科研事業單位的預算績效管理的難點及對策

洪巧妮 遼寧社會科學院

引言

隨著國家財政體制改革、新《預算法》與《政府會計制度》實施及管理會計應用，我國科研事業單位傳統的預算管理需要得到有效的監督與評價，需要采用預算績效管理工作來強化對科研事業單位科研項目資金的有效監控，使財政資金真正發揮應有的作用。

一、預算績效管理的作用

首先，在傳統預算管理模式下，財務人員在編制預算時多以各業務部門獨立編制的預算進行匯總，這樣容易使業務部門為了部門利益多申報預算，在預算批復時也會出現“求情”“討價還價”等問題。而通過開展預算績效管理后，可在事后通過對各項指標的評價，了解其申報的預算是否真正發揮作用，有無造成財政資金浪費，通過相應獎懲，使業務部門在今后申報部門預算時會相應避免利益沖突行為的發生。其次，在傳統預算管理模式下，各業務部門在申報部門或項目預算前，只是簡單標明預算金額的出處，沒有提交相應的可行性分析報告，財務人員在審核、批復預算時也無從下手去了解預算申請的科學性。而在預算績效管理工作實施后，可以將業務部門預算支出情況與支付所產生社會效益、經濟效益有機地結合，并通過績效監控，可以使當地財政部門實時地了解資金走向與規范性，及時提醒事業單位資金支出中存在的問題，使財政資金發揮應有的效果。

二、科研事業單位預算績效管理現狀分析

(一)科研事業單位預算績效評價指標有待進一步完善

目前，大多數的科研事業單位建立起了預算績效評價相關制度體系，但由于歷史沿革、體制機制及管理意識等方面的限制，使科研事業單位預算績效管理仍存在一些問題，特別是在指標體系的建設方面：一是財政部門沒有針對不同行業所具有的行業特點制定績效考核指標，科研事業單位在考核時缺少統一的標準；二是科研事業單位制定的績效考核指標多以定性為主，沒有相應建立量化的指標，無法對項目資金進行全方位的績效監控與評價，導致最后的評價結果非常單調。所以，從當前科研院所預算績效評價機制來看，缺少充足的適應性和可行性，不能充分體現預算績效控制中可以對單位業務程序進行糾錯的功能，評價結果大都類似財務評價，缺少專業性。

(二)科研事業單位預算編制過程缺少必要的規范性

目前，一些科研事業單位對預算管理與績效考核管理不夠重視，在編制預算指標時沒有征求業務部門實際需求，使預算指標缺少可操作性。同時，由于預算編制涉及各個業務部門協同合作，工作量十分巨大，加之業務部門未能提高重視，增加了預算指標相應的風險。

(三)科研事業單位沒有執行徹底的預算精細化管理

首先，一些科研事業單位預算編制沒有覆蓋到所有的資金，有個別科研事業單位并沒有將經營性的收入納入預算體系內，使預算指標不夠完整，對日后預算績效考核工作帶來了困難。其次，由于對預算績效考核工作缺少必要的計劃，導致預算編制非常混亂，界定模糊；設置預算績效目標時，許多單位大都由財務工作者完成，設置的績效目標不可避免地會出現專業性不強的問題，且申請經費目標，也許會制定得很高，但具體會難以實現，導致脫離實際。

(四)科研事業單位未建立良好的預算績效管理環境

一是個別的科研事業單位沒有對預算績效監控作用給予重視。一些科研事業單位雖然將預算的編制工作與績效考核工作相結合，但由于財務人員業務水平有限，加之，業務部門對預算績效與控制工作沒有形成正確的認知，使科研事業單位內部與財務部門之間缺少必要的溝通與合作。二是科研事業單位在績效考核與控制制度上并沒有一定的創新與規范，只是將財務部門出臺的基本指引作為基礎，并沒有針對科研事業單位實際情況對指標與制度進行修訂與完善。

(五)科研事業單位對預算績效管理監督缺失

預算績效的控制工作主要是建立在績效評價工作之上的，績效評價工作應為預算執行結果服務，督促科研事業單位預算全流程的公平、公開，使每個預算流程與步驟都得到相應的監控，財務部門還要對各業務部門提供相應準確、詳細的預算績效數據。有的科研院所在預算績效公開化、透明化方面存在不足，預算控制未實現相關職責，也未精準地體現績效真實狀況。預算績效監督控制制度還不完善，科研院所自身和社會媒體及民眾的監督力度薄弱。

三、科研事業單位績效管理相關制度分析

(一)預算績效指標體系

財政部早在2017 年就頒布了科研事業單位績效評估相關辦法，并明確了科研事業單位績效評估指標的基本框架。辦法的出臺成為了全國所有科研事業單位預算績效管理工作的統領性文件與依據。在科研事業單位中，績效評估的機制可在職責、技術產出、創新程度、社會效益與經濟效益等方面予以考慮，將評價指標詳細劃分為管理標準、職責分工、統一管理、創新水平等指標，再根據此分類標準制定三級指標體系，以突出預算績效評價工作的重效益、重能力、重貢獻及重標準的科研理念與指導方向。同時，在以上績效評價指標體系下，科研事業單位還應強化以下相關工作，保證指標落實到位。一是在內部對評價考核指標內容進行相關的宣傳、業務培訓；二是將指標體系與科研事業單位實際情況、發展目標相結合，并對指標相應地加以量化，重新修訂績效評價指標；三是通過大數據、人工智能等信息技術收集與評價考核相關的信息、資料；四是通過科學的績效評價方法與評價模型，形成績效評價報告，在報告中反映科研事業單位在預算管理中存在的不足及下一步整改建議。

(二)預算績效監控流程

科研事業單位預算績效的監控職能是從績效考核目標出發，運用一定的追蹤、評價考核、反饋手段，對科研事業單位預算管理整個流程進行閉環監控，主要包括了以下內容：

1.績效目標

績效評價的目標是指科研財政資金在批復到支出后所形成的社會效益、經濟效益，它應該結合上級主管部門、財政部門要求與部署。績效評價的指標主要是指將績效評價整體目標細分為效益、支付、滿意度等指標，并通過建立相應公平、明確、可量化的標準，使財務人員可以準確、公平地對預算執行進行監控并對預算執行結果進行評價。財務人員在開展預算績效評價工作時，將依據國家相關政策文件對績效評價目標進行詳細的審查，具體包括績效目標的合理性、業務部門配合情況、科研項目立項可行性、技術參數標準化、科研實施與投資科學性等方面。

2.績效追蹤監控

財務人員應按照科研事業單位制定的預算管理制度、績效考核評價制度來開展預算績效追蹤與控制工作，當遇到科研項目在未來預計的產出將與目標存在差異時，應及時組織專家進行論證，及時向科研事業單位管理者匯報，及時進行整改，避免造成財政資金浪費。

3.績效評估方式

預算績效評價主要應通過評估工具的選擇、建立評價計劃并執行考評工作相應的開展。在預算執行之后，科研事業單位財務人員應及時地開展績效考核與評價工作，將科研經費支出與目標、成果相對比，從整體上對科研項目預算支出進行評價。

4.績效評價反饋運用

科研事業單位財務人員應組織業務部門、專家就評價報告中揭露的預算管理、資金使用、科研項目流程中存在的問題查找相應的原因，并制定出具有操作性的建議與意見。績效評價報告出具后，財務部門應將報告上報科研事業單位黨組或上級主管部門，由相應領導、部門對報告作出指示批示，并完善相關整改措施及提出科學的建議。最后，將績效報告在內部進行公示，并作為考核中層干部、業務工作人員的重要標準。此外，科研事業單位應強化反饋結果與績效評價報告的運用，以此作為完善流程、修訂預算管理制度的重要依據。

四、科研事業單位強化預算績效管理工作的具體措施

(一)為預算績效管理提供良好的運行空間與環境

科研事業單位預算績效管理工作應建立在平穩、公開的環境之上。首先，財政部門可對科研事業單位管理者就《預算法》《政府會計制度》及預算績效考核相關內容進行培訓，使科研事業單位管理層樹立起正確的績效評價觀念，這樣可以促使科研事業單位業務部門積極響應績效評價工作要求，使預算績效控制業務可以貫徹落實。其次，應當持續完善預算績效管理體系，制度若想一次性完成頂層設計是很難的，如此就要求科研院所可以持續性的完善預算績效管理體系，為預算績效控制業務持續提供指導意見，最后營造出穩定的環境。

(二)不斷提高預算編制的科學性

首先，科研事業單位在編制預算指標前，應認真了解當地財政部門下達的預算編制相關指導文件，并為預算編制給予充足的編制時間。同時，財務人員可通過大數據、云計算等信息化技術來收集業務部門相關基礎數據及外界影響預算指標相關信息，提高預算編制的效率與質量。其次，預算指標應充分與績效考核目標、預算管理目標、科研事業單位戰略發展目標相結合，嚴格按照相關制度流程，避免因財務人員主觀判斷而出現差錯，造成預算指標失實、不具有科學性。

(三)確保全面預算管理制度執行到位

科研事業單位在獲得科研項目經費批復后，應嚴格按照批復的項目預算開展工作，避免財政資金浪費或閑置，使預算管理目標得以實現。首先，科研事業單位應按照科研項目資金管理辦法辦理資金支付，并對預算執行進行分析與評價，財務人員要及時收集與績效評價相關的業務數據、財務數據。其次，科研事業單位應積極配合地方政府財政部門、審計部門日常預算執行審計工作，充分聽取監督部門提出的整改意見與建議，將預算執行與績效考核評價工作結果作為職位晉升、績效發放參考依據。

(四)實現科研事業單位全面預算管理、預算績效管理精細化、規范化目標

科研事業單位應轉變預算績效評價觀念，實現預算精細化評價，對預算執行情況進行嚴格的把控。第一，預算指標應包含科研事業單位所有收入，包括財政補助收入、經營收入等內容，并涵蓋科研事業單位所有經營流程。第二，編制項目預算時，需要有關單位嚴格按照科研院所預算績效控制要求展開預算編制業務，減少財務人員工作量。科研院所要組建績效管理小組，進一步實現精細化科學化控制，提高整個科研院所預算績效控制水平。

(五)建立預算績效監控機制

績效評價機制是預算監控的重要工具，它應該突出一定的可操作性，并注意將指標標準與實際情況綜合考慮，使業務部門具有一定的靈活性，并將更多的指標以量化的形式予以展現，這樣可以方便財務人員通過績效評價對業務部門進行相應的考慮，也可以將科研事業單位在公共設施、公共服務方面的特征不斷地展現。

(六)強化對科研事業單位預算績效管理的監督

首先，科研事業單位應給予財務部門一定的職責與權限，由財務部門負責對業務部門預算執行情況進行績效監控，定期對科研項目開支在范圍上、進度上、預算額度等方面進行把控，避免業務部門科研項目與預算指標出現較大差異。其次，將大數據等信息化技術與預算績效監控相結合，通過ERP 等信息化平臺實現對業務部門預算資金收支的總體監控，使信息化技術為預算績效考核工作效率的提升貢獻力量，為財務人員減少工作量。最后，科研事業單位應引入適當的獎懲機制，對于監督檢查發現的超預算支出、擅自修改預算或科研項目未能發揮應有經濟與社會效益的相關責任人員，應給予嚴厲的問責。同時，在科研事業單位內部通報預算績效考核結果，且和部門考評、獎罰、預算、調節等結合。對績效評估結果進行合理分析，執行整改要求，便于完善管理、填補漏洞，不斷提升預算編制的合理性，進一步提升科研院所的有效產出率，讓績效評估結果獲得充分使用。

五、結語

綜上所述，在財政體制與事業單位分類改革不斷推進，新《預算法》《政府會計制度》及績效考核等管理會計理論強化應用的大背景下，我國科研事業單位應積極響應國家號召，重視預算績效考核管理工作。首先，科研事業單位管理者應督促業務部門及全體工作人員認真執行預算績效考核管理工作，從信息化建設、制度完善、人才培訓等方面，為預算績效管理工作提供良好的工作環境。其次，通過大數據等信息化技術與預算監控相結合，從事前、事中、事后全方面對業務部門科研預算支出進行監控，確保財政資金安全、高效使用，發揮應有的社會效益與經濟效益。