美國民眾對白宮訪客日志的執念

楊宇　王波

2022年11月30日，美國白宮公布了最新一批訪客日志，包含2022年8月訪問白宮的3萬多條記錄。至此，拜登-哈里斯政府公布的訪客記錄達到了17萬條以上。早在上任之初的2021年5月7日，拜登-哈里斯政府就公布了2021年1月20～31日的訪客記錄，而后在每月月初或月末，白宮均會滾動公開訪客日志。白宮訪客日志包含訪客姓名、受訪者姓名、擔保人姓名（普通民眾需通過一位國會議員提交游覽申請）、到達與離開時間、到訪具體位置等詳細信息，這些信息存儲在“工作人員及訪客準入系統”和“訪問控制記錄系統”兩個數據庫中。這兩個數據庫均由隸屬于國土安全部的特勤局（Secret Service）負責管理，當訪客到達白宮時，特勤局特工核實他們身份無誤后予以放行。

公開訪客日志最初是奧巴馬政府根據“自愿公開政策”（Voluntary Disclosure Policy for White House Visitor Logs）所采取的舉措，公開的記錄包含出入白宮、艾森豪威爾行政辦公樓、新行政辦公樓等白宮建筑群人員的詳細信息。這些數據可以讓公眾獲悉進出白宮的部分人員，亦旨在兌現拜登-哈里斯政府對政府廉潔度和透明度的承諾。

根據美國聯邦政府《信息自由法》（The Freedom of Information Act），行政部門下屬政府機構應全部或部分公開由其控制的信息和文件。這意味著除白宮、國會和司法機關外，其他政府機構都要受到《信息自由法》的約束。由特勤局負責更新維護的白宮訪客日志，理應按照《信息自由法》規定向民眾開放瀏覽。

在小布什政府以前，白宮訪客日志基本不被普通民眾所關注。但21世紀以來，為提高政府執政透明度，諸如保守派法律組織“司法觀察”（Judicial Watch）、美國監督組織“華盛頓責任與道德公民協會”（Citizens for Responsibility and Ethics in Washington）、國家安全檔案館等眾多非政府監督機構一直敦促美國聯邦政府公開白宮訪客記錄。面對這一請求，小布什政府以來的美國各屆政府采取了不同的態度。

小布什總統認為，白宮訪客日志是總統私人記錄，理應受到《總統記錄法》（Presidential Records Act）保護，總統享有保管和控制它們的權利，民眾必須等到本屆政府任期結束至少五年后才能查閱相關記錄。因此，雖然受到監督機構多次起訴，小布什政府依舊沒在其任內公開白宮訪客日志。2009年奧巴馬政府上臺以后，同“華盛頓責任與道德公民協會”達成和解，同意在“自愿公開政策”基礎上，公布2009年9月15日之后的白宮訪客日志，這也使得奧巴馬政府成為第一個向民眾公開白宮訪客記錄的美國政府。

但“自愿公開政策”明確規定，在下述五種特殊情況下訪客日志不會予以公布。一是當記錄涉及個人隱私或執法問題時。例如，記錄不能泄露訪問者的出生日期、社會保障號和聯系電話。二是當記錄涉及白宮工作人員時。白宮工作人員在被正式錄用前，他通過訪客系統的出入記錄同樣不會被公布。三是當記錄可能威脅國家安全利益時。四是當記錄不涉及任何官方或政治事務時。例如，總統與副總統以及他們家人純粹的私人會客記錄不會被公布。五是當記錄與少數特別敏感的會面有關時。例如，擬提名最高法院大法官人選的訪問不會被公布。此外，白宮會在每月公布最新訪客日志的同時，披露基于以上五點限制而沒有公開的記錄數量。等這些記錄不再敏感時，白宮會重新予以公開。

然而，奧巴馬政府的這一做法并沒有讓保守派法律組織“司法觀察”感到滿意，“司法觀察”繼續就訪客日志“透明性問題”提出訴訟。2011年，華盛頓特區地方法院做出判決，將白宮訪客日志歸類為機構記錄，適用《信息自由法》。但2013年，華盛頓特區巡回上訴法院推翻了地方法院的判決，認為盡管白宮訪客日志很大程度上可歸類為機構記錄，但憲法賦予總統的保密通信權利可讓它不受《信息自由法》管控。依據這一判決，白宮不再需要公開訪客日志。盡管有法律保護作后盾，奧巴馬政府在任期間仍然選擇繼續更新白宮訪客日志，其任內公開的記錄總數達到近六百萬條。

2017年特朗普政府上臺后，充分利用最新的法律判決，宣稱出于隱私和國家安全方面考慮，決定不再公開白宮訪客日志，此舉招致美國監督機構諸多不滿。2021年美國國會山騷亂事件發生后，特朗普以總統行政特權為由拒絕向負責調查該事件的美國眾議院特別委員會提供騷亂前后的白宮訪客日志，一度令調查陷入僵局。拜登正式就任美國總統后，拒絕了特朗普意圖隱藏訪客日志的請求，命令相關部門向調查委員會提交了有關記錄。

美國白宮

事實上，民眾并不完全相信日志數據的準確性或完整性。2010年2月9日，美國總統奧巴馬和第一夫人在白宮舉辦了一場群星云集的音樂慶祝活動，但當時出席活動的一些大牌明星卻未能在訪客記錄中找到。美國公共廉政中心（Center for Public Integrity）分析了奧巴馬政府公布的訪客記錄后指出，訪客日志經常忽略或模糊訪客的身份、拜訪的對象、訪問的性質等關鍵細節，雖然公開的記錄數量龐大，但主要涉及參觀和社交活動等非政治性事務。

除了要素不全這一問題，訪客系統本身所記錄的信息也難以反映總統活動的全貌。以前總統特朗普為例，除了白宮之外，海湖莊園和特朗普大樓也是他會見賓客、處理公務的常用場所。因此，美國監督機構在起訴特朗普、要求其公開白宮訪客日志的同時，參眾兩院民主黨人又提出了《提供訪問記錄以領導美國政府開放法案》（Making Access Records Available to Lead American Government Openness Act，該法案首字母簡寫恰好為特朗普的海湖莊園“MAR-A-LAGO”，也被稱為《海湖莊園法案》），要求白宮每90天建立和更新一次公開可用的數據庫，記錄總統和副總統所有辦公場所的訪客姓名和訪問目的。

除了更改會晤地點，美國總統還有很多規避訪客系統的辦法，比如采用電話交流和視頻通話。自新冠疫情暴發以來，為降低接觸感染風險，拜登頻繁使用視頻會議軟件與外界進行交流，這些信息也都不會被記錄在訪客日志當中。總而言之，訪客日志所能提供的實用信息并不多，公開日志這一行為的象征意義遠大于實際意義。在正式公開之前，白宮有足夠時間對記錄進行修改和模糊，并對未公開的部分擁有最終解釋權。被公布的記錄僅是可以讓民眾看到的信息，真正敏感關鍵的詞條卻被政府隱藏。白宮公布日志更多的是為了應對監督機構所施加的輿論壓力，不是為了真正建立公開透明的政府。

美國監督機構對白宮訪客日志的執念，反映了美國民眾想要通過日志知曉誰在左右美國聯邦政府的決策，誰在影響著他們的生活。答案卻令他們失望，因為政府公職人員有諱莫如深和心照不宣的“潛規則”。

美國國家經濟研究局在其發布的報告《所有總統的朋友：政治準入和企業價值》中指出，經過對奧巴馬政府2009年至2015年白宮訪客日志的分析發現，企業高管與關鍵決策者的會面可讓公司獲得更多政府合同，公司也更有可能獲得監管救濟，并且未來投資也較少受到政治不確定性的影響。

互惠是游說者和民選公職人員聯系的重要紐帶。上至總統、參眾議員、州長，下至各地方行政機構長官和議員，無一不需要為自己的競選活動進行宣傳和造勢。想要比其他候選人獲得更多影響力，巨額資金和配套服務不可或缺，而這些資源絕大部分都來自強大的企業、工會和利益集團。受到資助的候選人成功當選后，便需要采取相應舉措回報幕后“金主”，或是任命企業代表擔任公職，或是做出有利于利益集團的決策。而為爭取更多利益，利益集團會加大對當選的公職人員的游說力度；而公職人員為競選目的和推動政策落地，也必須得到利益集團長久支持。

游說者及其背后利益團體在美國選舉和政治中不可撼動的強大影響力正是民眾對政府失去信任的根本原因，頻頻曝光的游說丑聞正是美國政壇的真實寫照。令人遺憾的是，這種現狀很難得到根本改變。盡管小布什總統于2007年簽署了《游說和道德改革法》（Lobbying and Ethics Reform Act of 2007），使得在明面上專業注冊的游說者大幅減少，但暗地里游說行業的從業者有增無減，反而加大了監管難度。奧巴馬上任后，其在醫療改革等問題上與特殊利益集團合作密切，美國的所謂“游說和道德改革”最終收效甚微。

拜登上任后，立即簽署了《關于行政部門人員道德承諾的行政命令》（Executive Order on Ethics Commitments by Executive Branch Personnel）。該命令要求政府公職人員在被任命之前兩年內不能從事游說行業，以此減少特殊利益集團對政府工作的影響。然而，《華爾街日報》的調查顯示，至少在拜登政府的過渡團隊中有40人享受了豁免，他們在沒有滿足道德承諾要求的情況下仍在團隊中任職。更有甚者，與拜登有關聯的游說公司在其領導下發展迅速。財報顯示，白宮高級顧問史蒂夫·里凱蒂和其兄弟杰夫·里凱蒂經營的游說公司“Ricchetti Inc”2021年前三個季度收入幾乎是去年同期的四倍。

殘酷的現實表明，美國政府所采取的限制行動，很難對與政府公職人員利益高度綁定的游說行業形成有效打擊。不過，對于普通美國民眾而言，雖然公開白宮訪客日志的監督作用十分有限，但這仍是他們為數不多的能夠抓住的“救命稻草”。