安全與防務領域

楊海峰

盡管歐美安全與防務關系在2021年經歷了美國強行從阿富汗撤退、美英澳組建“三方安全伙伴關系”（AUKUS）等事件的沖擊，但2022年2月烏克蘭危機升級迅速成為雙方安全與防務領域的優先事項，有力推動了雙方協作的加強。從歐盟的《戰略指南針》、美國的《國家安全戰略》和《國防戰略》，以及北約《戰略概念》等一系列重要報告和相應舉措可以看出，歐美都在積極發展安全和防務力量，并高度重視對方的作用，雙方試圖構建起一種更加互利互補的安全與防務關系。

歐盟及其成員國與美國的安全與防務關系是歐美雙邊關系中的一個主要基石。該關系以北約為重要紐帶和框架，其外延和內涵在不斷擴展。根據有關調查，對于相當一部分歐美公眾來說，2021年面臨的最大安全挑戰包括新冠疫情、氣候變化、恐怖主義以及移民難民等，而在2022年則成為氣候變化、國家之間的戰爭、俄羅斯以及移民難民等。

面對所謂種種威脅，拜登政府執政后，歐美在安全與防務領域的合作明顯加強。2021年6月，拜登訪問歐洲參加北約峰會和歐美峰會，歐美雙方發布《建立新跨大西洋伙伴關系的歐美峰會聲明》，計劃就安全與防務展開專門對話，并在這一領域開展更密切的合作。2022年4月，歐美在布魯塞爾舉行首次安全與防務對話。按照歐盟對外行動署的說法，此次對話是歐盟和美國在安全和防務領域建立更緊密伙伴關系的重要里程碑。

2022年2月烏克蘭危機的升級成為提升歐美安防關系的重要契機，有力推動了雙方在安全與防務領域的協作。歐美圍繞援烏抗俄開展了密集行動。3月和6月，拜登兩訪歐洲參加北約峰會。3月，歐美在華盛頓舉辦首次對俄高級別對話，重點討論雙方旨在結束俄羅斯對烏軍事行動的戰略目標和政策協調。4月，美國防長奧斯汀在德國拉姆施泰因空軍基地牽頭成立烏克蘭防務聯絡小組，后以每月一次的所謂“拉姆施泰因模式”會議協調幾十個國家討論軍事援助烏克蘭等事宜。到2020年10月，歐盟和北約已經將現有坦克的2%、榴彈炮的4%、多管火箭發射系統（MLRS）的5%提供給了烏克蘭。歐盟首次通過歐洲和平基金（EPF）向烏克蘭提供了致命性武器。在援助方面，美國對烏援助總額超過520億歐元，軍事援助達到240億歐元；歐盟對烏援助總額也達290多億歐元，其中軍事援助120億歐元。歐盟接收了更多難民，并已計劃在歐盟內訓練1.5萬烏克蘭士兵。除援助烏克蘭，歐美還對俄羅斯進行了多輪制裁。

2022年5月23日，美國防長奧斯汀在華盛頓與40多個國家的防長舉行第二次烏克蘭聯絡小組線上會議。

歐盟近年來接連出臺《歐洲防務行動計劃》《安全與防務戰略指南針》等多項旨在建成歐洲防務聯盟的重要政策文件，其安全與防務力量得到不斷發展。在研發和采購方面，歐盟委員會在2021年6月底正式啟動由歐盟預算出資的歐洲防務基金，其多年度預算總額約為80億歐元，主要用于協調、補充和擴大成員國的防務研發投資以及國防設備與技術的采購。7月，歐洲防務基金資助了總額近12億歐元的首批61個項目，幫助成員國合作提升防務能力和開發關鍵防務技術。在人員和任務方面，在共同安全與防務政策下，歐盟目前已有18個危機管理任務和行動在進行中，參加人數達4000多。在此基礎上，歐盟理事會在2022年3月通過的《安全與防務戰略指南針》進一步計劃在年內組建包括陸海空和網絡力量在內的5000人快速反應部隊，并于2023年開始常規訓練，2025年可在危機中迅速部署開展行動。

對于現階段的歐盟安全與防務力量來說，歐盟層面的發展具有象征意義和引領作用，而其實質性發展仍在法德等成員國層面。在歐盟1.8萬億歐元的“多年度財政預算框架（2021～ 2027）”中，屬于安全和防務領域名下的預算只有132億歐元。相比之下，法國近來每年的國防預算是400多億歐元，未來爭取達到500億歐元。德國總理朔爾茨2022年2月宣布了總額為1000億歐元的特別基金支出計劃，用于未來五年聯邦國防軍的現代化。德國政府2022年7月批準的2023年國防開支將超過500億歐元。歐盟及其成員國安全與防務力量的持續發展為歐美安防關系的提升打下了更為穩固的基礎。另外，據有關數據顯示，盡管美國在2021年的軍費支出比2020年減少1.4%，但仍然高達8010億美元，占全世界軍費支出的38%，遠高于整個歐洲地區4180億美元的軍費支出。僅從這一點就可以看出，歐美在安全與防務力量上存在很大差距。

對于歐盟及其成員國來說，美國對歐洲的安全保證具有至關重要的作用。相對而言，靠近俄羅斯的中東歐國家更為依賴美國的安全保障，而法國等遠離俄羅斯的國家更為強調安全與防務的獨立自主。在2020年拜登勝選后，歐盟外交與安全政策高級代表博雷利馬上表示，希望他對跨大西洋安全聯盟做出堅定的承諾。在美國防長奧斯汀宣布取消從德國撤軍計劃后，時任德國防長卡倫鮑爾對駐德美軍不減反增的計劃表示歡迎。調查顯示，大部分歐洲人對美國參與歐洲安防持積極看法，其中波蘭人的支持率高達84%，德法分別為69%和55%，但都比2020年增加了10%。烏克蘭危機升級后，類似調研顯示，希望美國參與歐洲安全與防務的歐洲人進一步增加，波蘭等中東歐國家的支持率繼續名列前茅，法國人的支持率增長5%，而瑞典人的支持率從一年前的45%增長到72%。在這種情況下，瑞典和芬蘭公投贊同加入北約。

歐洲在美國的全球戰略版圖中始終占有重要位置。歐洲是美國對抗俄羅斯的前沿陣地，為美國在當地設置軍事存在和投射力量提供了極大便利。歐盟及其成員國具有比較強大的安全與防務力量，可以在正常情況下發揮維護歐洲自身安全、穩定周邊乃至更遠地區局勢的作用。特朗普政府時期強調“美國優先”，其認為歐洲在安全與防務上面承擔的責任、發揮的作用遠遠不夠，拜登上臺后更多強調“依靠盟友”，強調歐美在安全與防務上一起承擔責任、發揮作用，其不僅取消了從德國撤軍的命令，更是在烏克蘭危機升級的刺激下迅速將駐歐美軍增加到了10萬人。

歐美都重視對方在安全與防務上面的作用，這為雙方安防關系的提升提供了保障，但雙方的重視程度仍然存在差別。盡管拜登政府更加重視歐洲，但并不能改變美國已經將重心轉移到亞太的事實。美國發展駐歐美軍快速應戰能力的歐洲威懾計劃（EDI）的2023年預算為42億美元，而其類似的太平洋威懾計劃在2023年的預算則達到了61億美元。

歐盟希望歐美能形成一種互利互補的安全與防務關系。歐盟《戰略指南針》文件指出，歐盟與美國的伙伴關系具有戰略重要性，雙方必須以互利方式深化在安全和防務方面的合作。同時，北約是其成員集體防御的基礎，歐盟與北約相輔相成。烏克蘭危機升級再次證明歐盟與北約的戰略伙伴關系對歐洲-大西洋安全至關重要，雙方將繼續開展密切互利的合作。

歐美期待雙方在安防領域能夠實現互利互補，這給雙方安防關系的提升帶來了動力。歐盟在2016年提出與北約加強合作，其后雙方共提出了包括軍事機動性項目在內的76項共同提議，到2022年發布了第七份實施進展報告。2022年的歐盟北約共同提議實施進展報告指出，受到各方高度重視的軍事機動性項目已經成為歐盟與北約合作的旗艦項目。美國受邀參加歐盟永久結構性合作（PESCO）下的軍事機動性項目也被視作為歐美在安防方面建立更緊密伙伴關系的重要一步。

不過，對于何為互利互補，歐美兩者的解讀存在一定差異。美國自然希望歐洲是在它領導下能夠承擔更多的安防責任。拜登政府理解的互利是歐洲要為美國和北約增加軍費、資源和貢獻；互補是同意歐洲開展防務投資、發展安防力量，但前提是在北約框架下或者至少不與北約發生沖突。美國的這種意圖在其2022年《安全戰略》中展露無遺。歐盟深感美國霸權的反復無常，自然希望實現戰略自主，提出要在美國和北約不提供支持時能依靠自己的安防力量獨立行動，在發展自己安防力量的基礎上與美國和北約開展更好的合作，形成一種更加平等的互利互補關系。

歐美試圖構建起一種更加互利互補的安全與防務關系，但雙方在安全與防務力量上的差異顯而易見，在意圖上的差異則更加無法忽視。

拜登政府已進入其四年執政的下半程，美國國內政黨紛爭和政治分歧更趨激烈。與此同時，烏克蘭危機無法迅速緩解，歐盟及其成員國受其持續沖擊影響，政治、經濟與社會各方面矛盾進一步顯現。這些情況都會給歐美雙方的安全與防務政策帶來更多不確定因素。但從當前階段的國際地緣政治、國內民眾意向，特別是雙方2022年先后出臺的歐盟《戰略指南針》、北約《戰略概念》以及美國《國家安全戰略》《國防戰略》等一系列重要文件和相應舉措看，歐美積極發展安全和防務力量并高度重視對方作用的態勢不會突然中斷，安全與防務關系繼續提升的走向不會產生重大轉折。從2021年的經驗看，即使出現一些突發事件的沖擊，歐美安防關系也有一定的承受力和復原力。歐美安防戰略和政策都將俄中等國家視作對手或者競爭者。比如，北約《戰略概念》首次提出中國對北約的利益、安全和價值觀以及歐洲-大西洋構成系統性挑戰。在這種認知下，雙方安全與防務關系的持續提升不僅無法有效管理國際危機，反而會成為和平挑戰和威脅的放大器。

感謝上海歐洲學會、上海外國語大學歐盟研究中心提供《2020年歐美關系走向年度報告》。