高校紀檢監察監督與內部審計監督協同運行機制研究

文/江蘇第二師范學院紀委 肖文

在十三屆全國人大常委會第十九次會議上，“國家賬本年檢報告”體現了審計監督與紀檢監察、司法等監督形式貫通協調產生的強大合力。作為高校監督體系的一部分，內部審計和紀檢監察機關在高校內控管理、黨風廉政建設和反腐工作中發揮著極其重要的作用。

2019年，江蘇省紀委監委出臺《關于推進省屬高校紀檢監察體制改革的實施方案》等文件，省屬高校按照要求，結合工作實際，深入推進高校紀檢監察體制改革。隨著高校紀檢監察工作和審計工作職責愈加明晰，紀委政治監督和審計業務監督的要求也逐漸提高。但多數高校審計部門與紀檢監察部門的配合力度不夠，加之紀檢監察體制改革以來，高校黨政部門和二級學院對紀委政治監督的定位尚未及時轉變，很多主責主業部門的業務監督仍習慣性要求紀委參與監督，監督認識不到位導致高校內部監督合力尚未形成。將高校紀檢監察監督與內部審計監督兩者相互配合，有助于一體推進“大監督”格局，有助于高校紀委協助學校黨委推進全面從嚴治黨、加強黨風廉政建設和反腐敗工作，一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”。建立起高校紀檢監察監督與內部審計監督協同監督的機制，這既是對審計監督賦予的新內涵，也對紀檢監察工作提出了新要求。

一、高校內部監督體系存在的問題

（一）內部審計監督存在的問題。高校內部審計部門的側重對具體的經濟事項發表審計意見，主要為檢查學校及二級院系經費預算執行情況、行政處級領導干部的經濟責任審計、基建新建、修繕工程審計等，可以直接揭露高校內部各環節存在的問題，發揮著預防保護、服務促進、評價鑒證的作用。但因隸屬于高校行政部門，其審計工作的開展會受到一定程度的干預。特別在編制審計報告時，不僅需要考慮平衡人際關系，更要披露審計過程中發現的問題，內審人員會背負較大工作壓力。

內部審計人員專業素養和配置在高校內部存在嚴重不足，法律類、工程類、信息技術類的審計人員占比較小，無法滿足審計任務中的技術要求。審計力量的不足會在一定程度上影響審計工作開展的深度和力度，審計隊伍專業結構的優化能夠更大程度上深入揭示審計問題，提升審計結果的權威性。

內部審計能夠發現傾向性、苗頭性問題并提出整改意見，由于不具備處罰權，若被審計部門及個人不重視審計結果或者存在抵觸心理，審計整改的推進將會有很大阻力，導致內審結果得不到充分利用，審計工作缺乏剛性，發現的問題得不到實質性整改，審計成果多浮于表面。

（二）紀檢監察監督存在的問題。一是紀檢監察部門側重政治監督，主要監督檢查部門和黨員干部在遵守和執行黨及國家政策法規以及“一崗雙責”的相關落實情況。高校紀委是在高校黨委和上級紀檢監察部門的雙重領導下，按照黨風廉政建設和反腐敗工作部署要求，以“監督執紀問責、監督調查處置”為工作方針，開展黨的紀律檢查和行政監察工作。雙重領導有利于上級紀檢監察部門對高校紀委工作的領導更加有力、指導更加明確。但隨著高校紀檢監察體制的改革，紀檢監察職能不斷深化，紀委工作的要求、深度以及范圍逐漸增多，如果高校黨委對紀委新的職責定位認識還不深刻，對高校紀委派駐這一概念理解還存在偏頗，將會從源頭上導致紀委監督本質上脫離政治監督這一概念，使高校監督管理停留在基本業務層面，而“三轉”的不夠徹底，導致紀檢監督主體被弱化，執行能力也不夠。雖然國家出臺《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》等一系列指導性文件，高校紀委也及時出臺《全面從嚴治黨紀委監督責任實施辦法》等配套規章制度，但由于高校紀委工作人員的人事編制仍然在高校內部，紀檢監察部門需要接受黨委的領導，導致紀委對同級黨委的監督還不到位，造成缺位現象，把對同級黨委監督職責與服從同級黨委領導割裂開來，履行監督職責不到位。沒能嚴格按照上級要求聚焦中心任務，突出主責主業，把工作重心真正放在監督執紀問責上。二是監督質效不高，監督工作方式方法相對單一，對權力運行情況的監督不到位，離把“權力關進制度的籠子里”的目標還有差距。監督形式老舊，缺乏創新。對“嵌入式”監督的研究不夠深入，尚缺乏操作層面的舉措，也沒有找到行之有效的路徑。三是工作中“抓早抓小”有待進一步加強，未能建立健全問題線索主動發現和及時查處機制。紀檢監察部門工作開展體現在對已經存在的違紀現象展開調查，工作方式較為被動，往往是在出現問題后再介入調查或處理，形式單一，缺乏過程性動態性監督。存在前期基礎工作了解不夠深入、具體經濟業務等專業素質缺乏等情況。而后續的問責機制目前也不夠完善，在一定程度上會影響監督力度和深度。對發生的問題追責問責力度不夠，對師生員工“過于保護”，存在“高舉輕放”現象，尚未有效破解“熟人社會”的難題。

目前，高校專項檢查和以案促改工作稍顯滯后，高校紀檢監察部門更多通過前期的宣傳、教育、提醒等手段開展黨風廉政教育及反腐敗工作，對違紀違法違規案例的剖析不夠深刻，未能與組織部門及時有效溝通，也未能及時對當事人進行批評教育，沒有做到利用身邊人身邊事警示教育更多人。查辦案件后的教育問題、制度完善問題、事后反思等未能進行較好的延伸。

（三）外部監督缺位。踐行群眾路線，就是要以實際行動來切實維護群眾利益，把群眾參與看作監察審計工作中的重要力量。外部監督能夠提供最直接的證據，是監督和揭露各種腐敗現象的根本，同時群眾的積極參與會產生一定的震懾作用。在實際工作中，一些職能部門發揮監督主體作用的意識不強，推進工作時仍習慣依靠紀委參與，有時甚至出現“職能部門布置工作交紀委檢查落實”的現象。對于關鍵少數的監督，紀檢監察部門既沒有找到行之有效的監督渠道，也缺乏監督的勇氣，沒有很好地履行提醒、監督責任。國家持續推進黨風廉政建設與反腐工作，群眾的監督意識也越來越強，但多數是基于自身利益損失進行的被動監督，不是對權力的監督或者主動監督。如何利用外部監督力量提高群眾監督的積極性、主動性，篩選有效舉報信息等，都是外部監督亟須解決的問題。

（四）監督聯動性差。鑒于紀檢監察與審計是兩個相互獨立的部門，分管領導之間存在各自開展工作時內容重疊的情況。目前，在監督側重點不同的工作內容下，高校兩部門的聯動性不夠好，資源共享缺失的情況下會造成一定的人力資源浪費，也會造成被監督對象產生逆反心理，消極面對，不配合監督工作的開展，不積極落實整改。而整改監督也會出現重復整改的問題，重復的監督整改是否能夠同時達到兩個部門的要求難以確定，但持續性的整改及整改反饋，不利于推動被監督部門、被監督人的整改積極性，存在應付了事，表面整改等敷衍行為，監督延續性無法得到保障，整改效果難以達到最初的要求。

二、構建高校內部審計與紀檢監察監督協同運行機制

在高校內部監督能力有限的情況下，應充分實現監督合力，靈活運用外部監督，拓寬監督深度和維度。構造覆蓋面更廣的內部監督網絡，提升監督效果，充分展現監督體系的最大效力，努力克服監督的被動性和滯后性，減少內部監督盲區。

（一）加強制度保障，健全協同運行制度，增強監督效果。強化制度約束為進一步規范高校監督水平和保障監督執行權力有積極作用。黨的十九屆五中全會提出要深入貫徹新發展理念，推動深化內部審計管理體制改革，健全完善內部審計工作機制。十九屆四中全會和中央紀委四次全會提出建立健全黨和國家監督體系的要求，完善組內各項制度，強化對權力運行的制約和監督。作為高校，應積極貫徹落實會議精神，結合新出臺的政策法規積極修訂校內制度，健全和完善高校監督制度體系，持續深化制度改革，提高高校內部監督工作規范化、標準化和法制化水平，完善實體性規章制度，明確監督目標，修訂程序性規章制度，用制度保障監督工作。

成立內控控制制度建設小組，編制完成高校內部控制手冊和內控評價手冊，全面推進內控體系建設，充分發揮紀委監督和內部審計監督的重要作用，注重審計成果運用。建立健全聯席會議機制，定期組織內審部門與紀檢監察部門進行業務溝通交流，厘清各部門職責，保障并強化監督部門的獨立性，明確監督介入時間以及配合方式，形成互動監督格局。各級領導應當積極配合并提供所需技術支持，共同查找監督薄弱點，進行風險排查，商討監督工作實施方案，建全問責機制等，讓審計結果形成閉環，加強執行力度，為監督體系在實際工作中的落實提供參考，提高審計、監察效率，建立更加完善的監督機制。

（二）豐富監督手段和監督方式，統籌多向監督。在互聯網體系不斷發展的新常態下，運用IT技術為構建大監督格局拓寬渠道。通過建立獎勵機制，設立獎勵標準，對提供有效舉報信息的群眾予以獎勵，相應建立保護舉報機制，解除舉報人的后顧之憂，積極引導和鼓勵群眾參與監督。除常規性的舉報途徑外，利用互聯網增設多種舉報途徑，擴寬舉報路線，真正做到線上線下結合，足不出戶就能提供舉報信息。與此同時，高校內部監督部門也要變被動等待為主動出擊，多開展基層調研，問卷調查、走訪等，主動收集碎片信息，形成大數據信息庫。對于收集到的信息通過甄別篩選作為監督工作開展方向的參考，并建立反饋機制，對紀檢監察、審計不涉密工作做到公開化、透明化，及時將工作進程予以公布，積極推進高校黨務、政務信息公開，增強信息透明度，增強群眾參與感。

同時，要加大監督宣傳力度，激發群眾自主監督意識，讓被監督部門和人員適應外部監督常態化，主動接受群眾監督。不斷加大外部監督在高校監督工作中的占比，做好內外配合工作，做到人人建立起廉政風險意識，更好發揮外部監督作用。

（三）優勢互補、資源共享，爭取高效率的工作質量。積極推動實現監督信息的共享。高校內部審計部門通過開展財務收支審計、經濟責任審計、建設項目審計等與紀檢監察部門共享，查找發現的違紀線索、內控管理漏洞等，提供具體數據和證據支撐，縮短紀檢監察部門前期調查的工作效率，明確調查重點，利用審計發現的問題“準、狠、快”地展開調查核實。紀檢監察部門則通過群眾信訪、基層調研等方式獲取有效信息，反饋審計部門為其開展審計重點選取方向，及時對問題黨員干部進行問責處理，保證審計質量和效率的同時，達到從嚴治黨的目的。

對于一般性問題，由審計部門牽頭提出審計意見，紀檢監察協同內審部門共同督促整改，使被審計單位或個人及時糾正問題，避免問題繼續惡化。對于違紀違法違規行為，由紀檢監察部門及時介入，內審部門配合立案查辦，增強震懾力。豐富監督手段，加強監督力度。利用各自專業的工作能力和技術方法解決監督環境下信息不對稱的問題，共同促進監督部門間的信息溝通和成果交互，提高監督工作效果，提升高校內部監督總體效應，構建一套適應高校的監督體系（詳見圖1）。

圖1 高校監督體系框架圖

三、結語

推進高校內部審計與紀檢監察協同運行機制的研究，有助于增強高校內部監督效果，降低高校內控風險，優化高校體制機制，建立高校監督免疫系統；有助于高校將全面從嚴治黨引向深入，構建風清氣正的校園政治生態環境。本文從體制內監督、黨內監督和群眾監督三個方向出發為學校資金、黨風廉政建設、反腐敗斗爭提供全方位保障，為構建高校監督體系提供研究參考。