論全面預算管理在PPP 項目中的應用

周錦秀 新建元城市發展(宿遷)有限公司

近年來，PPP 這種政府和社會資本相互合作的項目建設運營模式取得了良好的成績。隨著我國PPP 項目模式的完善發展，如何在保證社會公共服務需求和質量的基礎上，提高財政風險防控能力成為各方需要重視的問題。經過實踐證明，厘清PPP 項目建設運營過程中的職責劃分，對項目開發周期實行預算控制，可以保證PPP 項目如期竣工，順利進入運營階段。

一、全面預算管理在PPP 項目中的應用價值

(一)預算管理紅線是控制 PPP 項目風險的重要工具

PPP 模式是在公共設施建設和運營過程中，由政府部門和社會資金合作開展的一種模式。這種模式可以有效節約財政支出，降低國家財政支出壓力?；赑PP 項目更偏重公益性質的特征，因此，政府部門是PPP 項目的主要參與方，且部分項目中相關部門還需要進行一定的資本支出，甚至政府在項目籌建過程中發揮著財政補貼的作用，在一定時期內進行稅收優惠等。

由此可見，PPP 項目運行情況、財政資金使用情況等成為了政府對項目評估環節的重要考察方向，而PPP 項目的投入與社會收益也必然會影響到當地政府的財政收支。對此，政府應將此責任控制在合理范圍內，明確PPP 項目支出預算控制紅線，從而有效防控財政風險。

(二)運用中期預算管理調控 PPP 項目財政風險

由于PPP 項目的建設周期比較長，相關的利益方較多，其中的不確定因素也較多，這些因素都會引發各種變化，由此增加財政支出。近些年，隨著我國財政制度和國家治理體系的發展，國家財政預算管理體制改革不斷深入，將PPP 項目投資納入預算管理中，可以對資金的使用進行有效監管，并通過預算的滾動執行，提高財政資金的利用率，有效防控財政資金風險。

(三)預算管理制度可為防控 PPP 項目風險提供多方位保障

在項目預算審批過程中，必須要考慮到PPP 項目經濟效益與社會效益指標的可行性，保障PPP 項目中政府合同義務的履行。同時，預算控制可以確保財政資金及時到位，避免發生資金糾紛，影響雙方的投資收益，從而維護國家政府的公信力。預算績效評價可以評估反映PPP 項目對預算資金、財政撥款的使用情況，及時發現其中存在的不足，并進行優化，從而促進PPP 項目模式的發展。通過預算信息對外公開的形式可以向社會和相關監管部門公示項目資金的投入與收益情況，以防發生財政資金違規使用、資金流向不明、預算超支的問題，保證財政資金安全。

二、我國政府部門針對PPP 項目出臺的預算文件梳理

(一)財政引導

《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中，從責任劃分，測算、能力評估以及信息公示等方面對政府和社會資本的支出進行了明確，綜合評估了PPP 項目實施前和實施后，政府年度財政支出的變化，為預算管理工作的開展提供數據參考。同時，該文件提出要對政府財政能力進行評估、論證，分析政府是否能有效履行PPP 項目合同義務，財政資金投入能否按預期順利展開，確保PPP 項目的順利開展，控制PPP 項目資金風險。

(二)納入政府中期預算

根據《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》相關規定，只要涉及政府財政支出的合同，財政部門都要進行中長期預算規劃，核定PPP 項目合同內容，并納入財政預算范疇內。同時，《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中也明確了，對涉及運營補貼、經營收費權和其他支付對價的項目，應在財政年度預算中進行規劃，詳細反映在政府財務報告中，并在人代會和常委會進行匯報。

(三)預算審批與資金使用標準

《中華人民共和國預算法》中對財政預算審批有明確要求：加大重點項目財政預算支出合理性的審查力度；預算項目決算審批時，應對項目財政支出政策的實施情況、重點項目預算支出和資金使用績效進行綜合分析評價。同時，《中華人民共和國政府采購法》規定，政府性采購應嚴格按照審批的預算執行，采購物資和服務應采用公開招標的方式進行。采購標準，如果采購項目屬于中央預算項目，應由國務院明確要求；地方性政府采購，應由省、直轄市、自治區等人民政府明確要求。

(四)支出使用方向信息披露

在我國政府針對PPP 項目出臺的預算文件中，關于支出使用方向信息的披露要求包括以下內容：第一，支出項目明細。要求明確列示PPP 項目相關的支出項目，包括資金用途、項目名稱、支出金額等詳細信息。這有助于公眾了解具體的支出用途和項目進展情況。第二，支出計劃和安排。要求披露PPP 項目的支出計劃和安排，包括年度支出預算和具體的時間安排。這有助于公眾了解項目支出的時間節點和計劃執行情況。第三，支出目標和效果評估。要求說明PPP 項目的支出目標和預期效果，并對項目的實施情況進行評估和反饋。這有助于公眾了解項目的成效和效益，并對項目的進展進行監督和評估。第四，支出監管和責任追究。要求明確相關部門的支出監管職責和責任，確保PPP 項目的支出合規性和有效性。對于違規使用資金或其他不當行為，要求追究相應責任。第五，公開透明要求。要求政府部門將PPP 項目的支出使用方向信息公開，并提供公眾查詢渠道和信息披露平臺，方便公眾獲取相關信息。

這些披露要求旨在加強PPP項目的財務管理和透明度，確保資金使用的合規性和效益性。通過披露支出使用方向信息，可以提高公眾對PPP 項目的了解和參與度，增強政府的信息公開和問責機制，促進PPP 項目的良好運行和社會效益的實現。

三、全面預算管理在PPP 項目中應用存在的問題

(一)各方參與主體戰略目標不統一

PPP 項目參與方主要包括政府、社會資本、融資機構、施工單位、運營單位、保險公司以及工程專業機構等，社會資本進入公共項目的投資、建設和運營中，可以減少財政支出，推進公共基礎設施的順利建設，提高公共服務效率和質量；社會資本的主要目的是獲得投資收益，因此，更加關注運營增值性；施工方則是通過承包施工項目，獲得經濟利益，提升市場競爭力。由此可見，PPP 項目全面預算管理中普遍存在參與各方的戰略目標不統一，相互之間存在利益博弈的問題，導致預算管理失效。

(二)預算編制缺乏價值性

全面預算編制不僅僅是財務預算的編制，還涉及經營預算和決算預算，同時，應考慮價值創造。但是當前PPP項目預算編制過程中，沒有將資金的利用效益考慮在內，導致預算編制全面性和科學性不足，沒有實現利益最大化目的。同時，由于參與方為政府和社會資本，存在預算資金不能及時到位，施工進度延遲、運營支出不協調等問題，很容易造成長期預算失衡，但是短期預算中無法體現的問題。

(三)市場預測和過程控制難度大

由于PPP 項目普遍周期比較長，而項目采購測算過程中會確定項目的長期預算目標，沒有考慮外部因素變化的影響，但是項目實施過程中可能受政策、經濟環境、法律法規以及技術等原因影響，導致執行過程與測算過程存在較大偏差。預算執行過程中，投資預期和實際分離，加大了預算控制難度，影響預算控制效果。

(四)預算績效考評與獎懲機制不健全

當前，PPP 項目考核過程中，存在考核主體和考核對象單一的問題，考核方式包括實地考核、比較分析等。但由于考核方式比較單一簡單，加之考核指標設置不夠明確、全面，對關鍵指標的考核主要為事后考核，缺乏過程中的監督和控制。而針對PPP 項目的績效考核一般以外部監管要求為依據，考核指標集中在財務領域，如項目投資額、項目營業收益、項目利潤、成本費用等，沒有考慮項目的長期運營價值、資金利用效益等因素。

四、全面預算管理在PPP 項目中有效應用的措施

(一)建立預算組織機構

根據全面預算管理原則，建立健全全面預算管理組織機構，為全面預算管理的實施提供基礎。具體的組織機構設置如下：設置預算管理委員會，主要負責預算目標的制定和下達；預算管理委員會下設投資決策中心，主要職責為向下屬部門傳達預算編制方針和要求，同時匯總、平衡、協調、分析和調整整體預算；項目中心主要負責投資預算的編制、執行和控制，項目施工質量管理，工程成本控制等；利潤中心主要負責項目經營預算的編制、執行和控制，項目運營規劃和管理，運營成本控制等；收支中心主要負責財務預算的編制、執行和控制，資金管理，稅務籌劃等；考核中心主要負責預算績效考核評價、反饋以及獎懲機制的執行等。

(二)統一各投資主體的戰略目標

全面預算管理的實施應以戰略為導向，以PPP 項目整體戰略為目標。在制定項目整體戰略時，首先應考慮項目參與各方的訴求，強化各參與方的全局意識，政府方也應加大政策支持力度，社會資本方應調整資源配置，建設承包單位要提高技術水平，降低建設成本，通過這樣明確各方的權責，提升凝聚力，以統一戰略目標。并將戰略目標納入全面預算管理中，結合預算績效考核，輔以科學的激勵獎懲機制、約束機制以及風險控制機制，讓項目參與各方發揮自身的作用，促進PPP 項目的順利進行，最終促進項目戰略目標的實現。

(三)以現金流為核心編制預算

PPP 項目建設運營過程中，現金流發揮著重要的作用。自項目籌備階段，政府相關部門應組織參與項目事前評估工作，尤其要關注當前地方政府的財政水平與投資能力，并結合市場調研結果、同類別項目等信息數據，預測項目未來的現金流，該數據也可以反映項目未來的收益情況。項目采購階段，也意味著政府認可了論證結果，因此，建議針對PPP 項目編制預算時以現金流為核心，由社會資本方進行預算的測試和安排，本質上是對項目預算目標的調整和分解。

在預算編制過程中，可以采用目標成本法進行編制，即以市場為導向，以項目的目標售價和目標利潤為基礎，測算項目的目標成本，通過各方參與的配合，制定利潤計劃和成本控制計劃，在此基礎上測算現金的流入和流出值，計算項目內部收益率，這也可以作為政府財政支出和社會資本方決策的預算目標。

PPP 項目的生命周期可以分為建設期、運營期和移交期。建設期內，主要的現金流入為資本金、長期借款以及政府補貼等；主要現金流出為建筑安裝費用、設備采購、土地款、工程建設其他費用、建設期利息等。運營期內，主要的現金流入為經營收入、政府補貼以及其他收入；主要現金流出為運營支出、主體大修、貸款本息、設備重置以及稅費等。移交期的主要現金流出為評估費、管理費以及稅費等。項目中心主要編制投資預算，包括建設期的建筑安裝成本費用、采購成本費用、工程建設其他成本費用以及施工產值等，運營期的重置成本、維護成本以及大修成本。利潤中心主要編制經營預算，包括建設期的建設期管理費，運營期的期間費用、營業收入、營業成本和營業利潤。收支中心主要編制財務預算，包括建設期的利息以及資金平衡，運營期的資金成本、稅金支出以及資金平衡等。

(四)加強預算執行與控制

在PPP 項目預算管理中，預算審批通過下達后，各中心應積極執行預算。結合施工運營計劃將預算指標進行細化分解，并將分解后的預算指標落實到各中心和崗位，確保預算執行的有效性。

預算控制應堅持“先預算，后執行”的原則，強調事前預算，過程控制，各中心應優化業務流程，規范業務行為，從而保證預算執行控制的有效性；定期檢查各中心和崗位預算責任指標的落實情況；完善預算預警機制，設置預算預警級別，分析預算計劃與預算執行之間的偏差，及時預警，及時糾偏，從而保證預算計劃的有效落實。

(五)開展階段性預算分析與調整

預算分析可以采用對比目標成本和實際成本，結合宏觀因素和客觀因素，工作任務和工作效率的分析方法，根據項目公司風險管理制度以及各部門的工作規范，按照差異幅度設置預警指標，以強化各中心的預算過程控制力度。預算調整可以分為預算時間調整、預算額度調整，調整時應綜合考慮對長短期目標的影響。此外，PPP 項目公司可以將預算分析與調整職責劃分至投資決策中心，一方面可以從全局出發，統籌規劃；另一方面，該中心比較熟悉項目的總體預算目標，可以綜合把控各種因素。

(六)基于KPI 法開展預算績效考核

預算績效管理是服務于PPP 項目的戰略目標，支持項目的價值創造。預算績效考核采用關鍵指標法(即KPI)，是以戰略目標為導向，通過設置關鍵績效指標體系，將價值創造和戰略目標相關聯，在此基礎上進行績效管理的方法。在績效考核指標設置過程中，根據其重要性，合理設置指標權重，最終獲得完整的考核指標體系。PPP 項目中以現金流為基礎的全壽命周期的考核指標體系，能夠全面地反映項目公司的運作情況和管理效率。通過設置預算績效考核和責任制度，對項目的整體預算和年度預算的執行情況進行考核評價，通過監督考核，改正錯誤，可以保障長短期目標共同實現。

五、結語

綜上所述，PPP 項目管理模式是一種政府和社會資本合作建設和運營項目的模式，可以有效緩解政府財政壓力，提高公共服務提供效率和質量。在PPP 項目中應用全面預算管理，可以實現財政資金的合理配置，降低財政資金支出，確保財政資金得到合理利用，提高資金的使用效益，促進PPP 項目的可持續發展。