?prodcode=IN11897.