聯(lián)合國安理會介入全球氣候治理的國際法審視
——氣候安全公開辯論視角

李 化

一、引 言

IPCC氣候變化評估報告已經(jīng)證實,以全球氣候變暖為特征的氣候變化是一個被科學(xué)證明的客觀事實,而且氣候變化及其不利影響威脅人類的生存與發(fā)展。1992年6月,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱 《公約》)正式締結(jié),開啟了全球氣候治理的國際法治之路,其后又相繼締結(jié) 《京都議定書》《哥本哈根協(xié)議》《坎昆協(xié)議》等專門性條約。令人失望的是,全球氣候治理并未能取得預(yù)期成效,正陷入危機[1]。正是在這樣的背景下,2007年4月17日,英國以聯(lián)合國安理會輪值主席國身份召集 “能源、氣候與安全”公開辯論,這是聯(lián)合國安理會歷史上首次針對非傳統(tǒng)安全問題召集公開辯論。此后,圍繞 “氣候變化的影響”“理解和應(yīng)對與氣候相關(guān)的安全風(fēng)險”“應(yīng)對氣候相關(guān)災(zāi)害對國際和平與安全的影響”“氣候與安全”等主題,德國、瑞典、多米尼加等聯(lián)合國安理會輪值主席國召集了氣候安全公開辯論,并且召集公開辯論的頻率越來越高,2018—2020年連續(xù)三年每年一次,2021年達(dá)到兩次。

全球氣候治理并不屬于聯(lián)合國安理會職責(zé)范圍內(nèi)事項,聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論可以視作聯(lián)合國安理會向國際社會傳遞的不同尋常信號。通過梳理聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論可知,與會各國圍繞氣候變化的性質(zhì)、氣候變化與武裝沖突的關(guān)系、聯(lián)合國安理會召集氣候安全公開辯論的正當(dāng)性等問題激烈交鋒,眾說紛紜。筆者認(rèn)為,與會各國所爭論的上述問題可歸結(jié)為聯(lián)合國安理會在辯論其在國際法框架內(nèi)能否介入全球氣候治理問題。基于全球氣候治理危機和持續(xù)惡化的現(xiàn)實,其實質(zhì)是越來越多的國家要求聯(lián)合國安理會介入全球氣候治理。

作為承擔(dān)著維護和平與安全重大職責(zé)的聯(lián)合國主要機關(guān),聯(lián)合國安理會何以介入全球氣候治理,這一問題極具理論和現(xiàn)實意義。梳理現(xiàn)有研究,相關(guān)文獻(xiàn)主要從國際政治等學(xué)科角度研究全球氣候治理,成果相當(dāng)豐富,但是從國際法視角分析聯(lián)合國安理會介入全球氣候治理的相關(guān)成果則寥寥無幾。鑒于此,本文以聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論為切入點,具體探究聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論的緣起及其影響,剖析聯(lián)合國安理會介入全球氣候治理的國際法問題,試圖為應(yīng)對全球氣候治理危機提供一種全新的視角。

二、聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論的緣起及影響

聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論是國際關(guān)系中的新生事物,是全球氣候治理危機、安全概念擴張、全球氣候治理話語權(quán)爭奪等多重因素疊加的結(jié)果。聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論于全球氣候治理有重要影響。這些影響或是之前國際氣候政治格局變動過程的繼續(xù)發(fā)展,或是在聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論后才開始顯現(xiàn)出來,而且這些影響往往相互交織在一起作用于全球氣候治理。

(一)聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論的緣起

1.全球氣候治理危機是召集聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論的表象原因。按照集體行動邏輯理論,集體行動并不必然增進集團利益或公共利益,“除非一個集團中人數(shù)很少,或者除非存在強制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事,有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”[2](P2)。換言之,集團中單個行為體的理性、非合作博弈是集體行動難題的癥結(jié)。作為一個典型的集體行動領(lǐng)域,全球氣候治理面臨集體行動推進緩慢、具有法律約束力的公共產(chǎn)品供應(yīng)不足等問題。一方面,全球氣候治理遭遇具有不同目標(biāo)國家的阻礙,集體行動推進艱難,歸根結(jié)底依然是落入集體行動邏輯的窠臼。全球氣候治理進行了幾十年時間,而全球溫室氣體排放量有增無減。數(shù)據(jù)顯示,2010—2019年間全球溫室氣體排放量年均增長1.3%,2019年達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的581億噸 (包括土地利用變化)二氧化碳當(dāng)量,源自化石燃料和碳酸鹽的二氧化碳排放占比高達(dá)66%①參見UNEP,Emissions Gap Report 2021:The Heats Is On—A World of Climate Promises Not Yet Delivered,Nairobi,2021,p4。。究其原因,基于優(yōu)先事項、能力建設(shè)等方面的差異,世界各國所持應(yīng)對氣候變化的立場和表現(xiàn)不同,國際氣候談判頻頻陷入僵局,難以在關(guān)鍵問題上取得突破,甚至出現(xiàn)退出談判的情形[3]。例如,一些歐盟國家早期視氣候變化為環(huán)境問題,現(xiàn)在極力主張安全屬性;一些發(fā)展中國家視氣候變化為發(fā)展和道德問題,主張發(fā)達(dá)國家承擔(dān)歷史責(zé)任,履行資金、技術(shù)援助等義務(wù)。另一方面,具有法律約束力的專門性條約供應(yīng)不足,難以保障集體行動的有效性。具有法律約束力的國際條約傳達(dá)合理期望,產(chǎn)生可信賴的承諾,最終形成遵從性拉動,違反承諾既損害國家聲譽又產(chǎn)生法律責(zé)任[4](P17－18)。綜觀國際氣候變化法體系,既有 《公約》 《京都議定書》等專門性條約,也有其他條約或國際組織創(chuàng)制的氣候機制。然而,唯有 《京都議定書》和 《巴黎協(xié)定》具有法律約束力,但是法律約束力又受到法律規(guī)范失衡、實體性義務(wù)弱化等限制。之所以如此,締結(jié)具有法律約束力的條約耗費巨大的 “主權(quán)成本”,對于袖手旁觀、拖后腿或走中間路線的國家而言,尋求自我利益的理性選擇是締結(jié)只受國際道義約束而不承擔(dān)法律責(zé)任的政治性成果文件。

2.安全概念擴張是召集聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論的具體原因。安全問題一直主導(dǎo)國家間關(guān)系的互動和國際關(guān)系的發(fā)展。在相當(dāng)長時間的國際關(guān)系中,占支配地位的是國家安全概念。進入20世紀(jì)90年代后,兩極對峙的冷戰(zhàn)體制終結(jié),經(jīng)濟全球化的消極影響和多極化不均衡發(fā)展誘發(fā)諸多不穩(wěn)定性、不確定性因素,非軍事風(fēng)險被納入安全概念中,不斷 “延伸”安全領(lǐng)域和 “拓展”安全對象范圍。一方面,“延伸”安全領(lǐng)域意指安全的內(nèi)涵從單純軍事領(lǐng)域延伸至經(jīng)濟、環(huán)境、移民等領(lǐng)域。在抨擊冷戰(zhàn)時期美國 “極為狹隘”與 “極端軍事化”國家安全觀的基礎(chǔ)上,有學(xué)者認(rèn)為人口增長和隨之而來的資源爭奪、跨國移民可能引發(fā)沖突,提出安全的內(nèi)涵理當(dāng)包括非軍事問題[5]。由此,不安全狀態(tài)不再單指軍事威脅的存在,也包括威脅生存與福祉的所有其他方面[6][7]。另一方面,“拓展”安全對象范圍意指安全的外延從單一的國家拓展至次國家、自然人和人類。聯(lián)合國開發(fā)計劃署特別顧問哈克提出人類安全概念,主張安全不僅包括國土安全和人民安全,通過武力保障的安全和通過發(fā)展實現(xiàn)的安全,國家安全和個人安全,亦有維護家庭、工作、社會及環(huán)境的安全和尋求保護所有人的安全[8](P79－94)。伴隨安全概念的演進,聯(lián)合國系統(tǒng)相關(guān)機構(gòu)開始重點關(guān)注氣候安全風(fēng)險。譬如,《一個更安全的世界:我們的共同責(zé)任》明確指出:“我們現(xiàn)在和未來幾十年所面臨的最大安全威脅已經(jīng)絕不僅僅是國家發(fā)動的侵略戰(zhàn)爭了。這些威脅擴大到貧窮、傳染病和環(huán)境退化……威脅的不僅是國家安全,也威脅到人類安全。”①參見UN High-Level Panel on Threats,Challenges and Change,A More Secure World:Our Shared Responsibility,UN,2004,p23-56。最近兩次IPCC評估報告專門論及氣候變化對人類安全的影響,其中IPCC第五次評估報告單列 “人類安全”專章[9](P755－791)。總之,一個全新、積極的安全概念得以確立,為召集氣候安全公開辯論提供了契機。

3.全球氣候治理話語權(quán)爭奪是召集聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論的深層次原因。話語直接體現(xiàn)為權(quán)力,“話語并非僅是斗爭或控制系統(tǒng)的記錄,亦存在為了話語及用話語而進行的斗爭,因而話語乃是必須控制的力量”[10](P3)。因此,全球氣候治理話語權(quán)表現(xiàn)為主導(dǎo)權(quán)或控制權(quán),擁有話語權(quán)的國家或國家集團可以獲取低碳經(jīng)濟、低碳科技、法律規(guī)則等軟、硬話語。其中,法律規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)是全球氣候治理話語權(quán)的重中之重,“有關(guān)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域的國際規(guī)則制定方興未艾,日益成為大國博弈新焦點和 ‘造法’新陣地”[11]。圍繞全球氣候治理話語權(quán)的爭奪異常激烈,各利益相關(guān)方不斷組合與分化,形成盤根錯節(jié)的國際氣候政治格局。在 《公約》及其議定書階段,博弈的焦點是發(fā)展中國家強制性減排、發(fā)達(dá)國家強制性減排與發(fā)展中大國減排關(guān)系等問題。歐盟主導(dǎo)國際氣候談判,形成發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家陣營對立這條南北矛盾的主線。在 《巴黎協(xié)定》階段,發(fā)展權(quán)、生存權(quán)等主題被提出,受美國調(diào)整氣候變化對外政策和發(fā)展中大國發(fā)揮作用的影響,歐盟主導(dǎo)全球氣候治理的地位遭受挑戰(zhàn)。2014年11月,中美兩國簽署 《中美氣候變化聯(lián)合聲明》,宣布2020年后各自應(yīng)對氣候變化目標(biāo),奠定了國家自主貢獻(xiàn)減排模式的基礎(chǔ),為達(dá)成 《巴黎協(xié)定》指明了方向。在后 《巴黎協(xié)定》階段,發(fā)展中大國引領(lǐng)全球氣候行動,歐盟主導(dǎo)全球氣候治理的地位漸漸喪失。面對日益被邊緣化的尷尬境地,注意到氣候變化與安全間的聯(lián)系,歐盟推動氣候安全議題進入聯(lián)合國安理會議程,意欲另辟戰(zhàn)場重塑全球氣候治理話語權(quán)。

(二)聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論的影響

1.聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論深刻影響全球氣候治理安全化進程。一方面,氣候變化與安全問題具有高度關(guān)聯(lián)性,威脅國家、國際和人類安全[12]。首先,氣候變化威脅國家安全。國家安全是一個系統(tǒng)性概念,氣候變化威脅國土、經(jīng)濟、生態(tài)等國家安全各組成要素,例如海平面上升威脅國土安全。其次,氣候變化構(gòu)成國際和平與安全的潛在威脅。雖然當(dāng)前氣候變化不是沖突的決定性因素,但是誘發(fā)對能源資源控制權(quán)的爭奪而爆發(fā)沖突,未來能源資源爭奪戰(zhàn)極有可能上演[13](P25－26)。最后,氣候變化普遍地影響人類安全。人類安全不關(guān)注軍事威脅,而是聚焦人的生命、尊嚴(yán)與福祉[14](P22－23)。氣候變化不僅使受其不利影響國家民眾的生存與福祉正在遭受威脅,而且使整個人類都在遭受其不利影響。另一方面,氣候安全國際共識正在積聚,全球氣候治理安全化趨勢顯現(xiàn)。安全概念的擴張,非軍事領(lǐng)域被識別為和平與安全的潛在威脅,氣候變化迅速地被安全化。依據(jù)哥本哈根學(xué)派安全化基本理論,如果一個國際問題超越傳統(tǒng)政治問題屬性,被貼上 “存在威脅”標(biāo)簽,那么可以使 “緊急行動”合法化[15](P239)。基于聯(lián)合國安理會的職責(zé)和賦予的 “集體合法性”力量,歐盟通過聯(lián)合國安理會傳播氣候安全話語,強化應(yīng)對氣候變化的優(yōu)先性和重塑全球氣候治理話語權(quán),深化和擴大了氣候安全話語聯(lián)盟,氣候安全風(fēng)險已經(jīng)成為國際安全政策議程中的重大議題和國際秩序轉(zhuǎn)向的重要風(fēng)向標(biāo)。但是,歐盟持續(xù)推進全球氣候治理安全化進程,相關(guān)進展并不明顯[16]。如果將安全化理解為需要采取 “緊急行動”的安全威脅,那么全球氣候治理安全化并沒有實現(xiàn);如果將安全化理解為 “漸進過程”,進而選擇特定方法予以應(yīng)對,那么全球氣候治理安全化正處于萌芽中[17][18]。雖然針對聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論的質(zhì)疑聲不斷,氣候安全議題卻在短短十幾年時間成為聯(lián)合國安理會議程中 “半常規(guī)標(biāo)配”事項,但是不能因此斷定全球氣候治理安全化已經(jīng)在法律層面取得突破,只能說具有較為明顯的發(fā)展趨勢①參見Brown Oli,Anne Le More,etc.,Europe and Climate Security:Is Europe Delivering on Its Rhetoric? Adelphi Research GGmb H,Berlin,2020,p10。。

2.聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論推動全球氣候治理走向深度政治化。全球氣候治理政治化既詮釋政治化的過程,也表述這樣的一個客觀結(jié)果。全球氣候治理政治化有其發(fā)生的特定基礎(chǔ)和環(huán)境,應(yīng)對氣候變化的政治訴求在氣候變化科學(xué)共識達(dá)成后變得空前強烈,政治共識不斷凝聚,最終載于 《公約》。IPCC的創(chuàng)建及其第一次評估報告是氣候變化科學(xué)共識達(dá)成的重要標(biāo)志,為凝聚政治共識和創(chuàng)制、調(diào)整國際氣候法律秩序奠定了基礎(chǔ)。基于第一次IPCC 評估報告的結(jié)論,聯(lián)合國大會注意到應(yīng)對氣候變化的迫切政治關(guān)切以及為此逐漸加強的國際合作,決定成立氣候變化框架公約政府間談判委員會以擬定國際條約。《公約》通過抽象應(yīng)對氣候變化終極目標(biāo)、淡化量化的減排承諾、弱化發(fā)展中國家義務(wù)等條款而具有最大程度的 “政治上可接受性”,成為全球氣候治理的法律基礎(chǔ)[19]。此后,氣候變化與安全之間的聯(lián)動更加明顯,聯(lián)合國安理會成為氣候安全政治博弈的重要平臺,拓寬了討論全球氣候治理的政治空間,越來越多的政治資源介入其中,全球氣候治理被深度政治化[20]。不容忽視的是,全球氣候治理政治化猶如一柄 “雙刃劍”,積極的政治共識和政治行動推進全球氣候治理,而消極的政治化過程阻礙全球氣候治理。氣候變化不再只是科學(xué)問題,而且被賦予政治意蘊,“逐漸成為一個需要各國共同關(guān)注、協(xié)商解決的全球政治議題”[21],全球氣候治理亟須世界各國積極履行政治承諾和強化政治行動。但是,消極的政治化過程消耗本就稀缺的公共資源,阻礙全球氣候治理法律進程。2021年11月,《公約》第26次締約方大會完成了 《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則的談判工作,不具有法律約束力的 《格拉斯哥氣候協(xié)議》無疑是全球氣候治理政治化的產(chǎn)物。雖然 《格拉斯哥氣候協(xié)議》展現(xiàn)了應(yīng)對氣候變化雄心壯志的政治意愿,但是 “以實則治”,全球氣候治理進程的推進依然取決于去政治化的具體行動。

三、聯(lián)合國安理會介入全球氣候治理的國際法分析

面對全球氣候治理危機,聯(lián)合國大會邀請其主要機關(guān)參與全球氣候治理,“認(rèn)識到聯(lián)合國各主要機構(gòu)各自承擔(dān)責(zé)任,包括聯(lián)合國安理會主要負(fù)責(zé)維持國際和平與安全……酌情根據(jù)各自任務(wù),進一步努力審議和處理氣候變化問題,包括它可能對安全產(chǎn)生的影響”①A/RES/63/281。。從某種程度上講,聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論是國際社會探求應(yīng)對全球氣候治理危機的艱難努力。聯(lián)合國安理會并未針對氣候安全風(fēng)險作出任何決議,雖然在至少12個涉及其他問題的聯(lián)合國安理會決議中涉及該問題,但是不能認(rèn)為聯(lián)合國安理會已經(jīng)明示承認(rèn)氣候變化構(gòu)成對和平與安全的威脅或者介入全球氣候治理②參見S/RES/2242 (2015),S/RES/2349 (2017),S/RES/2429 (2018),S/RES/2431 (2018),S/RES/2457(2019),S/RES/2461(2019),S/RES/2472(2019),S/RES/2480 (2019),S/RES/2499(2019),S/RES/2502 (2019),S/RES/2520(2020),and S/RES/2524(2020)。。就當(dāng)前國際法而言,聯(lián)合國安理會介入全球氣候治理缺乏法律依據(jù)。然而,聯(lián)合國安理會介入氣候變化驅(qū)動的移民危機、暴力沖突等安全風(fēng)險,具有國際法上的正當(dāng)性。

(一)聯(lián)合國安理會介入全球氣候安全治理的正當(dāng)性

聯(lián)合國安理會介入全球氣候安全治理的正當(dāng)性源于國家同意,體現(xiàn)為《聯(lián)合國憲章》的授權(quán)。擁有其他組織無法比擬的維護和平與安全重大職責(zé)的聯(lián)合國安理會必然在全球氣候安全治理中扮演重要角色和發(fā)揮無可替代的作用,而作用的發(fā)揮在于聯(lián)合國安理會作為一個“集權(quán)性”機構(gòu)的存在。

有且僅有氣候變化驅(qū)動的移民危機、暴力沖突等安全風(fēng)險是聯(lián)合國安理會介入全球氣候安全治理的基本前提和基礎(chǔ)。考慮到所有國家最新自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的全面執(zhí)行,本世紀(jì)末全球升溫幅度約2.7℃,超過 《巴黎協(xié)定》所載全球溫控目標(biāo),氣候安全風(fēng)險并沒有消除。第六次IPCC 評估報告強調(diào):“武裝沖突對社會和社會間的和平風(fēng)險,以及境內(nèi)和跨境的非自愿遷移、流離失所及非自愿靜止不動的人類流動風(fēng)險。和平的崩潰和無法選擇流動或定居挑戰(zhàn)人類安全的核心要素。”[22](P2838)嚴(yán)重的氣候安全風(fēng)險極少由單一因素決定,往往是不同條件共同產(chǎn)生的普遍性后果,特別是維系人類尊嚴(yán)所必需且日益稀缺的水、糧食、能源等資源引發(fā)的沖突極有可能出現(xiàn)。例如,在分析乍得湖地區(qū)安全的根本原因和事態(tài)發(fā)展時,聯(lián)合國安理會第2349 (2017)號決議特別指出,應(yīng)當(dāng)注意氣候安全風(fēng)險的發(fā)生,“確認(rèn)氣候變化、生態(tài)變化等因素對該地區(qū)穩(wěn)定的不利影響,包括缺水、干旱、荒漠化、土地退化和糧食不安全,強調(diào)各國政府和聯(lián)合國需要制定這些因素的適當(dāng)風(fēng)險評估和風(fēng)險管理戰(zhàn)略”。引而申之,在氣候變化驅(qū)動的安全風(fēng)險已經(jīng)實際發(fā)生而不是處在預(yù)防階段,此時需要聯(lián)合國安理會針對此等情勢采取行動的共識正在累積[23]。有學(xué)者在分析聯(lián)合國安理會介入全球氣候治理問題時指出,拒絕在其中扮演角色、對危機或潛在的安全風(fēng)險作出反應(yīng)但不公開承認(rèn)氣候變化的不安全性、采取明確但有節(jié)制的應(yīng)對措施和 “全力以赴”包括利用 《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的權(quán)力應(yīng)對是可能出現(xiàn)的四種立場[16]。顯然,上述聯(lián)合國安理會的立場是以氣候安全風(fēng)險發(fā)生的不同階段而作出的選擇,唯有危及和平與安全的氣候安全風(fēng)險真實發(fā)生時,聯(lián)合國安理會才可考慮介入全球氣候治理。

無論是形式上還是實質(zhì)上,聯(lián)合國安理會介入全球氣候安全治理具有正當(dāng)性,其正當(dāng)性源于《聯(lián)合國憲章》中的國家同意。這一問題與 《聯(lián)合國憲章》的創(chuàng)制形式、簽署、地位等方面密切相關(guān),毋須贅言。這里主要從聯(lián)合國安理會作為特殊 “集權(quán)性”機構(gòu)角度予以闡釋,因為國際法 “正當(dāng)性是一項規(guī)則或一個制定規(guī)則的機構(gòu)的屬性,它本身就使那些規(guī)范性的對象產(chǎn)生 ‘遵守法律的動力’”[24]。從某種程度上說,全球氣候安全治理取決于一個 “集權(quán)性”機構(gòu)的存在,而且這一機構(gòu)足以提供必要的凝聚力、公共資源乃至強制性制裁制度[25]。依照 《聯(lián)合國憲章》規(guī)定,聯(lián)合國會員國授予聯(lián)合國安理會維持和平與安全的主要責(zé)任,聯(lián)合國安理會代表各會員國履行此項責(zé)任,且各會員國同意接受并履行聯(lián)合國安理會決議;聯(lián)合國安理會調(diào)查可能引起國際摩擦的任何爭端或情勢,以斷定是否危及和平及安全;任何爭端或情勢存在危及和平及安全時,聯(lián)合國安理會建議調(diào)解爭端的方法或解決條件;聯(lián)合國安理會斷定威脅或破壞和平及安全的情勢是否存在,促請當(dāng)事國遵行聯(lián)合國安理會認(rèn)為的必要或合宜的臨時辦法,采用除武力以外的其他措施實施決議,并得促請聯(lián)合國會員國執(zhí)行。基于其職責(zé)職權(quán)和七十多年維護和平與安全所確立的須臾不可或缺地位,聯(lián)合國安理會有此資格和能力擔(dān)當(dāng)此 “集權(quán)性”機構(gòu)。概言之,當(dāng)今國際社會,聯(lián)合國安理會介入全球氣候安全治理具有國際法上的正當(dāng)性,且在氣候安全風(fēng)險發(fā)生的不同階段,可以行使調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和武力或非武力行動權(quán)。

(二)聯(lián)合國安理會介入全球氣候安全治理的意義

聯(lián)合國安理會決議造法是國際法認(rèn)可的國際造法機制,聯(lián)合國安理會經(jīng)由此種方式介入全球氣候安全治理符合國際法的理論和實踐。受聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論的影響,作為全球氣候治理基礎(chǔ)的國際氣候變化法進入 “動蕩變革期”,加之國際氣候變化法約束力的缺陷,國際氣候變化法的權(quán)威性日益受到挑戰(zhàn),聯(lián)合國安理會應(yīng)對氣候安全風(fēng)險的相關(guān)決議對于維護國際氣候變化法的權(quán)威性和強化國際氣候變化法約束力具有重要意義。

伴隨聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論的深入展開和歐盟氣候安全政策的實踐,氣候安全原則的傳播和共同但有區(qū)別責(zé)任原則的動搖,損害了國際氣候變化法的權(quán)威性。首先,越來越多的國家和國際組織考慮或采納氣候安全原則。氣候安全是歐盟外交和安全政策的一部分,為了更好地將環(huán)境事項優(yōu)先納入歐盟外交政策,綠色外交網(wǎng)絡(luò)于2012年并入歐洲對外行動局。2019年,歐盟外交事務(wù)委員會重申 《2016年歐盟全球戰(zhàn)略》中表述的觀點:氣候變化是 “威脅乘數(shù)”,是和平與安全的嚴(yán)重威脅。根據(jù) 《巴黎協(xié)定》、履行可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)承諾和提升應(yīng)對氣候安全風(fēng)險能力,歐盟委員會將氣候安全作為歐盟所有項目的支柱,歐盟25%的支出用于氣候安全目標(biāo)。在歐盟多年的努力下,氣候安全原則被聯(lián)合國、非盟、氣候與安全之友小組等國際組織接受并付諸實踐。其次,作為國際氣候變化法的基礎(chǔ),共同但有區(qū)別責(zé)任原則遭受嚴(yán)重侵蝕。歷經(jīng) 《斯德哥爾摩宣言》萌芽和《公約》明確提出后,《京都議定書》確認(rèn)和細(xì)化共同但有區(qū)別責(zé)任原則。《京都議定書》建立 “自上而下”的強制減排模式,發(fā)達(dá)國家締約方承擔(dān)強制性減排義務(wù),發(fā)展中國家締約方的減排承諾不具有強制性。聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論之后,應(yīng)對氣候變化區(qū)別責(zé)任的邊界逐漸淡化,共同責(zé)任日趨強化。隨后,《巴黎協(xié)定》確立 “自下而上”的國家自主貢獻(xiàn)減排模式,發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家一并納入全球減排行動中,規(guī)定了所有締約方的減排努力隨時間推移逐步提高的 “棘輪機制”和全球盤點的約束機制[26]。肯定的是,聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論迫使發(fā)展問題讓位于氣候安全問題,氣候安全原則擊潰共同但有區(qū)別責(zé)任原則,發(fā)展中國家實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟增長和消除貧困的優(yōu)先需要受阻。不管怎樣,《公約》體系確立的法律原則是全球氣候治理的根本遵循。堅持共同但有區(qū)別責(zé)任原則是履約踐諾的體現(xiàn),更是公平原則的必然要求,“發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的歷史責(zé)任、發(fā)展階段、應(yīng)對能力不同,共同但有區(qū)別的責(zé)任原則不僅沒有過時,而且應(yīng)該得到遵守”[27]。

國際氣候變化法的約束力問題備受詬病,法律約束力不強或者說硬性因素不足是國際氣候變化法實施不盡如人意的根本原因,直接影響全球氣候治理進程。《公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等條約構(gòu)成國際氣候變化法的主體,然而這些國際條約或表現(xiàn)為無法律約束力的國際軟法,或雖然具有法律約束力但內(nèi)容偏向于程序性義務(wù),造成國際氣候變化法約束力偏弱。首先,《公約》奠定了全球氣候治理的法律基礎(chǔ),具有普遍性、權(quán)威性和全面性特征,但不具有法律約束力。作為第一個限制溫室氣體排放的國際條約,《公約》的任務(wù)是消除氣候變化科學(xué)不確定性和建立常態(tài)的法律機制,因此基于謹(jǐn)慎原則 “框架性”地規(guī)定目標(biāo)、締約方承諾、機構(gòu)設(shè)置安排、國家報告制度等內(nèi)容,而作為核心的履約機制卻是一個 “多邊協(xié)商程序”。其次,作為實施 《公約》的關(guān)鍵一步,《京都議定書》規(guī)定 《公約》附件Ⅰ所列締約方承擔(dān)強制性量化減排義務(wù)和履行義務(wù)的京都三大減排機制。但是,《京都議定書》第二承諾期 “有形無實”,政治意義大于法律意義,且法律約束力取決于對 《〈京都議定書〉多哈修正》的批準(zhǔn)。最后,《巴黎協(xié)定》的締結(jié)是以義務(wù)模糊性和自主權(quán)擴張為代價,可想而知法律約束力的脆弱性[28]。《巴黎協(xié)定》部分條款具有法律義務(wù)性質(zhì),但是施加締約方的是行為義務(wù)而非結(jié)果義務(wù),或者說法律義務(wù)主要體現(xiàn)在程序性事務(wù)方面;其他條款更多是在表達(dá)建議、意圖或觀點,譬如國家自主貢獻(xiàn)減排模式條款[29]。

針對上述問題,從實用主義角度出發(fā),聯(lián)合國安理會可以藉由應(yīng)對氣候安全風(fēng)險的相關(guān)決議介入全球氣候安全治理,這是維護國際氣候變化法權(quán)威性和強化國際氣候變化法約束力極具效率的路徑。誠然,聯(lián)合國安理會決議的法律約束力存在較大爭議,但是 《聯(lián)合國憲章》并不排除聯(lián)合國安理會決議造法的可能性。《聯(lián)合國憲章》第25條規(guī)定:“聯(lián)合國會員國同意依憲章之規(guī)定接受并履行安全理事會之決議。”據(jù)此,聯(lián)合國安理會決議具有法律約束力,但是根據(jù)第25條承擔(dān)義務(wù)的限度并不明確。實踐中,聯(lián)合國安理會決議的法律約束力不能一概而論,應(yīng)該根據(jù)決議類別作具體分析。聯(lián)合國安理會決議有國別決議和普遍性決議之分,其中國別決議是針對特定國家、實體和自然人創(chuàng)設(shè)義務(wù),在一定期限內(nèi)具有法律約束力;普遍性決議以規(guī)定共同遵守的一般性義務(wù)為內(nèi)容,帶有宣示或創(chuàng)設(shè)國際規(guī)則的性質(zhì),這類決議對包括非聯(lián)合國會員國在內(nèi)的所有國家具有法律約束力[30]。實際上,聯(lián)合國安理會決議的法律約束力 “有時取決于安理會本身的意向,即使有關(guān)的決議未援引憲章第七章的條款,只要安理會認(rèn)為這一決議具有強制力,會員國就應(yīng)予以遵循;相反,援引了憲章第七章的安理會決議,也可能只是一項不具有拘束力的建議或呼吁”[31](P178)。聯(lián)合國安理會決議不乏這方面的例證,“伊拉克-科威特間局勢”決議要求伊拉克政府按照國際法,負(fù)責(zé)賠償因非法入侵和占領(lǐng)科威特所造成的環(huán)境損害,并成立特別委員會管理賠償基金。一言以蔽之,針對氣候安全風(fēng)險,聯(lián)合國安理會可以通過應(yīng)對氣候安全風(fēng)險的決議,要求實施國際氣候條約、條約中某個具體條款或者改善國際氣候條約,此時聯(lián)合國安理會決議成為聯(lián)合國各會員國必須履行的法律義務(wù)。

四、結(jié) 語

由上述分析可知,一方面,雖然有聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論和提及氣候安全風(fēng)險其他聯(lián)合國安理會決議的存在,但是聯(lián)合國安理會目前并沒有介入全球氣候治理。另一方面,當(dāng)危及和平與安全的氣候安全風(fēng)險出現(xiàn)時,聯(lián)合國安理會可以依據(jù) 《聯(lián)合國憲章》規(guī)定介入全球氣候治理,具有國際法上的正當(dāng)性。此外,聯(lián)合國安理會決議具有國際造法效果,聯(lián)合國安理會藉由應(yīng)對氣候安全風(fēng)險決議介入全球氣候治理,可以維護國際氣候變化法的權(quán)威性和強化國際氣候變化法的約束力,推進全球氣候治理法律進程。

事實上,可以發(fā)現(xiàn),每逢遭遇挑戰(zhàn)之時,聯(lián)合國安理會往往主動調(diào)整以適應(yīng)新情勢。曾經(jīng),冷戰(zhàn)期間在解決局部沖突過程中發(fā)展出 “維和行動”,冷戰(zhàn)結(jié)束后適應(yīng)新危機出現(xiàn)的國際刑事法庭、“建設(shè)和平”行動等實踐,彰顯聯(lián)合國安理會維護或恢復(fù)和平與安全的努力。從強制減排模式向國家自主貢獻(xiàn)減排模式的轉(zhuǎn)變,本就不容樂觀的全球氣候治理面臨危機,聯(lián)合國安理會氣候安全公開辯論適時出現(xiàn),以一種微妙的方式對潛在的氣候安全風(fēng)險作出反應(yīng)。當(dāng)前,全球范圍內(nèi)氣候安全風(fēng)險發(fā)生的概率在增大,2023年3月29日,聯(lián)合國大會通過第77/276號決議 “請求國際法院就國家在氣候變化方面的義務(wù)提供咨詢意見”。作為聯(lián)合國的主要司法機關(guān),國際法院運用訴訟管轄權(quán)和咨詢管轄權(quán)來維護國際和平與安全,針對聯(lián)合國大會請求的上述事項發(fā)表的咨詢意見具有權(quán)威性,此舉必會推動聯(lián)合國安理會介入全球氣候治理的進程。

聯(lián)合國安理會介入全球氣候治理必然引發(fā)國際法的變動,我國應(yīng)該未雨綢繆,堅持統(tǒng)籌推進氣候變化國內(nèi)法治和涉外法治,維護以聯(lián)合國為核心的國際體系和以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序。作為當(dāng)前全球氣候治理中的主導(dǎo)性話語,應(yīng)對氣候安全風(fēng)險是全球安全倡議的題中應(yīng)有之義。中國是落實 《巴黎協(xié)定》的行動派和全球安全倡議的踐行者,我國應(yīng)繼續(xù)堅持共同、綜合、合作和可持續(xù)安全觀的理念指引,推進全球氣候治理體系變革,防范化解氣候安全風(fēng)險。