北京市水土保持驗收核查問題思考

劉立紅，史懷蘋，王 兵，趙 丹，劉 鵬

(1.北京市平谷區水務局，北京 101200；2.北京沃爾德防災綠化技術有限公司，北京 100048)

2017年，為落實《國務院關于取消一批行政許可事項的決定》(國發〔2017〕46號)精神，水利部出臺了《水利部關于加強事中事后監管規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水保〔2017〕365號)，水土保持設施驗收由審批制改成了自主驗收報備制。2018年，北京市水務局發布了《關于加強事中事后監管規范生產建設項目水土保持設施自主驗收工作的通知》(京水務郊〔2018〕53號)，通知明確了生產建設項目水土保持設施自主驗收程序、要求及水土保持設施驗收標準和條件，并強化了水土保持事中事后監管。

在這種背景下，平谷區水務局近年來，也陸續開展了一系列的水土保持設施驗收核查工作，由于平谷區2018—2021年自主驗收報備項目較少，且不具備典型性，本文也結合北京市其他區縣的項目，對近年來水土保持設施驗收核查工作中出現的問題進行了總結，對問題的起因、結果和解決方案進行了思考和討論，希望能為今后北京地區水土保持驗收核查工作的發展，提供一定的參考。

1 研究內容與方法

1.1 研究內容

本文的研究內容為北京市開發建設項目水土保持自主驗收及核查過程中出現的問題，主要包括水土保持補償費繳納情況、水土保持監測開展情況、水土保持監理開展情況、水土保持措施落實情況和水土保持設施變更等方面。

1.2 研究方法

本文采用資料分析、現場核查和問談等的研究方法，針對2018—2022年間平谷區上報的開發建設項目水土保持自主驗收項目和其他區縣較為有代表性的項目，對自主驗收過程中出現的常見問題進行了分析和歸納，并針對問題的起因、過程和結果進行綜合分析，結合相關法律法規及政策要求，提出一些針對性的建議。

2 常見問題與分析

2.1 水土保持補償費

結合調查分析結果，本文將水土保持驗收核查過程中水土保持補償費繳納方面常見的問題歸納我以下幾個方面。

(1)水土保持補償費繳納滯后

將平谷區2019—2021年的水土保持自主驗收項目的水土保持補償費繳納情況進行歸納統計，結果如圖1所示。

圖1 水土保持補償費繳納情況

從圖1中可以看出，已報備項目基本都完成了水土保持補償費繳納和免繳申請工作，開工前繳納率2019年為25%、2020年為27%、2021年為41%，呈現上升趨勢，但總體來說大部分項目還是開工后繳納。分析原因認為，很多項目水影響評價編制就在開工之后，所以水土保持補償費繳納滯后，此外也有許多項目是免繳項目，建設單位對免繳申請工作沒有足夠的重視，導致繳納滯后。總體而言，水土保持補償費繳納情況由逐年向好的趨勢，這與水土保持宣傳和強監管等措施有著直接的聯系。

(2)水土保持補償費繳納金額不準確

結合其他區水土保持補償費繳納情況，我們發現目前水土保持補償費繳納金額不準確，多數項目水土保持補償費繳納金額按照水影響評價劃定的防治責任范圍進行繳納，實際施工過程中發生了防治責任范圍外的臨時占地或者擾動，造成金額不準確；此外，也有許多項目實際施工擾動范圍少于水影響評價劃定的防治責任范圍，造成多繳。分析原因認為主要是水影響評價編制階段，對施工實際擾動范圍無法準確預見，造成后期水土保持補償費金額發生變化，而建設單位未能及時進行補繳或者申請退繳。

2.2 水土保持監測實施情況

將平谷區2019—2021年的水土保持自主驗收項目的水土保持監測開展情況進行歸納統計，結果如圖2所示。

圖2 水土保持監測開展情況

從圖2中可以看出，在平谷區近3年已經驗收報備的項目中，仍然存在水土保持監測開展滯后和僅在驗收階段補充了水土保持監測總結報告的情況，但總體上隨著各方對水土保持工作認識的提高，水土保持監測開展情況有逐年向好的趨勢。結合其他區縣的調研情況，驗收核查項目中未及時開展水土保持監測的原因主要有以下幾個方面：①完工多年的老項目，進行補充開展水土保持驗收工作，從而僅補充了監測總結報告；②有的項目建設單位對水土保持監測工作沒有足夠的認識，未能及時委托監測單位進行水土保持監測工作，導致項目開工后才進行水土保持監測工作；③部分監測單位在合同簽訂后，未能及時跟進項目開工情況，未能及時進場開展監測工作的行為，導致監測工作滯后。

除了監測工作滯后或者未開展的問題，本次調研也發現目前不同監測單位在監測季報編制上都很大區別，格式上五花八門，內容也參差不齊；此外，部分監測報告中提及的措施實施量、擾動范圍等與項目實際不符合，部分報告有用其他項目復制粘貼的痕跡。分析原因認為，目前水土保持監測市場準入條件較低，許多新參與進來的服務單位，在人員配置和技術儲備上存在不足，對報告質量把控不嚴，加之目前對監測季報內容的監督檢查不夠嚴格，從而導致目前監測季報在內容是存在諸多問題。

2.3 水土保持監理實施情況

結合平谷區2019—2021年的水土保持自主驗收項目和其他區縣在水土保持驗收核查的項目中水土保持監理實施情況，歸納總結目前北京市水土保持監理實施情況主要存在以下問題：①絕大多數項目未單獨委托水土保持監理單位進行項目的水土保持監理工作，僅由主體監理代為監理，而主體監理缺乏相應的人員和技術，導致水土保持監理工作落實較差；②由于監管部分對于項目施工過程中的監理季報沒有類似水土保持監測季報一樣需要上傳監督管理系統的要求，導致大部分項目監理季報并不嚴格開展；③由于水土保持自主驗收報備材料不包括水土保持監理季報和監理總結報告，多數項目在水土保持驗收核查階段，才臨時要求監測單位或者驗收單位代為補編了水土保持監理總結報告，報告質量較差，不能真實反映項目水土保持監理過程。

與水土保持監測工作開展情況相比，目前北京市開發建設項目在水土保持監理工作方面存在明顯不足，分析原因認為主要是建設單位對水土保持監理工作認識不足，從經濟開支角度，不愿意再額外委托水土保持監理單位進行專門的水土保持監理工作。此外，相關監管部門對于水土保持監理工作的監督執法工作存在一定的不足，導致水土保持監理工作相較于水土保持監測工作開展，存在較為明顯的落后。

2.4 措施落實情況

參考劉娜等[3]的研究，近年來隨著監管的日趨嚴格和水土保持法律法規的普及，北京市開發建設項目水土保持措施的落實情況有著逐年向好的趨勢。結合平谷區地區近年來水土保持驗收核查情況(見表1)，以及其他區縣在水土保持措施落實方面出現的問題，本文歸納了幾個在水土保持設施驗收監督核查過程中出現的幾個較為典型的措施落實方面的問題。

表1 水土保持設施驗收措施實施情況調查表

(1)表土剝離

表土是寶貴的資源，表土剝離措施也是重要的水土保持措施。從監督檢查結果來看，報備項目的表土剝離措施基本都已實施，但大多數項目不能提供措施實施過程的影像、數據記錄等證明文件，僅有工程量統計，由于水土保持設施驗收核查過程中項目都已完工，表土剝離無法進行有效核查，僅能依靠過程資料，但大多數項目沒有保留相關的資料。因此，雖然驗收報告里該項措施基本都達標，但實際是否真實發生有待商榷。

(2)透水磚鋪裝

從表1中可以看出，目前透水磚鋪裝落實比例僅為60%，未落實的項目主要是透水磚面積減少超過20%，從項目類型上看，房地產類項目、道路路項目透水鋪裝落實較好，商業和廠房建設建設類透水鋪裝落實較差，分析原因商業類項目從自身定位來看，普遍采用石材鋪裝見，廠房類則因大型車輛進出較多，普遍采用硬化代替了原來的透水鋪裝。此外，部分項目透水磚質量較差，缺乏相應合格證明文件，透水性能無法判定，有些項目剛完工，透水磚已經出現破損。

(3)集雨池

從表1中可以看出，目前集雨池落實比例為95%，落實比例較高，這主要原因是近年來集雨池措施已經納入主體工程設計，于主體工程小市政一起實施。結合王兵等[5]的研究，目前北京市集雨池措施存在的主要問題在于后期雨水利用率較低。

(4)下凹式綠地

從表1中可以看出，目前集雨池落實比例僅為25%，未落實的項目主要是下凹式綠地面積減少超過20%和下凹式深度少于5cm，老項目的落實率遠低于新項目。調查發現大多數項目主體設計階段下凹式綠地面積的設計滿足要求，問題主要集中在下凹式綠地施工階段，由于綠化施工單位通常不是主體施工單位，與設計、監理等溝通不暢，施工過程中未能嚴格按照設計標準施工，導致下凹式綠地未能下凹或者下凹深度不夠。此外，也有一些項目后期施工過程中，為了項目景觀需求更改了設計，將下凹式綠地改成了微地形等。

(5)植物措施

從表1中可以看出，目前植物措施落實比例僅為93.3%，措施落實較好，未落實的項目主要是總綠化面積未能達到水保方案或者水影響評價報告的目標值，此外也有部分項目在水土保持設施驗收核查時存在植株或者草皮死亡，未及時補植和更新的情況。綠化率不達標的主要原因在于水土保持方案和水影響評價在批復階段僅以國標為主，未能考慮項目的實際情況，導致達標困難；還有的項目水土保持方案和水影響評價在批復階段設定的綠化率目標遠高于國標，項目后期設計調整，導致無法達標。

2.5 水影響評價(水土保持方案)變更情況

《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)”(辦水保[2016]65號)》和《北京市建設項目水影響評價文件編制指南》是目標北京市開發建設項目關于水影響評價(水土保持方案)變更情況的主要依據，結合本文2.4章節，目前北京市開發建設項目發生容易發生變更的主要是集雨池、透水磚鋪裝、下凹式綠地和綠化面積。實際調查發現，目前北京市開發建設項目實施水影響評價(水土保持方案)變更的項目很少，主要原因在于發生重大變更的項目要重新編水影響評價報告，導致項目驗收滯后和相關編制費用的發生，因此建設單位不愿再重新編制水影響評價報告。還有的項目雖然達到了變更限制，但是通過調整其他措施，使得項目整體水土保持功能未發生明顯變化，驗收組認為可以不變更；部分水影響評價項目在驗收階段選擇采用了《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定(試行)”(辦水保[2016]65號)》的變更標準，認為避免了變更的發生；也有的部分項目在方案編制階段措施量很小，例如某項目方案設計透水鋪裝僅為200m2，實際實施100m2，按照變更要求，項目透水鋪裝減少了超過20%，但對于占地2hm2的項目僅僅減少100m2的透水鋪裝不影響項目整體的水土保持功能。

綜上，目前北京市水影響評價(水土保持方案)變更存在的問題主要在于部分驗收項目在變更依據上選取存在較大差異，《北京市建設項目水影響評價文件編制指南》中規定的變更要求與實際存在一定的不適應，需要進行相應的調整，各區縣對于變更的流程不夠明確。

3 結語

3.1 結論

根據上文研究，近年來北京市水土保持設施驗收各項工作有著逐年向好的趨勢，但在水土保持設施驗收核查過程中也發現許多典型問題，如補償費繳納滯后和金額不準確，水土保持監測滯后、監測報告質量較差，水土保持監理開展度較低，部分水土保持措施落實不良，未嚴格開展水土保持方案或水影響評價變更等。本文在調查研究和綜合分析問題發生原因的基礎上，針對一些典型問題提出一些建議，希望能夠為北京市水土保持設施驗收工作的發展提供一定的借鑒。另外，由于本文的研究對象數量及種類存在一定的局限性，因此不能較為全面的反映北京市水土保持設施驗收工作存在的問題，相關研究還需進一步完善。

3.2 建議

(1)水土保持補償費

對于批復階段即可確定免繳水土保持補償費的項目，簡化或取消免繳辦理流程，可從水影響評價批復中直接認定免繳；水土保持補償費繳納階段從開工前，改成驗收前，由監測單位或建設單位根據根據施工過程中實際擾動的面積，確定水土保持補償費繳納金額，在驗收前繳納完成，從而簡化多退少補過程，提高辦事效率；最后，水行政主管部門應進一步加強水土保持補償費繳納金額的審核工作，結合項目遙感影像，復核繳納金額。

(2)水土保持監測

對于施工階段未開展水土保持監測的項目，應督促其按照相關規定補充完善水土保持監測季報；加大施工過程中水土保持監測工作開展情況的核查力度，著重關注水土保持監測工作開展的質量問題，對于一些在監測過程和監測報告中存在明顯問題的第三方服務單位，加大處罰力度。

(3)水土保持監理

從核查結果來看，目前北京市水土保持監理開展情況不佳，大多數項目沒有委托專門的水土保持監理機構，建議水行政主管部門加強對這方面的核查工作，督促相關單位嚴格按照相關要求開展水土保持監理工作。

(4)水土保持措施落實方面

①針對表土剝離及回覆存在的問題，建議要求建設單位、監理單位和監測單位對表土剝離及回覆的全過程進行記錄，形成影像、視頻和數據記錄表等資料，在監測季報中單獨列出。②針對透水鋪裝存在的問題，建議相關部門在水評階段加強透水磚鋪裝面積的核定，一旦批復完成，建設單位應該嚴格執行；此外相關單位也應該出臺透水鋪裝透水性能的明確要求，并要求驗收階段提供相應的證明材料，同時注重透水磚的施工工藝，避免透水磚下采用混凝土鋪墊，使得透水性能下降或不足。③針對集雨池措施的問題，主要建議在設計階段考慮集雨池的后期雨水利用方案，建成后加強集雨池措施后期雨水利用的監督檢查。④針對部分項目植被覆蓋率不達標的問題，各方應該在方案批復階段確定項目能夠實現的植物措施面積，避免在完工后出現不達標或者重大變更的情況，施工過程中監測和監理單位要履行自身職責，及時給出監測、監理意見，確保綠化面積滿足項目驗收要求；同時加強運行期植物措施管護的核查，督促管護單位提高植物促使成活率，嚴禁后期擅自改動的行為。⑤針對下凹式綠地普遍存在下凹深度和面積不足的問題，水行政主管部門加強施工過程中的核查頻次，水土保持監測和水土保持監理單位應嚴格履行自身職責，及時向建設單位和施工單位說明下凹式綠地的施工要求及標準，同時在驗收核查階段要加大處罰力度，督促各單位落實水影響評價報告的要求。

(5)水影響評價(水土保持方案)變更情況

針對目前北京市開發建設項目變更率低的問題，首先要加大水土保持設施竣工驗收核查力度，對于出現重大變更而未開展變更手續的項目給予一定的懲罰措施；其次，北京市及各區縣應進一步明確水土保持方案和水影響評價的變更手續及要求，簡化變更流程；最后，北京市水行政主管部門應該進一步研究北京市開發建設項目水影響評價的變更指標，對于一些不影響水土保持功能的變更指標給予相應的調整。