舉步維艱的聯合國安理會改革

張貴洪

2022年11月17日，第77屆聯合國大會舉行全會，審議聯合國安全理事會改革問題。此前的9月20日，第77屆聯大主席克勒希在聯大一般性辯論中強調，要努力振興聯合國，推動安理會改革談判，因為這“關系到聯合國以及多邊秩序的信譽”。安理會改革是聯合國機制改革的焦點。三十年來，圍繞安理會的擴員、否決權問題，聯合國內外展開了激烈討論，提出了各種不同的改革方案。那么，應如何看待安理會改革的前景和方向？

安理會是聯合國六大主要機構之一，其制度設計獨特，與其他國際組織存在顯著差異。目前，安理會由五個常任理事國和10個非常任理事國組成。五個常任理事國分別是中國、美國、俄羅斯、法國、英國；非常任理事國由聯大選舉產生。根據《聯合國憲章》規定，安理會對程序性和實質性問題采用不同的表決方式。對程序性問題，需九個以上理事國贊成方可通過。對實質性問題，需九個以上理事國贊成，且無常任理事國反對才能通過，也就是常任理事國享有否決權。當今世界，盡管安理會飽受各種批評和責難，但不可否認，安理會在防止沖突戰爭、維護世界和平與安全方面發揮了極其重要的作用。如果沒有這一機構，世界會變得更加混亂甚至危險。安理會仍是國際社會不可或缺的穩定性力量，堪稱國際秩序基石。

安理會改革是大勢所趨。一方面，安理會的結構和規模沒有恰當地反映已發生變化的國際力量對比和國際政治現實；另一方面，安理會在應對跨國性、非傳統的安全威脅和挑戰時，其正當性和有效性顯得不足。

冷戰結束后拉開序幕的安理會改革進程一直在緩慢推進。為推動安理會改革，四任聯合國秘書長在任內都出臺了相應的計劃和方案，也采取了相關行動。不過，“雷聲大雨點小”是30年來改革的真實寫照。目前，聯合國會員國在安理會改革問題上已有共識，安理會改革政府間談判也取得一些進展，但仍面臨著障礙。

從安理會成員國占會員國比例來看，1945年聯合國成立時，安理會有11個成員國，約占51個會員國的五分之一。1965年，安理會成員國增至15個，占當時117個會員國的12.8%。現在，聯合國會員國已擴大到193個，安理會成員國數量僅占會員國的7.77%。從兼顧代表性和決策效率來看，安理會成員國數量占會員國的10%～15%是較為合適的。

從發展進程看，20世紀中期世界各地民族解放運動風起云涌，大批新興國家獲得獨立。由于新獨立的國家加入，20世紀50年代聯合國增加了24個新會員國，從1960年至1965年又增加了36個，這也是1965年安理會擴員的主要原因。20世紀90年代初蘇聯和南斯拉夫解體，聯合國迎來了新會員國增加的第二次高潮。1991～1993年，聯合國新會員國增加了26個。這之后，安理會改革正式啟動。

與聯合國成立后的最初20年相比，近60年國際力量對比的變化無疑是根本性的。聯合國會員國從兩大陣營對抗的東西結構轉變為發展水平存在差異的南北結構。亞非拉發展中國家數量大大超過歐美發達國家。二戰中兩個主要戰敗國德國和日本走上轉型之路，躋身世界主要經濟強國。英國、法國兩大安理會常任理事國已跌出世界前五大經濟體，俄羅斯未能躋身世界前十大經濟體行列。

從地區代表性來看，盡管安理會非常任理事國席位按照地區原則進行分配，但常任理事國席位中存在著嚴重的地區不平衡問題，即歐洲占三席，亞洲和北美洲各占一席。由于歷史原因，非洲和拉美地區沒有常任理事國席位。聯合國政治生態發生巨大變化，安理會構成卻基本未變。

安理會需要擴大規模，讓更多國家參與到安理會的決策中，多數聯合國會員國對此也已有共識。需要指出的是，擴員并不是安理會改革的目的，而是通過改革，使包括安理會在內的聯合國機構更具權威性和有效性，更好地服務于全體會員國和世界人民。

具體來說，安理會擴員包括增加常任理事國和非常任理事國席位兩個層面。會員國在“增非常”問題上有共識，對“增常”卻仍存在嚴重分歧。以“四國集團”（由日本、印度、德國和巴西組成）為代表的一些會員國積極主張和大力推動增加安理會常任理事國席位。為了應對“四國集團”的崛起、制衡其勢力，“團結謀共識集團”在20世紀90年代發展起來，由意大利領銜，成員包括韓國、加拿大、西班牙、土耳其等國。以“團結謀共識”為代表的會員國主要出于本地區力量平衡的考慮，極力反對增加安理會常任理事國席位，但不反對增加非常任理事國席位。非洲國家在安理會的代表性最為不足，因此主張同時增加安理會常任和非常任理事國席位。對于安理會擴員，五個常任理事國表態不一，但“不增常”“少增常”或“晚增常”應該更符合其利益。

即使在主張安理會“增常”的會員國中，關于“增常”的依據和標準、數量和分配，新增常任理事國是否擁有否決權等也存在不同的主張。現有“五常”是由結束二戰和創建聯合國的貢獻和地位等歷史因素決定的，顯然無法以此為“增常”依據。那么，“增常”是以聯合國會員國的規模和實力為標準嗎？且不說會員國的規模和實力是不斷變化的，這種權力政治時代的標準在全球治理時代也顯得有些過時。以對聯合國機構的財政貢獻為依據嗎？這對政治性的國際組織似乎不太合適。地區性大國能否作為“增常”依據？這涉及地區性大國是否需要以及能否得到本地區國家的認可，地區之間如何平衡等問題。目前歐洲已經有三個安理會常任理事國席位，需要再增加嗎？而非洲和拉美地區一個常任理事國席位都沒有，亞洲也只有一個席位，這些地區應增加幾個？

“增常”還面臨程序困難，至少要過三關。一是“五常”關。理論上，增加安理會常任理事國席位要得到現有常任理事國的一致同意。如果一個常任理事國反對，“增常”改革就無法推進。二是大會關。如果五常不反對，包含“增常”在內的安理會改革方案要在聯合國大會得到至少三分之二會員國的贊成。要在聯大推動這樣的投票并獲得至少129個會員國支持，絕非易事。三是會員國議會關。即使過了大會關，由于“增常”需要修改聯合國憲章，需得到會員國議會的批準。這將是一個漫長過程，充滿變數。等到三關都通過了，哪（幾）個國家有資格成為新增的常任理事國，還需要會員國進行長期博弈。

安理會內部存在嚴格的“二元權力”結構。五個常任理事國無任期限制且擁有否決權；非常任理事國任期不超過兩年，沒有否決權。如果說對非常任理事國的改革，包括擴員和延長任期等，還不至于“傷筋動骨”，那么對常任理事國的任何改革，包括“增常”和限制否決權等，都會觸及聯合國機制中最敏感的地方。改革不當，有可能危及整座聯合國“大廈”。

事實上，如果停留在擴員和“增常”層面上，安理會改革必定走向死胡同。安理會改革必須同時考慮幾個基礎性問題。

2022年11月17日，第77屆聯合國大會舉行全會審議安理會改革問題。中國常駐聯合國代表張軍在會上提出中方三點期待。

一是民主和效率的平衡。安理會是聯合國系統中權力最大最集中但規模最小的機構。代表性不足已成為安理會的主要弊端之一。擴大規模可以提高安理會的民主性，但成員過多又會影響其決策和行動的效率。因此，安理會的任何擴員和“增常”都要以合理平衡民主和效率為出發點。

二是權力和能力的關系。作為維護世界和平與安全的主要機構，安理會責任重大。一些國家在擔任安理會成員國后并非天然擁有維護和平的能力，因為國家的大小和強弱與維護和平能力的高低并不等同。從歷史來看，某些安理會常任理事國并不總是和平的維護者，相反成為和平的破壞者。如何使安理會成員國既有代表性，又擁有維護世界和平與安全的能力，是安理會改革要解決的課題之一。

三是利益和價值的考量。安理會改革是權力的重組，涉及利益的重新分配，但也關系到價值的取舍。倡導何種安全觀，以何方式解決沖突，用何手段保障和平，安理會發揮著決定性的作用。對安理會成員國來說，國家利益和國際社會共同利益孰輕孰重，投票時應主要考慮聯合國憲章宗旨和原則及其價值，還是本國利益和外交政策，是安理會改革面臨的另一難題。

四是“一攬子”還是“漸進式”改革？安理會改革的任何方案都需要在聯合國會員國中取得廣泛共識。然而，30多年的安理會改革進程表明，這樣的共識很難達成。擴員和“增常”很難解決安理會所面臨的問題和難題。那么，“漸進式”改革是否可行？比如，先增加非常任理事國，或設立有較長任期的非常任理事國，或對常任理事國否決權進行某種范圍和程度的限制。2022年4月，聯大通過決議，規定常任理事國在行使否決權后10天內召開聯大會議，要求行使國說明理由。這表明安理會“漸進式”改革邁出了重要一步。