新型城鎮化下的PPP項目、棚改項目融資營運監管與實踐

齊忠迎　齊國志

摘要：進入21世紀以來，我國的經濟和社會快速健康發展，2022年我國常住人口城鎮化率已達到了65.22%，但是公共服務配套設施服務嚴重滯后、老舊小區、城中村、棚戶區較多，改造項目改造融資困難，資產管理監管不到位。國務院總理李克強在政府工作報告中提出，國家重點支持“兩新一重”的建設，即新型基礎設施建設，新型城鎮化建設和交通水利等重大工程建設，特別是《山東省新型城鎮化與城鄉融合發展規劃（2021～2035）編制研究報告》通過了專家審查，切實提高規劃成果、項目立項、改造模式的科學性、針對性和可操作性?；诖耍恼箩槍Τ擎偦M程中的公共服務設施改造項目及棚戶區改造項目，從PPP項目模式及棚改項目的融資營運與監管進行分析，并運用西城新區開發的成功案例加以分析與探討。

關鍵詞：新型城鎮化；PPP項目及棚改項目；融資營運監管；項目實踐

我國的城鎮化建設持續快速發展，但是城鎮化發展質量不高，諸如相關公共配套服務設施規劃不合理、檔次不高，老舊小區、城中村、棚戶區等，嚴重影響了城鎮化進程，影響了城市人居環境質量，這一問題的存在，關鍵在于項目改造的籌資、融資及資金的管理與監管難度較大。針對城鎮化進程中的公共服務設施改造項目及棚戶區改造項目，從PPP項目模式及棚改項目的融資營運與監管方面進行分析，針對性解決城鎮化建設融資難、監管難的問題。

一、新型城鎮化建設

（一）新型城鎮化發展背景

中國共產黨第十九次全國代表大會以來，進一步明確了中國新型城市化的價值取向、時代要求和發展模式，確立了城市化進程、中國現代化與治理改革進程的互動關系，為推進新型城市化的高質量發展指明了方向。國務院總理李克強在政府工作報告中提出，國家重點支持“兩新一重”的建設，即新型基礎設施建設，新型城鎮化建設，交通水利等重大工程建設，特別是《山東省新型城鎮化與城鄉融合發展規劃（2021～2035）編制研究報告》通過了專家審查，切實提高規劃成果、項目立項、改造模式的科學性、針對性和可操作性。

當前農村戶籍人口進城發展仍是大趨勢，相關研究表明，未來幾年城鎮化率（65.22%）仍將持續保持較快增長。與此同時，全球經濟正經歷百年未有之大變局，疫情沖擊下的世界政治經濟文化正在發生深刻變化。“人民城市為人民”“推進以人為本的新型城鎮化”“以人為本是新型城鎮化的根本目的”“農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務”等主張，從不同角度，闡述了新型城鎮化建設的基本目的，即滿足人們對美好生活的需求，實現以人為核心的全面現代化。

（二）新型城鎮化發展現狀、城鎮化建設融資遇到的瓶頸

隨著城市化進程的推進，也出現了一系列問題，比如公共服務供給不足，資源消耗、環境生態矛盾加劇等。在新型城鎮化建設中的資金需求主要是公共服務投融資、基礎設施投融資、棚改等保障住房投融資和城鎮化建設貸款利息支付等。城鎮化建設融資瓶頸主要表現為：

1.公共基礎設施建設、市政配套滯后于發展。新型城鎮化下的城市建設先天不足（布局不合理，建設不配套），缺乏科學系統全面綜合的規劃，此外，經濟發展水平滯后于快速的城市化進程，導致城市公共基礎設施建設、市政配套設施建設仍面臨許多困難。

2.城中村、老舊小區改造資金籌集難度大。棚戶區改造項目建設資金來源渠道單一，主要依靠政府籌措和貸款，導致財政風險不斷增加。

3.棚戶區改造項目拆遷補償安置方案異議大，項目籌集資金周期長。拆遷補償標準與棚戶區改造工程造成的直接損失存在較大差異，且補償標準遠低于實際造成的直接損失，導致遷居戶的抗拒。少數“釘子戶”無理取鬧，拆遷補償安置協議短時間難以達成一致；安置房建設進度不快，辦證難，拆遷戶回遷安置工作周期長。

二、PPP項目模式的發展及融資營運與監管

（一）PPP項目模式在我國的發展

PPP項目模式起源于西方國家，自2014年開始引入我國，2014年、2015年、2016年，國務院、財政部、相繼出臺了一系相關文件和指導意見，在我國公共服務領域掀起了大規模應用PPP項目模式的熱潮。

PPP項目模式是指政府的公共部門與私營部門（具有投資、運營管理能力）合作過程中，讓私營部門所掌握的資源，參與提供公共產品和服務（市政、基礎設施、舊城改造等領域），這樣不僅降低了政府地方債務的比重，減輕地方政府的財政壓力，而且節約了社會資本。使政府和企業都是全過程參與，實現社會價值最大化。PPP項目模式提供的服務主要集中在交通、住建、環保、能源、教育、醫療等基礎設施及公共服務類行業。PPP不僅作為一種企業融資管理手段，還是一次經濟體制機制變革，涉及行政體制改革、財政教育體制改革、投融資體制改革。

2022年山東省財政廳數據顯示，全年新增入庫項目72個，投資額732.68億元。財政部公布的最新統計數據顯示，截至2022年10月底，全國PPP（政府和社會資本合作）綜合信息平臺項目庫累計入庫項目18576個、投資額31.9萬億元。

（二）PPP項目模式的融資營運與監管

把傳統上由政府部門采購并提供的社會公共服務及基礎設施建設等配套服務和產品，交給具有投資營運能力的私營企業進行設計、建設、融資與運營，并通過PPP項目在合同期限或公共服務設施的使用年限內，向用戶定期從政府收入中收取特定的服務費或者使用者的付費作為私營企業的收入來源，相對應的私營企業以項目全壽命周期的最低成本來提供符合標準的相應服務。

1.PPP項目模式的融資分為兩大塊：一是政府無償劃撥的土地（實物出資）、項目固有產權資產（非貨幣資產出資）、特許經營權資產（無形資產出資）、運營補貼、財政貼息及稅收返還等；二是私營企業自身的籌融資活動，主要按照項目的實施進度來籌備所需的資金。

2.PPP項目的運行包括四個階段：項目的成立階段、項目的建設階段、項目的運營階段和項目的移交階段四個階段。

（1）PPP項目成立階段，重點是對融資的實施方案進行設計，對擬投資機構進行對接洽談，對相關協議、合同的主要條款進行協商，達成共識后簽訂融資合同。按照融資合同的約定來完成PPP項目的融資。需特別注意的是確定項目的融資結構比例，這需要對PPP項目的產業特征、項目期限、內部收益率和項目進度對資金需求的時間節點方面進行翔實確定。同時項目股權結構、債務結構也會影響PPP項目的綜合融資成本。要明確項目產權主體，根據合同中政府和私營企業雙方的利益分配條款，對項目建設全過程的資產負債和收入進行分配，確保PPP項目產權主體的融資營運按規進行。

（2）PPP項目建設階段，主要是按照融資實施方案和融資合同，根據項目施工進度籌備所需資金，并做好資金的收支管控，減少閑置資金的利息支出。要根據政府授權，按照特許經營模式、托管模式以及混合模式，對PPP項目價值予以確認，并做好相關財務資金管理。

（3）PPP項目運營階段，重點做好項目運營期的融資、資金償還、收入確認及稅收工作。對運營期項目的維修、維護產生的運營成本費用和財務費用等，應予以準確核實，對運營期經濟業務的運營收入、政府補助貼息等要及時予以確認和計量。

（4）PPP項目移交階段，主要是對整個工程項目進行資產的分類，在確定收入時，不考慮固定資產的價值，僅將特許經營權資產分配的全部收益進行重置，并對其后續產生的費用與支出進行分類確認。對項目實施過程中政府給予的無償劃撥的土地（實物出資）、特許經營權資產（無形資產出資）、運營補貼、財政貼息及稅收返還等，要根據當時的補貼文件精神來對其區分處理。PPP項目的移交（提前終止有償移交、提前終止有償移交、期滿終止有償移交、期滿終止無償移交），其中，期滿無償轉讓終止不需要特殊會計處理，其金融資產余額為零。

在每一個階段，雙方的籌融資金各有不同，均需要做好PPP項目的財務風險管理與會計信息核算，涉及國有資產或公共利益的事項，特別是在項目移交階段，應聘請第三方資產評估機構，移交前對項目設施的經營權和資產組、項目設施的所有權資產組、項目公司的權益和資產進行客觀、公正的工作評估。

三、新政下的棚戶區改造項目融資營運

（一）棚戶區的界定、立項

棚戶區，是指城市建成區內平房密度高、港口服務質量差、人均建設面積小、使用年限超過20年、公共配套設施和交通堵塞不完善、環境衛生條件差、安全隱患和火災隱患大的地區，依據《山東省城鎮棚戶區進行改造自己認定管理辦法》中規定的認定企業標準：一是中國建筑工程結構以簡易程序結構、磚木結構、磚混結構等為主的房屋；二是通過使用工作年限超過20年以上且建筑信息密度在40%以上；三是城中村、城邊村、建制鎮駐地15年以上的房屋；四是按照《危險房屋鑒定技術標準》被鑒定為C級、D級的房屋其房屋建設整體發展質量水平較差；五是房屋內部結構設計抗震不合格；六是存在安全隱患，使用功能不完善，市政基礎設施不健全、公共服務設施薄弱、嚴重影響城市規劃實施和有妨礙城市景觀的房屋。按照棚戶區改造的相關程序報批審核后才能立項進入棚戶區改造。

（二）新政下的棚戶區改造項目融資營運

對棚戶區土地依法公告征收后，依次辦理征收補償登記，由第三方進行現場計量評估，制定、公告、聽證、修改征收補償安置方案，報批征用補償安置方案，并具體實施。被征收人安置分為貨幣補償和產權置換安置兩種方式。

1.棚戶區改造項目融資渠道主要有：棚改專項債（政府債券）；融資平臺棚改債（主要是城投融資發行的債券，其項目收入多來源于土地增值，在土地市場不好的背景下會形成企業償債能力風險，項目收入構建不合理還會構成政府的隱性債務）；PPP項目模式（合法合規的PPP模式將成為地方政府棚戶區改造項目的重要融資渠道）；財政扶貧專項資金支持（專項補助）；政策性銀行貸款（解決融資難題的重要途徑）；舊城改造和城市更新項目采用商業銀行貸款（棚改+配置商業性房地產開發，回歸商業屬性）。

2.棚戶區改造項目與融資管理：棚戶區改造是一項民生工程，要嚴格項目的招投標程序、加強質量監管和成本控制，協調好項目進度與資金的籌備，防范和化解相關風險。（1）棚戶區改造項目的前期準備。拆遷安置補償費要及時足額發放到位，建設工程用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證、制定項目實施方案、項目預算和成本概算，積極籌措項目啟動資金、周轉資金，制定項目進度管控和項目質量管控目標，統籌匹配相關建設資金。（2）棚戶區改造項目與資金管理。項目建設階段要安置施工工期進度，加強項目資金管理、質量管控、成本控制，確保資金按需使用、專款專用，既不能因建設資金閑置而造成額外的財務利息費用成本，更不能因資金不到位而影響項目施工進度，要協調好項目施工進度、項目施工質量、項目建設資金三方面的協調統一。（3）棚戶區改造項目與組織管理。成立相關組織機構，明確責任分工，處理好融資方式、資金來源、項目資金、資金管理和還款保障與項目施工周期。

四、從西城新區建設看PPP項目、棚戶區改造項目融資營運及監管的運用

按照縣城發展的總體規劃、“以河為軸，兩翼發展”的布局 和“重在西城、難在西城、靚在西城、急在西城”工作要求，西城新區開發建設的公共基礎設施、路網配套建設，劃定為棚戶區范圍內的棚改項目建設，在國內融資環境困難、融資渠道收縮，資金利用成本較高的社會環境大背景下，積極運用PPP項目的融資模式和棚戶區拆遷改造的新政策，取得良好的效果。

（一）運用PPP項目模式解決西城新區的公共基礎設施、市政配套建設取得的成績

1.創新發展城市經濟基礎設施建設管理理念與投融資體制，首先通過統一發展思想不斷完善企業決策機制，成立西城建設指揮部，統籌協調指揮各項目實施教學進度成立投融資管理專業委員會，對所有這些項目投融資工作人員進行數據統一關系管理，并負責審定投融資中長期規劃和年度計劃，決策投融資工作的重大事項。設立投融資管理中心，具體負責政府項目投融資管理和政府年度投融資計劃編制工作。理順執行工作機制，實行各棚改項目與市政項目發展規劃、時間、理想、招標、投資、施工“六分開”；規劃局根據我國城市總體規劃情況，對各項技術基礎教育設施建設一個項目安排具體建設規劃，建委進行分析綜合系統設計，發改委審核立項，招標中心統一招標，建設有限公司沒有統一核撥資金，重點工程質量管理相關部門組織結構施工。其次成立各個片區或棚改項目部，具體指導推進項目建設進度。三是積極創新融資方式，適時引進PPP項目，政府與民間資本融合，實施公共基礎項目建設。打開中國社會發展資金進入市政基礎教育實施的渠道，實現國家政府融資的市場化、社會化和多元化運作。

2.進一步加強建設資金監管職能。根據各項目年度籌資情況，確定年度開工項目，相關部門組織專家審核項目設計和投資預算，編制年度投資計劃。加強建設項目過程監督，防范財政風險。實施工程質量監督體系，由誰監督，誰簽字，誰負責終身監督，實施全過程的事前、事中、事后監督、抽查和全方位監督。

（1）交通路網初步形成。北一環西延、正陽路西延全面建成通車，濱河西路北段、雙馬路西延、馬荒后街東段、龍港路南延、中和花都南側道路完成路基建設，西城路網拆遷基本完成，路基完成。

（2）是服務體系初具規模。臨沂機電工程學校、西城中小學工程主體工程已完成；康養醫療項目正在進行手續辦理及片區征收；“一館三中心”項目已完成規劃設計，已納入PPP項目庫。

（3）城市公共設施及城市管理已完成項目移交。就城市公共設施（包括綠化、路燈、路沿石等）及城市管理移交給相關部門進行了專題研究，并要求相關部門移交后提高管理檔次和水平。目前，共移交固定資產3622.8642萬元。工程項目進度管理方面：歐陸風情街S1-S8，除S6外主體已建設工作完成正全面發展開展內裝、外裝，S6已開工生產建設，正在搭設基礎框架。沂蒙山路沂河大橋、金瀾灣沂河大橋及西城路網建設工程：沂蒙山路沂河大橋：附屬工程（包括行人路、街燈、護欄等）已基本完成，已完沂蒙山路沂河大橋項目東側設計道路、沂蒙山路南輔道、沂蒙山路北輔道、濱河東路、濱河東路東輔道、濱河東路西輔道的道路工程建設，附屬設備設施進行建設已完成100%。金瀾灣大橋：施工便道、圍堰施工中。西城路網：雙馬路北水泥穩定砂完成。雙馬路南水渠墻面抹灰。西城綜合醫院建設工程：醫療科技綜合樓主體完工，外墻自保溫砌塊施工完畢，輕質隔墻板施工完畢，內外墻抹灰施工完畢，入口水電墻預留，屋頂輕骨料的施工，消防、空調及強電管道的安裝，外墻保溫的施工，真石漆的施工，地面的施工：急救綜合樓；門診綜合樓；疾控中心樓；主體工程已經完成，病房樓A完成封頂，東地塊：土方正在外運，中醫醫院地槽開始打樁。醫養中心1、2號樓開始打樁。西城水廠建設及第三、四污水處理廠工程西城水廠：西城水廠辦公樓抹灰，外墻保溫施工。送水泵房砌體工程施工。吸水井進行回填。配電室砌體施工。第三污水處理廠立項完成，地界勘測、現狀測繪完成，林地資源占用復核工作完成，地上附著物評估企業完成，可研完成，環評現場勘測設計完成，環評批復辦理時間完成。地上附著物補償協議簽訂完。圍擋施工完成。土壤污染，地下水，地表水檢測完成。地上附著物進行清理工作完成。廠區總平圖完成。第四污水處理廠當前項目土建總體施工完成99.3%。針釘廠和制藥廠周邊片區改造及市民廣場、人防建設工程：針釘廠、制藥廠項目按照節點正常推進。魚種場及周邊片區和公安局執法辦案中心建設工程：魚種場項目部魚種場及周邊評估結果入戶反饋；城投華府基坑工程挖土已完成，辦公區安裝50%，實名制通道安裝完成，圖紙核對審查，進一步修改完善。規劃許可證辦理。公安執法辦案中心，外墻保溫全部完成。屋檐鑲瓦全部完成。東側屋檐防水全部完成，屋面第一遍防水全部完成。辦案區玻璃罩焊接全部完成。濱河路建設及西路西側綠化帶景觀、正陽西路環境提升工程：濱河東路龍崗賓館東側瀝青材料鋪設已完成。綠化及照明方案設計已完成并報領導審批。月瀾灣至北一環段施工完成75%。濱河西路（防洪堤）已開標，中標公示，地上附著物進入補償階段。施工單位準備入場工作。 濱河西路西側綠化景觀帶土方回填近16萬方，微地形營造完，招投標掛網。綠化苗木栽植及停車位放線。三橋風景區、沂河廊橋建設工程三橋項目：三橋風景區已完工。廊橋項目工商企業注冊、發改、環評、用地發展規劃、土地證，工程建設規劃工作許可證、施工生產許可證已辦理完成。市民文化藝術中心和全民健身運動中心建設工程：市民文化藝術中心建設許可證完成， 一區主樓屋頂、裙樓鋼結構吊裝完成95% ，后堵墻砌筑至三樓。二區筏板完成，鋼結構吊裝完成90%，車庫頂板完成50%，三區墊層澆筑完成，筏板完成870％，主樓鋼構吊裝完成45%。全民健身中心施工圖設計完成，準備復核。沂河度假小鎮建設工程：項目一期已完成工商注冊、項目開發改造、環境影響評價、建設用地規劃許可證、土地證、建設項目規劃許可證、消防備案證、圖紙審定證。

（二）運用棚戶區改造新政策籌融資運營建設取得的成績

1.納入棚改項目正在實施的項目。據初步統計，西城新區需拆遷騰退土地2944.53畝，住戶及企業4550余戶。截至目前，已完成土地2753畝，住戶及企業3810戶，分別占總量的89.8%、83.74%，絕大部分地塊已具備土地報征條件。城市規劃區內的房屋登記已經全部完成。共涉及11個村，住宅戶5399戶，非住宅戶（含企業、空閑院落）933戶。棚改征收全面清零。龍家圈、楊家莊子、前馬荒、后馬荒及針釘廠、制藥廠片區和公家疃6個棚改征收片區拆遷面積達3591畝，涉及征收戶5400戶；苗木等地上附著物652戶，已全部協議清理；另外還有墳墓775座，已全部遷至公墓。

（1）龍家圈棚戶區改造工程： 安置區一期各項手續完成。各地塊按照施工要求正常施工。沉降區二期完成了北塊體的野外水平和現階段具備勘探條件的地質調查、地質圖審核工作。

（2）前后馬荒及楊家莊子棚戶區改造：前馬荒片區手續辦理已完成一個項目管理備案、環評、節能、不動產權證、建設中國工程發展規劃許可、圖紙設計審查、工程成本預算、施工企業許可證，正在辦理綠化和消防手續，安置區二期、三期用地已簽訂土地出讓合同，正在準備辦理立項手續，安置區二期、三期用地挖土方完成60%。

（3）后馬荒安置區：1#樓至13#樓按照節點正常有序穩步推進。

（4）楊家莊子片區：楊家莊子一期和開先國際正常施工。楊家莊子社區預留地金泉國際開發項目1#、2#樓地上一層施工完成，3#、4#、5#樓筏板鋼筋綁扎完成。沿街樓評估復核完成，等待評估結果。

2.納入棚改項目已經完工的項目。自2018年下半年棚戶區改造項目實施以來，目前已經完成4處拆遷安置區建設，共完成建設20幢多層和30幢小高層樓房的建設，樓房建筑面積達24萬平方米，容積率為1.88，綠化及基礎配套設施齊全，周邊國家公共管理服務功能齊全，并且順利完成安置戶入住工作。

3.項目融資營運等要素保障更為有力。在棚改安置區建設政策保障方面，針對去年西城建設過程中遇到的資金以及手續辦理的瓶頸問題，住建局、西城指揮部安置區建設專班牽頭，會同財政、自然資源與規劃、行政審批、人防等部門，研究制定了《棚戶區改造征收成本核算辦法》，破解了部分安置區在建設前未設計人防工程，手續無法辦理的問題，制訂了《工程經濟建設一個項目“拿地即開工”實施不同意見》。針釘廠片區將成為第一批受益項目，現已開始前期規劃、設計等工作，可實現“拿地即可開工”。這些政策和機制的突破將極大促進今年安置區的建設工作。在資金保障方面，全年縣西城指揮部協調縣財政局撥付各項資金累計已達12.82億元。

五、結束語

解決城鎮化建設融資問題的幾種可行措施：運用PPP項目模式完成新型城鎮化建設中的公共基礎設施建設、市政配套及城中村、老舊小區改造資金籌集及建設；運用棚戶區改造項目的新政策實施項目的融資與建設。

參考文獻：

[1]劉國斌，高英杰，王福林.中國特色小鎮發展現狀及未來發展路徑研究[J].哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2017（06）：98-107.

[2]荊新，王化成，劉俊彥.財務管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2019.

[3]李昌.PPP項目財務管理與會計核算分析[J].中國管理信息化，2017，20（11）：12-13.

[4]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證[J].改革，2015（01）：78-89.

[5]李海建.濟南市棚戶區改造項目融資模式研究[D].青島：中國海洋大學，2009.

（作者單位：齊忠迎，山東省沂水縣龍家圈街道辦事處；齊國志，濱州職業學院會計學院）