從分散到統一：行政舉報立法論

□ 李凌云

（北京物資學院 法學院，北京 101149）

近年來，公民向行政機關披露違法行為的行政舉報現象非常突出，如多地公安交通管理部門創設了“隨手拍”微信小程序，公眾可以通過手機拍攝舉報包括占用應急車道、違停等機動車違法行為，與行政機關形成了良性的關系。［1］所謂行政舉報，是指公民、法人或其他組織就他人涉嫌違法行為等事項，向具有法定職權的行政機關反映并請求予以處理的行為。［2］《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》明確規定：“暢通違法行為投訴舉報渠道，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員依法予以獎勵和嚴格保護。”《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）、《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）、《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》《北京市接訴即辦工作條例》相關法律規范均設定了行政舉報條款①《證券法》第一百七十六條、《個人信息保護法》第六十五條、《北京市接訴即辦工作條例》第二條均對行政舉報進行了明文規定。而《保障農民工工資支付條例》第十條、《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》等涉及舉報的法規、規章更是不勝枚舉。。對此，筆者嘗試探討行政舉報的立法現狀以及統一性立法的必要性，重點對統一立法的基本原則、體例選擇、核心要素等內容進行了解析。需要說明的是，鑒于部分法律規范中“舉報”容易與“投訴”“檢舉”“告發”等概念交替使用，為了明確行文論域，故本文所述行政舉報僅指維護公共利益披露第三人違法行為，舉報事項一般不觸及舉報人自身權益。

一、作為法定制度的行政舉報

（一）行政舉報法律規范中“舉報”與相關概念的厘清

經檢索發現，我國行政舉報法律規范中涉及“舉報”概念存在四種表述方式：一是法律條文嚴格使用“舉報”二字。如《中華人民共和國檔案法》第四十六條規定，任何單位和個人有權向行政主管部門舉報檔案違法行為；《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第三十一條規定：“個人有權對造成固體廢物污染環境的單位和個人進行舉報”；《中華人民共和國反食品浪費法》第二十七條規定：“任何單位和個人發現食品生產經營者等有食品浪費行為的，有權向有關部門和機關舉報。”類似規定不勝枚舉，皆屬于行政舉報的范圍。二是法律條文中的“檢舉”等同于“舉報”。實踐中，“檢舉”與“舉報”的含義經常被混淆。目前，“檢舉”的概念表達存在一定的理論爭議。有觀點主張對“檢舉”作擴大解釋，認為公民對所有違法行為的“舉報”被涵蓋至“檢舉”范圍內。有觀點認為，廣義的“檢舉”等同于“舉報”。［3］也有觀點認為，“檢舉”的內涵應恪守《中華人民共和國憲法》第四十一條字面上所指的范圍，除公民對違法失職的國家機關及其工作人員進行告發之外，對其他違法違規行為的“舉報”不應列入“檢舉”的范疇。［4］《中華人民共和國土地管理法》第七條規定，單位和個人有權對違反土地管理法律、法規的行為提出“檢舉”；國家稅務總局發布的《稅收違法行為檢舉管理辦法》第二條規定，“檢舉”是指單位、個人向稅務機關提供納稅人稅收違法線索的行為。根據這一條款可知，此處的“檢舉”與“舉報”沒有區別，這類法律規范的設計已將“檢舉”泛化理解和予以使用。三是法律條文中的“控告”等同于“舉報”。如《中華人民共和國職業病防治法》第十三條規定，公民有權對職業病防治法領域的違法行為進行“控告”；《中華人民共和國野生動物保護法》第六條同樣明確了公民就違法獵捕野生動物行為向行政機關“控告”的權利。與“檢舉”相比，相關法律規范對“控告”概念的使用頻率相對要低一些。四是法律條文中的“舉發”等同于“舉報”。如《城市房地產稅暫行條例》（已失效）第十五條規定，任何人均得“舉發”前兩條所列違章行為；《屠宰稅暫行條例》（已失效）第十一條規定，任何人均得“舉發”私售肉類等違法、違章行為；《商品流通稅試行辦法》（已失效）第十七條規定，任何人均得“舉發”私制、私運、私銷或以其他方式偷稅、漏稅者等違法行為。可見，“舉發”一詞在我國早期的法律中較多使用，但現行法律已較少使用這一概念。值得一提的是，我國臺灣地區的理論與規范中還會經常使用“舉發”一詞。［5］

此外，“舉報”與“報案”等相關概念的內涵相一致，如根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百一十條的規定，“舉報”和“報案”被并列使用。其實，“報案”適用的場合主要為刑事領域，一般指舉報人發現犯罪事實發生而向公安機關、檢察院、法院等進行反映與報告。申言之，“報案”一般是針對犯罪事實的發生，且報案材料往往不能明確指向具體犯罪嫌疑人，與“舉報”的辨別相對容易。

（二）行政舉報法律規范的規則結構

根據法學原理，法律條文一般包括兩種具體形態：一是表達了確定的法律規則結構；二是不直接表述規范性的法律規則，這類條文往往具有宣示性、定義性或輔助性的特征。［6］而對于法律規則與法律規范是否屬于同一概念，法學界仍存在一定的分歧，部分學者傾向將規則與規范看作是同一概念。［7］法律規則作為法律的主要元素，是確立法律上權利義務內容的基本準則，通常具有周密的邏輯結構。因此，法律規則的邏輯結構關系著人們（包括行政機關）對于法律現象的理性化處理。

目前，關于法律規則的邏輯結構，學界經歷了多次范式轉換，主要存在三要素說、二要素說、新三要素說三種觀點。三要素說認為，法律規則主要由假定、處理、制裁三部分構成。其中，假定是指適用這一規則的基本條件部分，處理是法律規則對于具體行為的指明，制裁是違反規則時承擔的法律后果部分。二要素說認為，法律規則的結構可分為行為模式與法律后果兩部分。［8］這里的行為模式是關于規定人們可以作為、應該作為以及禁止作為的行為方式。而新三要素目前已在學界占據主流地位，這一學說沿襲了二要素的基本要點，肯定了行為模式與法律后果這兩部分的構成要素地位，注重將假定認定為單獨的構成要素。此外，也有部分學者提倡新二要素說，認為法律規則的邏輯結構主要包括構成要件與法律后果兩個構成要件。［9］所謂構成要件，是指能夠引起法律后果的事實。不管是哪種學說，行為模式（處理）都是其中最基本、最核心的組成部分。

對于法律規范中行政舉報的法律規則，其中邏輯結構最基本的部分是行政機關處理部分或行為模式部分，涉及到行為人的權利義務要求。經類型化歸納，可將行政機關的舉報處理行為模式概括為三類：一是行政機關的應為模式。如《中華人民共和國社會保險法》第八十二條規定，社會保險行政部門等行政機關應當依法處理屬于本部門職責范圍的舉報；《優化營商環境條例》第四十九條規定，行政機關應建立便利、暢通的渠道，受理有關營商環境的舉報事項；《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》第四十條規定，公安機關接到舉報或者發現未成年人有嚴重不良行為的，應當依法調查處理。二是行政機關的可為模式。如《化妝品監督管理條例》第四十八條規定，對舉報反映的化妝品問題，負責藥品監督管理的部門可以進行專項抽樣檢驗。這種行為模式沒有給行政機關設定義務，對行政機關處理舉報事項提供了較大的行政裁量空間。三是未表述行政機關的行為模式。如《中華人民共和國紅十字會法》（以下簡稱《紅十字會法》）第二十一條規定，捐贈人可以向民政部門舉報紅十字會的違法行為。這一條文只是確立了公民的行為模式，遍觀《紅十字會法》的全部條文未能發現對行政機關行為模式進行規定；《中華人民共和國海關法》第十三條規定：個人有權對違反本法規定逃避海關監管的行為進行舉報。海關監管領域建立了行政舉報法律制度，但海關監管機關的處理職責未被明確。這類法律僅規定了舉報人一方的行為模式，對行政機關行為模式未作出明示性表達。

綜上，涉及行政舉報法律規范的規則結構中，行政機關的處理行為存在著應為、可為、未明確規定三種情形，這三種模式都是課以義務的形式。鑒于行政舉報的積極性以及行政機關潛在的法定職責，舉報處理機制應該不存在禁止作為的行為模式。面對行政舉報事項，行政機關應當在法定幅度內按照自身意志自由處理。這意味著由于缺乏明確法律規定，當舉報人向行政機關披露違法行為時不排除會產生行政裁量的困境。

二、分散管理型：當前行政舉報立法模式的概括

（一）行政舉報立法的檢索方法

筆者之所以通過北大法寶網分兩次檢索，是因為法律法規的檢索方法分為“中央法規”與“地方法規”等效力層次，故需要在步驟上分別進行。如上文所述，有些法律實際上規定的是行政舉報，但未使用“舉報”字樣，而是用“檢舉”“投訴”等。有些法律雖然使用的是“舉報”，但與本文主題無關。鑒于涉及行政舉報的法律眾多，數量上具有一定代表性，且其他概念統計量過大，此處重點分析以“舉報”為概念的法律文本。其中，檢索詞是“舉報”。

第一次檢索：選擇“法律法規”—“全文”，輸入檢索詞“舉報”，選擇“精確”“同義詞”“同篇”—“中央法規”—“檢索”—“法律”／“行政法規”／“部門規章”。初始檢索到現行有效法律文件（法律、行政法規、部門規章）數量分別是78件、137件和532部。通過篩選、逐一比對，發現與本文所述行政舉報這一命題相關的分別有62件、121件和493余部。盡管當前較多的法律、法規涉及行政舉報，但基本沒有專門以“舉報”為主題的法律文件，而以題名為“舉報”的部門規章至少有9部，其中包括《銀行保險違法行為舉報處理辦法》《價格違法行為舉報處理規定》《醫療保障基金使用監督管理舉報處理暫行辦法》，等等。

第二次檢索：選擇“法律法規”—“全文”，輸入檢索詞“舉報”，選擇“精確”“同義詞”“同篇”—“地方法規”—“檢索”—“地方性法規”／“地方政府規章”。初始檢索到現行有效法律文件（地方性法規、地方政府規章）數量分別是5134部、2449部。因涉及法律文件數量過于龐大，本次檢索無法全面進行精準篩選。這是因為地方性法規中不少法律文件提及的“舉報”都是指公民控告或檢舉公權力的違法行為以及公民向檢察機關舉報犯罪行為。如《陜西省保護公民舉報條例》第一條規定：“為了保障公民舉報國家機關和國家工作人員違法失職行為的權利，保護舉報人不被打擊報復，促進廉政建設，根據憲法和法律有關規定，制定本條例。”盡管與行政舉報這一論題相關的地方性法規統計起來比較復雜，但初步梳理不難發現，相關地方性法規數量在其中占據一定比例。此外，政府規章中所指的“舉報”基本指向行政舉報，故能夠確認的數量至少有2000部。通過篩選、對比發現，直接以“舉報”為題名的地方性法規、政府規章分別有0部和4部（見下表）。

行政舉報類法律規范統計表

可見，有關行政舉報的條文分散于多個層級、不同領域的法律規范中，而缺乏這一領域起“基本法”作用的專門性立法。法律和行政法規作為高位階法源，是法律制度的主要創設源和供給源。地方性法規和規章屬于較低位階的法源，一般發揮執行性或實施性的規則效益。［10］故上述法律規范能夠反映當前行政舉報立法的大致狀況。

（二）行政舉報立法的一般特性

⒈行政舉報立法的多元性。除憲法之外，法律、行政法規、部門規章、地方性法規（包括自治條例、單行條例）、地方政府規章以及自治法規等各類法律規范都有涉及舉報的規定。以自治法規為例，《前郭爾羅斯蒙古族自治縣民族團結進步條例》第十三條規定，有關部門在接到針對破壞民族團結的違法行為之舉報后應及時予以處理。各類形態不一、立法主體多樣的法律文件為行政舉報提供了規范依據，但這種規范依據的形成受到我國立法體制的影響。縱觀當今世界立法體制可知，主要存在單一、復合、制衡三種立法體制。［11］不過，我國立法體制無法劃入前述三種類型的任何一個，而是頗具本土特色。從立法權限劃分來看，充分體現了中央統一領導與地方一定程度分權、多層次機關皆可立法、立法形態多樣的特征。各個立法主體根據管轄范圍，形成了層級分明、系統結合的相互關聯型權限體系，由此明確了多元的行政執法主體。

⒉行政立法的效用得以彰顯。通過考察立法狀況可知，關于行政舉報的法律依據是以行政立法為主，而人大立法相對要少一些。行政機關幾乎包攬了舉報立法權，行政法規、行政規章的比重過大。如專門以“舉報”為題名的法律文件集中于行政立法領域。在中央立法層面，以“舉報”為關鍵詞的法律條款中，法律數量要少于行政法規和部門規章。這是因為行政機關制定的法律更為具體，在調整舉報法律關系中的作用更為細致。有學者認為：“在法律和條例的關系上，條例是汪洋大海，法律是大海中幾個孤島。”［12］隨著行政管理事務日益復雜，行政機關處理舉報事項需要更為明確的法律依據，此為行政立法的現實效用。簡言之，行政立法數量龐大，在行政舉報中發揮的作用頻率往往要大于人大立法。

（三）行政舉報立法模式表現為分散管理型

法律規范作為高度理性化的產物，背后蘊藏著獨特的形式結構。就行政舉報立法狀況而言，展現的立法模式值得概括。所謂立法模式，是立法時所采取的與舉報處理事項這一調整范圍有關的法律形式。立法模式的呈現，實際上反映了立法者對舉報法律關系的基本認識與處理準則，而立法模式現狀決定著行政機關處理舉報事項的法治效果。對立法模式的概括，是為了更好、更方便地鼓勵行政舉報。

從規范領域來看，行政舉報分散于諸多行政管理領域，有明顯的零散、碎片化特征。行政舉報立法屬于個別立法而非整體立法。從上述統計的立法數據來看，都是前后制定了市場監管、食品藥品、交通等方面的行政舉報類法律規范，而非起草出一部系統的舉報法，法律規定散見于各個具體行政領域的規范性文件中。通過觀察現行立法可知，有效的62部行政舉報類法律中，多數規范領域涉及了醫療衛生管理、證券監管、反不正當管理、城鄉規劃、社會保險等關系到國計民生的經濟社會領域。通觀121部涉及舉報的行政法規發現，多數領域也是關于食品安全、社會保障、快遞業監管、社會救助、環境保障等行政執法事項，這些領域中有些規范事項其實是與其他事項接近或交叉的。《國務院食鹽專營辦法》第二十五條明確了鹽業主管部門、食鹽質量安全監督管理部門等對于違法行為的處理機制；《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（以下簡稱《特別規定》）第十七條明確了工商部門等行政機關對于違法行為的查處職責。這兩部行政法規針對行政舉報的規定有一定的重疊之處，《特別規定》同樣可以適用食鹽領域的舉報行為。類似法律規范在舉報處理職責上存在分散規定、多頭管理的現象，相關法律規定基本呈現碎片化的景象。

從規范方法來看，行政舉報立法是從概括式立法向規范式立法轉變。所謂概括式立法，是在宏觀上明確大的原則與方向，以粗線條的規定要求行政機關處理舉報事項。具體來看，概括式立法是用一兩條簡明的法律條文作出抽象規定，行政舉報處理規定交由下位階的法律來設計、規定具體的內容。所謂規范式立法，是立法文件中相對全面列舉具體的舉報事項，盡可能使法律條文存在可操作性。如《中華人民共和國環境保護法》第五十七條規定了公民舉報環保違法行為的權利以及環境保護主管部門的監管職責，屬于概括式立法；《消耗臭氧層物質管理條例》第九條明確了縣級以上環保行政機關對違反臭氧層物質保護的管理職責；《排污許可管理辦法（試行）》第四十二條規定，這類規范式立法就公民所舉報的排污許可方面的違法行為，環境保護主管部門應當依法處理。可見，這一立法規范方式是在上一位階的法律對相關行政管理領域作出初次的立法創設，然后根據上下位階之間法律規范的科層式結構作出立法分散，繼而形成了從中央到地方的“金字塔狀”立法模式結構。

此外，這種分散管理型立法模式還體現為附屬立法與專屬立法之間的動態關系。在法律規范上涉及行政舉報的規定主要附屬于相關法律中，而沒有進行專門立法，這類立法文件往往是法律與行政法規。在附屬立法中，行政舉報條款則是一帶而過。而專門立法是將行政舉報作為一種專門的規制事項，主要體現于地方性法規與行政規范中。關于行政舉報的法律規定借由法律、行政法規的分散規定而不斷豐富與積累，這一規則設計呈現出不同層級法律規范共同治理同一對象的立法樣式。［13］通過諸多行政管理領域進行第一次的立法創設，再由上位階法律文件到下位階法律文件、中央到地方的科層式進行第二次立法分散。以頂端的行政舉報條款為發散點，形成中央到地方的“金字塔式”的模式架構。綜上，行政舉報立法是由各個法律、行政法規中的零星規定，并輔之以眾多分散的地方性法規、行政規章構成的彌散性法律制度。盡管下位階法律享有細化上位階法律規范的作用，但在行政舉報中存在較多的重復性規定，且其中不乏宣示性條款，在其他類型法律制度中亦不多見。總之，行政舉報的立法模式正處于實踐已取得較充分經驗、專門性舉報立法未見端倪、相關法律文件的分散規定不斷積累的階段，故在規范方式上鮮明體現了彌散化的進路，具體內容沒有形成系統性規則。

三、行政舉報之分散管理型立法模式的反思

（一）行政舉報呈現分散管理型立法模式的原因

⒈濃厚的經驗主義立法思維。改革開放以來，我國立法工作體現出經驗主義的特征①有學者認為：“從改革開放開始，我國的法治進入了法律經驗主義階段”。參見馬國川《中國在歷史的轉折點：當代十賢訪談錄》，載《中信出版社》2013年版。。經驗主義作為一種認識論，是探尋事物發展規律的有效方法，是認為知識往往取決于人類的社會經驗。立法作為一種創設或發現規則的行為，具體立法活動往往是與本國法制實踐的理念和目標不可分割。［14］經驗主義立法思維是認為立法不是由立法者來創造、發明的，而是對社會實踐中法律現象的規范表述。經濟體制改革的“摸著石頭過河”特性以及與之相伴的自發演化特色，［15］這為經驗主義立法奠定了基礎。立法工作的進展，往往是在吸收已有立法成果、概括先前立法經驗的基礎上進行作業。同時，經驗主義立法傾向對規范事項作出簡單表述，遵從先易后難、先地方后國家的做法，立法內容先交給法規、規章進行探索。行政舉報類法律規范的發展，是經由對歷史法律資料的分析與整理而得出的結果，符合經驗主義立法的習慣。

具體而言，行政舉報法律制度的經驗主義立法特質主要受到以下三個方面因素的影響：一是低層次立法模仿高位階立法經驗。如關于行政舉報的法規、規章層出不窮。這種舉報立法注重法條或具體管理領域的特定功效，而較少關注富有現實效用的法律規則集合體。二是行政舉報立法參考了“檢舉”“申訴”等方面的立法經驗，但自身立法不具系統性。三是某地區模仿其他地方的立法經驗。對于行政舉報的法律依據，或許部分立法主事者并未刻意遵循這樣的經驗主義立場，而是對現實生活的即刻因應。

⒉紛繁復雜的行政舉報事務導致立法分散。行政機關處理的公共事務日益精細化，行政法律關系極其繁雜，技術性較強，且處于持續演變的狀態，故導致行政法是由復雜繁蕪的無數法規范組成。［16］在行政舉報領域，多個舉報管理事項存在不同特點，對法律規則的需求有所不同，且行政機關處理舉報事項時會涉及風險行政、科技行政等因素，法律規范需要有效應對豐富多彩的現實需求，以契合“行政權專業性與自主性的考量”。［17］同時，行政舉報狀況在各個地方存在差異，各地的行政舉報立法所面臨的現實矛盾是不同的。由于各地區發展的不均衡，決定了各不同地方立法者存在差異化的立法表達。［18］因而，行政舉報立法在多個行政領域各行其是，法律規范表現為種類多樣的特征。

（二）分散管理型立法模式的現實弊端

首先，分散立法浪費了立法資源，致使現實法律沖突難以被規則框定。立法是一項非常繁雜、至為重要的技術性工程，它依賴于人力、物力、財力等各方面的資源投入，故而應秉持節儉理念展開，［19］立法成本與收益之間的關系需要認真衡量。從經濟學層面來看，舉報法律體系的創建并不純粹是一種法制需求，也蘊含著經濟意義的國家行為。分散式立法無疑消耗了部分成本，舉報人與行政機關難免對法律規則產生不同的解讀。而雙方發生沖突后，分散的規則體系往往難以提供明確的糾紛解決指南。［20］其次，分散管理型立法模式下系統性法律規則的欠缺容易滋生行政機關的部門利益化傾向，且忽視舉報人的利益結構。行政舉報立法的公共利益導向，使得法律制度設計難免側重于公益，而公益也容易衍生出部門利益化傾向，舉報人的利益格局被忽視在所難免。同時，行政舉報比較注重單一的對外舉報程序的制度設計，而無法應對內部舉報人因所處利益格局而必然產生的沖突性矛盾。再次，實體法與程序法銜接不暢引發規則混亂，導致缺乏可操作性。部分行政舉報立法規定比較抽象，文本條款中寬泛的舉報條款與其說是對法律制度的明文確認，不如說是一種宣示性規定。［21］分散立法將會使得行政機關在執法過程中無所適從，需要面對法律體系化、行政執法銜接問題，這都是行政機關亟待克服的難題。

四、邁向統一性模式：行政舉報立法的理念調適與基本構想

（一）行政舉報統一立法的論證

⒈從分散轉向統一的理據。盡管諸多法律都有行政舉報的內容，但這類法律規范的內容相對抽象，在應對具體舉報事項時的可操作性較弱。而各個行政管理領域出臺的行政立法的題名多數是以“細則”“辦法”為主，且制定的立法往往各自為政。零碎性行政法律規范既影響公眾系統地學習掌握，也不利于行政法律職業共同體的形成，分散混亂的執法狀況頻繁發生。［22］同時，專門立法的規范缺位還造成有矩難循的現象，影響了行政舉報的系統建構。

為了滿足行政舉報立法的整體法律秩序要求，通過國家法律的統一規制來保障制度效果，有必要制定統一性的行政舉報法律規范。行政舉報之規定多是由某個行政機關制定的單一法律規范，但不少部門卻沒有制定類似規定，行政機關之間存在法律依據不一致的情況，［23］故有必要適時制定一部基礎性、綜合性的《行政舉報法》。這部法律層級較高，是發揮“龍頭”作用的專門法，不明確區分具體領域或事項，能夠實現行政舉報的規范化、權威化、固定化。易言之，行政舉報立法理念需要及時調適，從分散走向統一，實現行政舉報統一管理的目標。專門性法律保護規范具有體系完備、操作性和針對性較強的優點，對于克服法律規范的碎片化現象有積極效果。［24］與分散的法律規范相比，《行政舉報法》具有適用面廣、效力位階高、可解釋性強的優勢，對行政舉報的實施發揮著統領性作用。一方面，能夠給予舉報人明確的權利行使依據，有足夠權威去破除針對舉報人的不適當限制，為行政舉報各個環節中各方當事人提供共同遵循的通則性規定。基于統一性立法層次保障中的舉報人，也能夠更加明確認識到自己的權利義務所在，提高舉報的積極性和處理效率。［25］另一方面，有助于行政機關處理舉報事項享有法定職責，使其有足夠權限去處理紛繁復雜的舉報事項，對于快速發現、查處違法失范行為、維護社會和諧穩定頗有益處。

從法律系統形成規律來看，同樣需要一部統一性的立法體系。經由統一規定，能夠構建行政舉報法律制度的基本框架。如奧地利法學家凱爾森認為：“基礎法促使所有形成某個秩序體系的雜亂規范形成統一并賦予它們有效性。”［26］法律體系具有層級性，上位法決定著下位法的作用發揮，只有上位法與下位法結合起來時，行政舉報法律規范才能形成各位階和諧有序的統一體系。在法律規范層級上，形成“憲法——行政舉報法——各行政管理領域舉報法律規范”的立體化法律體系。作為規范行政舉報的專門法，《行政舉報法》的頒行既能從形式上明確舉報要點，也會對整體的行政舉報類法律規范發揮提綱挈領作用。同時，《行政舉報法》能夠推動這項法律制度的整體鋪開，對其他法律規范發揮指引、糾偏及調適的功能，以消除不同法律規范之間可能存在的沖突。

⒉行政舉報統一立法的可行性。從整體來看，制定《行政舉報法》具有切實可行性。首先，持續性建章立制夯實了統一立法的基礎。目前的行政立法模式盡管呈現碎片化、欠缺系統性，但依然為制定專門的行政舉報法律積累了經驗，而中央和地方分散的立法制度設計這些富有現實意義的實踐探索為制定專門立法提供了基礎。其次，制定《行政舉報法》的時機已逐步成熟，有著深厚的民意基礎。早在2000年3月的第九屆全國人大三次會議上，有159名人大代表合計提出5項提案，請求出臺完整的《舉報法》。［27］這種法律對于公民舉報職務犯罪等腐敗領域的行為方式、保護機制、信息保護、激勵機制都進行了調整。這類設想雖然與行政舉報不屬于同一事項，但其中的思路可資借鑒。除此之外，《行政舉報法》的創設不會與其他法律產生沖突。有學者認為，舉報類基本法的制定存在與刑法、行政訴訟法等部門法的協調困境。［28］誠然，創設一部完整的專門性法律應注重其與相關法律規范的協調統一。再次，域外有相關經驗可供借鑒。國外舉報的統一立法已初具規模，各國舉報立法制度存在共通之處，為統一型立法模式提供參照意義。其中，國外關于舉報人保護的統一立法比較成熟。如英美法系國家是較早從立法上對內部舉報人進行保護的國家。1989年美國頒布了保護舉報人的專門立法《舉報者保護法》，對舉報人權利保護相關問題作出了系統規定；1998年英國制定了不分公私、不分行業領域的綜合性《公益披露法》；2004年日本頒布的《公益通報者保護法》參考了英國的《公益披露法》，這部法律系統規定了公益通報的條件和對舉報人的保護措施，屬于不明顯區分公私、事項的綜合性法律；2006年加納制定了綜合性的《揭發者法》。［29］總之，域外國家的一些立法經驗能夠提供相應的啟示，我國制定《行政舉報法》的條件逐漸成熟。

（二）行政舉報統一立法的基本遵循

⒈立法原則。一是規范整合與技術引領相結合。在統一立法過程中，應對分散的行政舉報法律規范進行加工與整合。《行政舉報法》的制定關乎完備的行政舉報法律規范體系之形成。統一立法考驗著立法者的立法技術與立法品德。在以統一立法方式鞏固行政舉報立法成果的過程中，應注重立法技術的改進。其中，民主參與可以協助立法技術的改進。民主參與立法，要有公眾參與立法規劃、起草、討論的常態性、程序化安排，如立法聽證、立法咨詢、立法討論等。［30］同時，立法技術應踐行簡約明了的范式，將普遍性的行政舉報規則予以提煉。這些都是立法程序的必然要求，是判定立法是否具備科學性的重要指標。二是平衡各方利益原則。在多元利益沖突時代，立法必然涉及利益歸屬問題，法律規范本身就是利益平衡之下作出的選擇。立法應當是多元利益表達整合而成的公共產品，立法過程就是一種集體行動的邏輯，各方主體可以充分進行利益表達。［31］一部良好立法的最大魅力之一在于能夠平衡其所規范的不同群體之利益。舉報立法涉及的是行政機關所代表的國家、舉報人、被舉報人、公眾等各方的利益。良法的一大標準是能夠有效權衡好不同群體之間的利益關系。針對利益可能受損的情形，立法上應精準作出補救措施。實踐中，利益可分為公共利益和私人利益，利益類型上也需要進行衡量。因此，立法內容在維護公共利益的同時，應兼顧好舉報人與被舉報人的私人利益。三是兼顧實體與程序內容。行政舉報是一個步驟性很強的活動，遵循著一整套有序的流程。完善行政舉報立法需要實體、程序同步進行。通過立法安排，從程序法意義上明確各個行政機關的職責，規范其工作程序，使舉報人依照法定的統一程序得到處理。［32］《行政舉報法》的條款既要重點設計實體內容，也要設定保障各方參與主體程序性權利的內容。在程序內容上，應與其他法律形成銜接機制。此外，信息時代的立法活動面臨技術更新迭代的嶄新命題。［33］從抽象的立法原則到具體的實體、程序規范，行政舉報立法需要體現大數據時代的技術面向。

⒉立法體例。筆者認為，《行政舉報法》的體例與范式可以圍繞綱領式的立法體例而展開。具體說來，設定《行政舉報法》的立法體例不必過于細致鋪展，而要具有統領性，以原則性的授權性規范為主，如采取“提取公因式”方法去設計統一型的舉報立法①“提取公因式”作為總分體系立法技術的經典表述，體現為總則在分論中的普遍適用特點。總則部分將一些共性法律規范抽象出來，使之與具體性規范在邏輯上相互呼應，從而使法律形成一個邏輯嚴密的體系。。這種綱領式立法范式具有相對政策化、宏觀化的特性，為其他分散的舉報類法律規范提供應有歸屬。基于此，今后任何行政舉報類法律規范以及其他規范性文件的制定或修改都應遵循這部“基本法”的原則與內容。同時，這種立法體例不是采取詳盡式的立法技術，而是將行政舉報類法律規范進行總結，將有益的、包容性的、存在共性的內容抽取出來，以形成具有本土特色的專門性《行政舉報法》。作為適用于所有行政舉報事項的基本法則，事實上是通過“提取公因式”的辦法對行政舉報法律制度中最低限度規定的一種成文化，屬于抽象化立法技術發展的必然結果。這種“提取公因式”的立法技術將共性問題抽象出來，是共性法律規則的相對化，使之與具體的行政舉報法律規范在邏輯上相照應。這種立法范式主要有兩個特征：一是對宏觀的行政舉報政策的貫徹落實。主要設定行政舉報的基本立法目的、立法要素以及基本立法導向，只規定宏觀的、根本性的問題；二是這種統一立法發揮基礎性作用，對相關法律規范、規章、地方立法都發揮著統領作用。其他行政舉報類規范性文件的立改廢都應遵照這一專門法，而不得與之相抵觸。由于《行政舉報法》牽涉面廣，行政機關、司法機關、企事業單位等都涉及舉報問題，不是哪一個部門就能單獨完成的。［34］因此，《行政舉報法》由全國人大及其常委會來組織起草較為合適。而行政舉報涉及的復雜利益權衡交由立法機關處理最為適宜，能夠最大程度平衡各方利益。

（三）《行政舉報法》立法要素的初步設想

⒈基本理念。定義“行政舉報”的概念，明確行政舉報的法律意涵。應當就立法目的、基本原則等內容進行設定，立法目的包括行政法律秩序維護、權利保障、社會治理目標達成等。就維護法律秩序而言，美國法學家博登海默認為，法律必須把維護社會秩序作為價值之一，無論在自然界還是在人類社會都是有序壓倒無序。［35］有序化是人類社會生活所必需的，這種有序化決定了立法的價值之一便是維護社會秩序。關于基本原則的設定，合作原則、參與原則都是值得強調的，表明行政機關與舉報人之間公私力量共同合作完成任務，推動行政舉報事項之共治。

⒉舉報條件。行政舉報的途徑、事項、范圍、條件、方式是立法應明確舉報立法必須具備的內容，如應當規定舉報的系統、方式、條件、事項范圍等，且要明確舉報材料的秘密屬性，從源頭上保障舉報的安全性。

⒊舉報處理規則。應明確行政機關對于舉報事項要遵循“依法、及時、就地處理”原則，重點規定行政管轄權，明確舉報處理的職責，體現有限政府、責任政府、高效政府的現代管理理念。從組織規定上明確舉報處理機構的職責，建立統一專門的舉報處理機構負責本法實施以及作為相應的行政執法主體。如在各級行政機關成立獨立的行政舉報局，按職權進行分級處理，形成從受理、調查、處理、流轉到糾錯的系統性機制。同時，完善相關舉報處理程序，具體規定答復、反饋、處理、期限等內容，健全舉報處理的程序性規則。

⒋權利義務。在明確舉報權利前，特別需要厘定舉報人的法律地位，舉報人應當是行政執法程序的參與人。一方面，《行政舉報法》作為調節舉報人、被舉報人與行政機關行為的法律規范，應當對各自的權利義務作出明確規定。［36］從政治、經濟、社會等多個方面，完善舉報獎勵和保障機制。從正面明文規定舉報人所享有的相關權利，如舉報自由權、拒絕作證權、督促查辦權、要求保密權、申請保護權、獲得獎勵權。另一方面，應明確舉報權利行使的范圍。通過法律來確定舉報人的權利范圍和類型化舉報事項的范圍。對于舉報人的實施程序、辦法作出系統的優化。對具體的權利范圍要作出詳細規定，舉報權、被反饋權、受保護權、賠償權、保密權都需要關注，且舉報人激勵機制應構建適合本土的規范化制度。同時，舉報人具有督促查處的權利。舉報材料的提出不意味著監督行為的結束，在舉報后直至作出處理的整個過程中舉報人都有權監督。［37］此外，舉報人的豁免權應當明確，如《北京市突發公共衛生事件應急條例》規定，對非惡意的不實報告不予追究責任。針對舉報處理的進程和結果，應當用立法方式保障舉報人的優先知情權。在規定基本權利的同時，用立法形式明確舉報人的配合辦案、提供證據等義務。對行政舉報目標的立法實現而言，行政機關的義務具有重要意義，應從提供便利、舉報答復、保密義務等予以設定。

⒌法律責任。對妨礙舉報人的懲戒辦法等作出細化規定。在行政舉報獎勵中，對于舉報人與被舉報人相互串通、騙取獎勵的，由相關行政機關撤銷獎勵決定。針對違反相關法律法規的，依法追究行政法律責任；涉嫌構成犯罪的，依法移送司法機關追究刑事責任；對行政機關及其工作人員違反規定的，同樣處以相關責任。同時，要厘清行政機關之間的法定職責，使之對舉報事項分級處理、職責明確、責任清晰。經由建立嚴密的責任追究制度，對行政機關及其工作人員失職泄密等過錯設置相應的制裁措施。簡言之，行政舉報中主要存在三方責任，需要從行政、民事、刑事、政紀等維度進行設定，強化行政機關對舉報活動的管理與監督職責。

⒍權利救濟。立法應當確立長效的事前與事后救濟機制。行政舉報的根本目的在于保護公共利益、實現人民福祉，這一目的之達成有賴于通過立法為舉報人提供激勵機制且提供安全保障。［38］對于舉報人的安全保障，應加強預防性保護手段，強化對“隱性打擊報復”的懲治。對于事后救濟機制，規定適當引入舉報人、被舉報人的申訴機制以及被舉報人的復查機制。舉報人、被舉報人對處理結果不服時，有權要求召開聽證會，就舉報處理結果審查重新查處。立法應當為舉報人提供有效保護，明確打擊報復后的權利救濟途徑。對于因舉報可能遭受的打擊報復，統一立法應提供必要特殊保護。同時，舉報人保護機制的設定需要與個人信息保護機制協同進行，且與《中華人民共和國勞動法》、紀檢監察舉報類法律規范、檢察舉報類法律規范等保持良好“接軌”。