英國數字貨幣發展及啟示

劉朋輝?宋爽

美國臉書公司于2019年提出數字穩定幣“天秤幣”后，英格蘭銀行正式將中央銀行數字貨幣的推進提上日程，數字穩定幣也成為英國監管當局的關注重點。圖為英格蘭銀行。

數字貨幣誕生以來，英國一直持較為開放的態度。憑借多年發展，英國在私人數字貨幣交易（加密貨幣）和對其的監管上走在了世界的前沿，但主權數字貨幣（中央銀行數字貨幣）的發展卻面臨制約。英國對數字貨幣管理的一些經驗，對中國數字貨幣的發展有一定借鑒作用。

英國是世界上對數字貨幣最開放的國家之一，其數字貨幣發展歷程可分為兩個階段：2020年以前的重心在于發展加密貨幣交易市場并完善監管，2020年以后開始加強中央銀行數字貨幣（CBDC）研發和數字穩定幣監管。

為吸引國際資本、拓展倫敦國際金融中心的業務，英國很早就對加密貨幣市場開放，并致力于完善監管制度，逐步建立起涵蓋稅收、反洗錢和投資者保護等方面的監管體系。2014年9月，英國稅務海關總署（HMRC）發布簡報，明確了對從事加密貨幣活動獲利的稅收處理以及從事這類活動需繳納的相關費用。2015年5月，英國財政部發布監管指導文件，提出將對數字貨幣交易所進行反洗錢監管。2016年，英國正式啟用“監管沙盒”制度，成為其創新監管機制的重要一步。英國金融行為監管局（FCA）將區塊鏈技術放到“沙盒”（Sandbox）里面進行實踐——允許公司在真實市場環境中測試產品和服務但采用適當的保護措施，保證了區塊鏈項目在政府可控的范圍內發展。2018年3月，英國財政部、金融行為監管局和英格蘭銀行共同組建加密資產工作組（Cryptoassets Taskforce），并于當年10月發布報告，提出英國將保障加密資產市場安全透明，對加密資產實施立法以保護消費者和維護金融穩定，積極鼓勵加密資產領域創新。同年12月，英國稅務海關總署正式發布關于加密資產的稅收政策文件，明確了針對個人與企業的加密資產稅收征繳辦法。隨著監管框架的完善，英國加密貨幣市場蓬勃發展。截至2021年6月，英國加密貨幣持有人數已升至約230萬人，占總成年人口的4.4%，同時人均持有量中位數在一年間從260英鎊升至300英鎊。

受到美國臉書公司提出數字穩定幣“天秤幣”（相對一籃子貨幣保持價值穩定的加密資產）的影響，身為英國央行的英格蘭銀行在2020年以后正式將CBDC提上日程，數字穩定幣也成為英國監管當局的關注重點。實際上，英格蘭銀行早在2014年就開始探討數字貨幣與支付技術創新，還在2016年與倫敦大學學院共同推出了加密數字貨幣RSCoin，然而這些探索最終都停留在構思階段。“天秤幣”提出后，英格蘭銀行于2021年4月宣布同財政部成立CBDC工作組，以應對全球穩定幣對主權貨幣構成的挑戰。此后，“CBDC參與論壇”和“CBDC技術論壇”兩個外部研究組織成立。前者主要組織金融機構、民間社會團體以及商業機構，探究CBDC的具體應用問題；后者主要組織來自金融機構、大學、金融科技企業、金融基礎設施平臺以及其他科技企業中的技術專家，探究CBDC的技術問題。同時，英格蘭銀行還積極參與CBDC國際合作。2020年1月，英格蘭銀行加入國際清算銀行（BIS）與主要發達經濟體央行共同組建的CBDC研究小組。該小組于2020年10月發表報告，明確了西方國家對CBDC發行的基本原則與核心特征；2021年9月，英格蘭銀行又發布了三份報告，分別探討CBDC系統設計和互操作性、用戶需求和CBDC使用、金融穩定啟示。2021年10月，七國集團（G7）財長和央行行長發表關于CBDC和數字支付的聯合聲明，并通過了零售CBDC的13條公共政策原則。

2022年6月19日，中國杭州市民在數字人民幣體驗中心了解如何使用數字人民幣。

與此同時，英國當局也在加強數字穩定幣的監管工作。2021年6月，英格蘭銀行在其發布的《新數字貨幣形態》中指出，有必要在穩定幣變得普遍并可能影響金融穩定之前構建監管法規體系，主要涉及穩定幣作為支付手段、價值貯存工具以及穩定幣市場發展對宏觀貨幣財政政策的影響。2022年1月，英國財政部在其發布的《英國對穩定幣與加密資產的監管方法：咨詢意見及證據征集》中明確提出：2011年頒布的電子貨幣監管規定及2017年頒布的支付工具規定的部分內容將適用于穩定幣交易活動，2009年銀行法將被更新以把穩定幣交易活動納入監管范圍，2013年金融服務（銀行業改革）法也將更新以確保穩定幣支付系統受到支付系統監管機構（PSR）的監督。

從英國數字貨幣的發展歷程可以看出，在數字貨幣發展的初期階段，即私人數字貨幣發展階段，英國掌握了發展機遇，并在數字貨幣監管創新方面走在國際前沿，為維護倫敦國際金融中心的地位提供了支持。憑借多年健康發展，英國已成為全球加密貨幣交易的重要市場。根據金融行為監管局的調查數據，約78%的英國人對加密貨幣有所認識，而且英國人對于加密貨幣的認識，逐漸從投機品向主流投資產品以外的補充投資品轉移。同時，英國的金融監管創新在全球起到示范作用。英國是世界上最早提出“監管沙盒”理念的國家，該制度使金融企業可以在受限制的“沙盒”環境中測試創新產品和服務，幫助企業以更低的成本改良創新商業模式或技術，同時也幫助監管機構識別該創新的潛在風險，并構建針對消費者、投資者的保護政策措施。截至2022年，英國已成功將約170家企業納入“監管沙盒”框架，其中相當部分為加密貨幣技術相關企業，具體涉及基于區塊鏈技術的跨境支付、分布式證券發行和加密貨幣交易所等。如今，美國、新加坡、香港等金融業發達的國家（地區）都在效仿英國，建立“監管沙盒”制度。

但對于發展主權數字貨幣，英國卻顯得猶豫不決。雖然英國積極同其他發達經濟體開展CBDC合作，卻沒能利用數字貨幣發展機遇提升英鎊的國際地位。英國如今在發展主權數字貨幣上也面臨一些制約。一方面，由于受到國內市場的限制，英國難以采取中國發展CBDC的路徑，以支持數字英鎊在國際上獲得足夠關注。美國著名經濟學家肯尼斯·羅格夫曾指出，數字人民幣很容易在世界兩大經濟體之一的中國使用，是支持其擴大國際網絡的重要原因。另一方面，英國缺少大型平臺企業，難以效仿美國的美元穩定幣先行路徑。美國不急于發展CBDC，是因為其能夠依托平臺企業開發的美元穩定幣來拓展美元的網絡外部性。英國并不具備以穩定幣拓展主權數字貨幣疆域的條件，相反，全球穩定幣的發展使英國貨幣當局倍感壓力和挑戰。

數字貨幣在英國的發展路徑，對我國數字貨幣的發展有一定的啟示。

第一，主權數字貨幣的國際合作應受到重視。雖然英國尚未明確發行數字英鎊的計劃，但卻積極參與發達國家間CBDC合作，這可以使得英鎊在未來的數字貨幣國際支付體系中占有一席之地。我國雖然率先推出數字人民幣，但在數字人民幣的國際使用上面臨一些阻力。與主要國家建立CBDC系統的互操作性，維持數字人民幣在未來數字化國際貿易和金融活動中的相關性，應成為發展數字人民幣的最低目標。為此，我國一方面要與發達國家加強溝通，主動排除誤解和猜忌；基于數字人民幣的開發經驗，與發達國家就CBDC的原則和標準交換意見，努力做到求同存異、協同發展。另一方面，我國要積極擴大與新興經濟體和發展中國家的合作，建立彼此之間平等互利、可互操作的CBDC系統，基于市場化原則拓展數字人民幣的國際網絡。

第二，如果監管得當，私人數字貨幣市場可能成為傳統金融業的有益補充。我國目前禁止私人數字貨幣的發展，這是由我國國情決定的。相比英國，我國的金融市場及其監管機制尚不成熟，私人數字貨幣可能引發廣泛風險，因此現階段采取禁止措施有助于保持金融穩定。但從英國發展數字貨幣的經驗來看，加密貨幣正在成為傳統金融資產的有益補充。隨著國際上對加密貨幣和數字穩定幣監管機制的完善，私人數字貨幣的發展正逐漸成為趨勢，在未來適當時機，我國也不排除放松私人數字貨幣管制的可能性，因此應提前考慮制定私人數字貨幣的監管框架。在這一方面，英國的監管經驗值得借鑒。譬如，從反洗錢、投資者保護、稅收等角度構建私人數字貨幣的監管體系，特別是可以吸收英國的一些監管創新舉措，如“監管沙盒”制度，合理地控制私人數字貨幣的風險。