能源政治新生態與全球能源治理

趙宏圖

【內容提要】烏克蘭危機后，美歐對俄能源制裁不斷升級，導致歐洲等地能源危機進一步加劇，推動國際能源價格高位震蕩。與此同時，逆全球化大潮下美歐積極推動能源經濟“脫鉤”，國際能源“政治化”趨勢顯著增強。這不僅對國際能源安全環境構成諸多新挑戰，還使全球能源治理出現一定程度倒退，石油市場一體化“終結”，能源合作“陣營化”凸顯。為保障全球經濟增長和低碳轉型穩步推進，國際社會需要加強能源生產國和消費國戰略對話與合作，積極推動國際能源“去政治化”，反對能源“武器化”，深化全球能源治理改革，充分發揮新興經濟體作用，共同促進能源全球化，維護國際能源市場穩定。

兩次石油危機后，隨著國際能源署（IEA）等國際性組織涌現，全球能源治理受到國際社會越來越多的關注。特別是20世紀90年代以來，國際能源市場化和全球化不斷推進，能源輸出國和消費國的相互依賴程度日益增加，能源治理成為全球治理的焦點議題。但隨著逆全球化大潮的出現和大國競爭的加劇，全球能源治理出現越來越強的“政治化”趨勢，能源市場化和全球化出現一定程度逆轉。特別是在烏克蘭危機后，隨著美歐對俄能源制裁升級，近半個世紀的能源自由貿易面臨“終結”，國際能源合作“陣營化”凸顯，全球石油市場和國際能源秩序日趨割裂，全球能源治理出現某種程度的倒退。

全球能源治理倒退既是逆全球化大潮下全球治理陷入僵局的一個反映，也與能源結構變遷背景下美歐對能源安全保障需求顯著降低等密切相關。新形勢下，國際社會既需要加強能源輸出國和消費國的戰略對話與合作，積極推動國際能源“去政治化”，也需要能源消費日益增長的新興經濟體和眾多能源輸出國在維護能源貿易自由化和推進全球能源治理中發揮更大作用。作為世界第二大經濟體，中國正積極發揮負責任大國作用，積極利用各類能源治理平臺促進戰略合作、彌合國際分歧，成為全球能源治理的推動者和國際能源安全的維護者。

國際能源政治生態“退變”

隨著全球化出現倒退和民族主義抬頭，大國競爭和地緣政治博弈明顯加劇，能源的政治和安全屬性再度凸顯。美歐為實現地緣和戰略目標頻繁對能源輸出國實施能源制裁，推動與部分國家能源經濟“脫鉤”，將大國競爭向能源領域延伸，使能源貿易全球化出現倒退，世界市場被割裂，國際能源合作“政治化”和“陣營化”趨勢凸顯。

一是能源“政治化”趨勢增強。美國是名副其實的全球“制裁超級大國”，也是對產油國使用“反向能源武器”的典型。近年來，美國在以能源制裁等為手段謀取國家戰略利益方面變本加厲。特朗普任內曾多次指責石油輸出國組織（歐佩克）推高油價，威脅要制定《禁止石油生產或出口卡特爾法案》（NOPEC）并對沙特等歐佩克成員國實施制裁。在俄歐能源博弈中，美國自“北溪-2”管道項目醞釀之日起就極力施壓、層層阻撓。烏克蘭危機后，歐洲能源危機的加重從根本上講是美歐不斷升級對俄能源制裁的結果。2022年，國際能源署發布“歐盟降低對俄能源依賴的10條建議”，其中主要是非市場措施，許多跨國公司也選擇犧牲商業利益，服從政治意志。

2022年9月28日，瑞典海岸警衛隊的照片顯示“北溪”天然氣管道泄漏點。（新華社圖片）

大國競爭背景下，美西方“去全球化”及“脫鉤”趨勢也波及清潔能源領域。中美清潔能源合作受到較大沖擊，之前的可再生能源、能效等方面的許多合作項目都已不復存在。美國大力渲染中國在清潔能源產業鏈的優勢和對美西方構成的“威脅”，積極推動在相關領域與中國“脫鉤”。2021年，美國禁止向中國出口重水和核電站關鍵部件，以“強迫勞動”為借口禁止進口新疆生產的光伏組件。2022年2月，美國能源部發布《美國實現清潔能源轉型的供應鏈保障戰略》，以維持其清潔能源制造和創新的全球領先地位。歐盟也呼吁加強清潔能源技術保護和審查，甚至有輿論把擺脫對華清潔能源依賴與擺脫對俄能源依賴相提并論，認為“今天的俄羅斯能源，可能是下一次沖突中中國的綠色高科技”。

二是能源博弈全方位反彈。隨著美歐對俄能源制裁不斷升級，俄歐能源關系持續惡化，俄美歐能源地緣政治博弈進一步加劇。2022年9月27日，“北溪-1”和“北溪-2”管道發生海底爆炸，俄美歐能源地緣矛盾更趨復雜化。歐洲為擺脫對俄能源依賴而積極開拓新的進口渠道，進一步加劇與亞洲等能源貿易和市場競爭。

在能源地緣上，俄美歐能源博弈日趨復雜。美國施壓歐洲升級對俄能源制裁，推動歐洲加速擺脫對俄能源依賴，俄歐能源合作持續削弱，對俄能源支持陣營中僅剩匈牙利等少數國家。烏克蘭危機后，美國先是施壓歐盟升級對俄能源制裁，隨后又聯合歐盟、七國集團等對俄油價設限。而俄羅斯則加快能源戰略“東移”和“南進”步伐，反制力度空前。2022年12月27日，俄羅斯總統普京簽署總統令，針對西方對俄油限價采取特別經濟措施。此外，關鍵礦產等新型能源地緣競爭加劇，清潔能源供應鏈和技術競爭更加激烈。

在能源貿易上，亞歐能源貿易競爭升級。歐洲加速尋找替代能源來源，與亞洲買家競爭日趨激烈。2020年到2021年，亞洲曾占美國液化天然氣出口量的一半，但2022年前4個月，美國對亞洲液化天然氣出口量下降了51%。同時，發展中國家能源短缺加劇。歐盟在世界各地尋找俄羅斯能源替代品，推動能源成本攀升，加劇了部分發展中國家的供應缺口。斯里蘭卡、巴基斯坦等國在價格上無力與歐洲競爭，不可避免陷入能源經濟困境。

三是能源合作日趨“陣營化”。烏克蘭危機后國際格局加速調整，使全球能源貿易流向生變，出現陣營化趨勢。俄羅斯能源出口從歐洲向亞太轉移，美國能源更多流向歐洲，中東、澳大利亞等對歐能源供應顯著增加。能源消費國與輸出國集團博弈升級，一些國家出現根據政治立場選邊站隊的能源合作新趨勢。

首先，跨大西洋伙伴關系更加緊密。在美國促壓之下，歐盟與俄羅斯能源“脫鉤”提速，美歐能源合作急劇升溫。歐盟與美國共同發布數個能源合作聯合聲明，從與俄能源合作轉向對美能源依賴，通過跨大西洋伙伴關系和北約建構能源利益共同體。2022年1—10月，美國對歐盟出口液化天然氣(LNG)480億立方米，比2021年全年多出260億立方米，出口原油同比增加超過50%。德國等曾對美國阻撓“北溪-2”管道、強行推銷LNG不滿，但烏克蘭危機迅速拉近美歐能源合作，而隨著美國在全球能源市場的影響力日益增強，美歐有望組成更緊密的能源陣營。其次，美國打壓歐佩克力度上升。2022年5月5日，美國參議院通過了一份針對歐佩克的反壟斷立法草案《禁止石油生產或出口卡特爾法案》，擬在聯邦法院對歐佩克成員國提起訴訟。5月中旬，美國總統拜登訪問意大利，兩國提議成立一個石油消費“卡特爾”。7月，拜登訪問沙特等中東國家，施壓產油國增產。第三，石油輸出國聯盟（歐佩克+）合作機制日趨完善。烏克蘭危機爆發后，歐佩克國家在對俄制裁問題上保持中立，多次拒絕美歐增產及選邊站隊等要求，堅持自己的立場與節奏。阿聯酋在聯合國安理會譴責俄羅斯的決議中投了棄權票，明確表示俄羅斯“永遠是歐佩克+”的一部分。2022年7月中旬，沙特在拜登訪問后表示會繼續與俄羅斯等非歐佩克產油國合作。

2022年7月12日，國際能源署署長法提赫·比羅爾在澳大利亞悉尼舉行的悉尼能源論壇上發表講話。（IC photo圖片）

全球能源治理體系受嚴重沖擊

特朗普任內推行單邊主義和貿易保護主義，加上新冠疫情暴發，進一步推動了逆全球化進程，日益激烈的大國競爭使得各國難以開展合作以應對共同挑戰。在逆全球化大潮和大國競爭加劇的背景下，全球能源治理也面臨更嚴峻的挑戰。許多國際能源危機應對機制嚴重失位、失效，國際能源秩序“動蕩不定”。作為影響力最大的國際能源治理機制，國際能源署的表現令人失望，在應對低碳轉型進程中的歐洲能源荒和烏克蘭危機背景下的全球能源危機方面均無實質性作為，面對當前國際能源“武器化”和“陣營化”趨勢更是無能為力。相對活躍的“歐佩克+”受到美歐多方打壓。全球能源治理仍在很大程度上受制于逆全球化趨勢下的全球治理困局，治理體系改革仍然任重道遠。

一是能源治理全球化趨勢倒退。近年來，頁巖革命的成功和消費放緩使美國成為能源出口大國，美國對能源供應安全的需求和關注顯著下降。歐盟自20世紀90年代中后期以來能源需求增長放緩甚至下降，能源安全焦慮也大大降低。在此背景下，美歐全球能源治理的關注點更多轉向氣候談判和全球減排，能源安全在一定程度上成為全球能源治理的次要目標。新冠疫情暴發加劇了經濟民族主義和逆全球化趨勢，此前取得積極進展的全球能源治理在某種程度上出現了嚴重倒退，無論是歐佩克限產保價，還是國際能源署釋放產能，作用越來越小，生產國和消費國之間有效合作不足。[1]在歐洲等地能源危機應對中，被認為是全球能源治理領頭羊的國際能源署作為乏善可陳，不僅未反思歐洲的激進能源轉型，反而把責任推給能源出口國。[2]

二是全球氣候治理阻力增大。自《巴黎協定》簽署以來，氣候變化及低碳轉型受到國際社會越來越多的關注，成為全球能源治理的焦點。烏克蘭危機雖然增強了歐洲等發展可再生能源的迫切性和主動性，但總體上使能源安全重要性凸顯，這導致全球氣候治理議題在一定程度上被邊緣化。肯尼亞國際問題學者卡文斯·阿德希爾表示，歐盟對俄制裁“弄巧成拙”，其為尋求能源安全轉向化石能源，與全球氣候行動背道而馳。烏克蘭危機后，許多國家將更多政治資源用于解決沖突相關問題及能源安全問題，氣候變化議程優先位置受到沖擊。在歐盟，民眾對碳交易體系改革、碳邊境稅實施等議題的關注度明顯下降。美歐應對能源危機政策搖擺不定，擾亂了低碳轉型進程，損害全球氣候治理。與此同時，一些歐洲國家重啟煤電等推高溫室氣體排放。美國能源信息署預測，煤炭產量在2022年增加2200萬噸，且將至少持續增長至2027年。英國能源智庫估計，歐洲多國“重啟”煤電將導致額外燃燒煤炭1300萬噸，二氧化碳排放增加8億噸，相當于英國和印尼年排放量總和。此外，部分國家低碳轉型步伐受挫。關鍵礦產價格上漲使清潔能源和新能源汽車等發展成本顯著增加。制裁使俄羅斯經濟發展受挫，未來將更加依賴化石能源。天然氣爭奪加劇推動亞洲等地供熱和發電廠燃料現貨價屢創新高，部分國家被迫轉向煤炭等高排放燃料，低碳轉型步伐放緩。

三是國際能源安全環境惡化。俄美歐能源地緣博弈加劇了歐盟能源困境，種種“外溢”效應對國際能源安全環境產生諸多負面影響。美西方對俄制裁一定程度上標志能源自由貿易的終結，引發區域性能源供需失衡。國際能源署原署長特別助理、北京國際能源專家俱樂部總裁陳新華指出，歐洲經濟與俄羅斯能源是互存關系，歐洲追隨美國尋求擺脫對俄能源依賴、追求“絕對安全”而不斷升級對俄能源制裁，但“政治正確”強行撕開了本來互為依賴的兩個經濟體，不僅導致歐洲深陷能源危機，還將嚴重影響國際能源市場的穩定。

首先，能源市場穩定面臨新挑戰。能源“政治化”扭曲了國際能源價格，破壞了全球能源產業鏈和供應鏈的穩定。烏克蘭危機后，美歐對俄能源制裁加劇國際能源秩序割裂，使自由流動性降低，長距離能源運輸大幅增加，“廉價能源時代”或一去不返。[3]美國能源問題專家丹尼爾·耶金指出，歐洲對俄羅斯的石油禁令，疊加美歐對俄油價設限，標志著全球石油市場的終結，取而代之的是一個割裂的市場。[4]歐亞集團能源氣候和資源主管亨寧·格洛伊斯坦表示，全面禁止從俄羅斯進口石油可能對市場造成“真正的破壞”，制裁及對能源自由貿易的限制成為引發國際市場不穩定的新干擾因素。

2023年1月14日，抗議者在德國呂策拉特村示威，反對政府拆除呂策拉特村、擴建當地煤礦的決定。（Gordon Welters/laif/澎湃影像/IC photo圖片）

其次，制裁使油氣產能增加受限。一定程度上，美歐等消費大國對產油國的能源經濟制裁已超過產油國的石油禁運或局部戰爭，成為影響當今國際能源供應安全的重要因素。國際能源論壇秘書長約瑟夫·麥克莫尼格爾指出，對俄實施制裁會讓俄削減石油產量，最終導致全球石油短缺。[5]如果歐盟對俄石油禁令完全生效，將有每日410萬桶的石油供應被限制進入歐洲市場，加上美對俄石油禁令（60萬桶/日），意味著約470萬桶/日的俄油將被排除在國際石油市場之外。[6]目前對俄石油禁運尚未完全實施，俄羅斯石油產能受損低于預期。

推動國際能源政治與治理“回歸理性”

面對全球能源治理的倒退和僵局，國際社會需加強能源消費國同輸出國對話與合作，減少能源貿易和投資壁壘，反對綠色貿易保護主義，抵制氣候能源問題“政治化”、貿易工具化以及地緣武器化的傾向，強化全球能源治理體系應對危機事件的能力，推動構建多元、公平、有效的全球能源治理體系。

一是深化國際共識，積極推動國際能源“去政治化”。“能源政治化”從根本上違背市場和經濟規律，最終會對推動者造成反噬。美國以美元為武器對產油國實施制裁，一定程度上加速了能源貿易“去美元化”。對華光伏設備零配件和材料進口進行限制，使美國太陽能新增裝機容量顯著減少。歐洲把商業行為政治化、動輒與“民主”等問題掛鉤，特別是德國跟隨美國叫停“北溪-2”管道項目，令沙特等中東產油國心有余悸。美國能源問題專家蓋爾·拉夫特表示，將能源政策“政治化”無助于解決任何問題。

烏克蘭危機后，為維護國際市場的穩定和全球能源安全，許多國家積極提倡國際能源對話與合作，反對能源“政治化”和“武器化”。2022年3月，歐佩克秘書長巴爾金多在美國劍橋能源周會議上重申，能源“政治化”沖擊市場穩定，呼吁不要把能源“政治化”。2022年7月，沙特在拜登訪問后承諾維持全球能源市場穩定，但強調石油是商品，將依據市場基本因素而非地緣政治做決定，反對將價值觀強加他國。2022年10月，“歐佩克+”做出減產決定后，沙特等國多次表示其減產動機純粹來自經濟因素，與政治無關。針對美國對購買俄油的指責，印度方面指出，“合法能源交易不應被政治化”。

二是推進治理體系改革，構建新的國際能源秩序。為維護全球能源市場穩定，國際社會需要推動更大范圍、更深層次的能源開放，加強能源輸出國和消費國對話，減少能源貿易和投資壁壘。推動傳統能源治理機制相關結構性改革，協商共建新的能源合作平臺，推動構建更加公平公正、均衡普惠、開放共享的全球能源治理體系。

堅持多邊主義，推動能源治理架構更加有序、包容。各主要國家應以人類命運共同體理念和全球發展倡議、全球安全倡議為指引，努力推進能源領域的合作和共同安全，形成通過對話協商解決能源矛盾的共識，堅持合作共贏，通過發展共同應對能源領域的各類挑戰。各國需加大開放力度，積極推動落實全球發展倡議，推進國際能源貿易、投資合作，維護大宗商品市場和能源供應鏈穩定，保障低收入國家能源供給，共建全球能源利益共同體。

中國援建的中非共和國首座光伏電站——薩卡伊光伏電站。（新華社圖片）

協作創新，推動相關國際能源治理機制改革。在積極推動國際能源署、國際能源憲章組織等機制改革的同時，推動G20等成為更有權威性和國際影響力的全球能源治理平臺。[7]充分發揮上海合作組織、東亞峰會、亞太經合組織等機制在能源治理中的作用，推動金磚機制下能源合作走深走實，深耕“一帶一路”能源合作。籌劃新的能源治理平臺，推進能源貿易自由化便利化。加強可再生能源技術合作，深化全球清潔能源合作伙伴關系。

三是充分發揮新興經濟體在全球能源治理中的作用。近年來，發展中國家特別是新興經濟體能源需求大增，亞太能源消費占全球比重不斷提高，但與當前全球治理體系無法完全反映國際力量對比變化相似，在發達國家主導的現有能源治理架構內，新興市場國家和發展中國家話語權不足。新格局下，發展中國家和新興經濟體應積極參與全球能源治理體系變革，借助G20等全球性平臺發揮更大作用。2022年9月17日，上海合作組織成員國元首理事會發布維護國際能源安全的聲明，倡議減少貿易壁壘，共同建設開放、透明、高效的國際能源市場。支持能源生產國、過境國、消費國加強協作，暢通國際產供鏈，鼓勵減少技術壁壘。[8]2022年，中方同印度尼西亞、塞爾維亞等6個伙伴國一道發起“構建穩定和富有韌性的產業鏈供應鏈國際合作倡議”，同多個國家一道倡導建立全球清潔能源合作伙伴關系。

2021年5月19日，習近平主席在田灣核電站開工儀式上強調，堅持戰略協作，推動全球能源治理體系協調發展，推動建設更加公平公正、均衡普惠、開放共享的全球能源治理體系。2022年11月, 習近平主席在二十國集團領導人第十七次峰會上指出，當前危機根源是供應鏈出了問題、國際合作受到干擾，解決之道在于加強市場監管合作，構建大宗商品合作伙伴關系，建設開放、穩定、可持續的大宗商品市場。要堅決反對將糧食、能源問題政治化、工具化、武器化。2022年12月9日，習近平主席在首屆中國－阿拉伯國家峰會上提出，中方愿同阿方加強能源政策協調，推動建立公平公正、均衡普惠的全球能源治理體系。同日，在《中華人民共和國和沙特阿拉伯王國聯合聲明》中，中沙雙方強調加強能源政策協調，推動包容、普惠的全球發展，維護全球能源市場穩定。這一切都是中國促進能源全球化、推動全球能源治理的鏗鏘聲音和有力行動。

[1] 《全球能源治理新變化》，財經網，2014年12月8日，http://magazine.caijing.com.cn/20141208/3769082.shtml。

[2] 王能全：《從國際能源署的指責看全球能源治理的困境》，載《石油商報》2021年12月22日，第3版。

[3] Christopher M. Matthews, Summer Said, Benoit Faucon, “The End of Energy Free Trade,” June 3, 2022, https://www.wsj.com/articles/the-end-ofenergy-free-trade-oil-and-gas-sanctions-russia-war-ukraine-putin-11654262659.

[4] Daniel Yergin, “Putin can’t Count on the Global Oil Market,” December 26, 2022, https://www.wsj.com/articles/putin-cant-count-on-the-globaloil-market-price-cap-revenue-production-cut-friedman-biden-eu-russiaenergy-11672065849.

[5] 同[4]。

[6] Rafael Ramirez, “The De-Globalisation of Oil: Risks and Implications from the Politicisation of Energy Markets,” July 14, 2022, https://www.iai.it/en/pubblicazioni/de-globalisation-oil.

[7] 呂淼：《全球能源治理將向何處去》，載《能源》2020年第7期，第72頁。

[8]《上海合作組織成員國元首理事會關于維護國際能源安全的聲明》，2022年9月17日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zili ao_674904/1179_674909/202209/t20220917_10767320.shtml。