關于城市國土空間監測若干問題的思考
——以杭州市拱墅區為例

□杭州市規劃和自然資源局拱墅分局 周思佚

□杭州市勘測設計研究院有限公司 張 明

根據《自然資源部辦公廳關于開展2022 年上半年自然資源監測工作的通知》《浙江省自然資源廳關于切實做好2022 年自然資源監測工作的通知》等文件通知要求，為支撐國土空間治理，2022 年度首次在全國范圍內啟動城市國土空間監測工作，作為試點城市之一，杭州市要求下屬所有區、縣（市）同步開展監測工作。本文旨在分析拱墅區城市國土空間監測工作業務開展現狀和存在問題，并對該項工作提出相應的對策與思考。

一、城市國土空間監測目標任務

本次任務以拱墅區2021 年度國土變更調查成果為底圖，參考使用歷年地理國情監測、基礎測繪、數字城市和智慧城市等相關收集資料成果，套合最新遙感影像，細化和補充相關內容，深入掌握自然資源和人文地理要素的類型、面積、范圍、分布和變化等情況，重點涵蓋城市土地利用、建設強度和建筑量、公共服務功能、交通便捷、安全韌性、歷史文化等內容。同時，在歷年地理國情監測成果水網、路網數據基礎上，持續監測更新水網、路網數據。該項工作旨在更好地支撐國土空間規劃編制及實施監督、城市體檢評估和用途管制等國土空間治理工作。

二、城市國土空間監測開展存在的若干問題

（一）部門間協調難度大

城市國土空間監測是涉及多領域、多部門、多專業的綜合性系統工作，因此對數據的統籌獲取提出了更高的要求。不僅要做好不動產登記、地籍調查、基礎測繪、數字城市等自然資源系統內數據的收集工作，同時還需要協調統籌民政、統計、應急、教育、環保、住建、交通、水利、衛健、體育等自然資源系統外多個部門的專題資料，以確保數據的全面性和準確性。然而，由于該工作在全國范圍內是首次開展，成果共建共享機制尚未建立，并且拱墅區部分部門對城市國土空間監測工作的認識還不夠全面，配合上的積極性尚未充分調動起來，導致專題資料收集不完整，部門間協調解決問題的效率偏低。此外，拱墅區作為杭州市老城區之一，部分資料以紙質件形式保存，加劇了資料整理收集的難度。

（二）監測對象多、分類細、指標復雜

1.監測對象更多。監測對象包括濕地、耕地、園地、林地、草地、商業服務業用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地、其他等14 個一級類。作為省會城市的主城區，拱墅區建成歷史悠久，經過不同階段的發展，地類復雜多樣，幾乎涵蓋了所有監測對象的范疇。

2.監測分類更細。對于住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地等5 個一級類，根據需要對其中的部分二級類按照功能用途細化為三級類。而對于第14 個一級類——其他，則根據需要按功能用途等屬性進行進一步細化，如涉及城市安全韌性的城市內澇積水點、應急避難場所等。拱墅區城市發展迅速，人口密度、經濟活動效率和土地利用密集程度較高，幾乎涉及所有監測細化分類，造成地塊圖斑小、密集雜亂。

3.監測指標復雜。本次工作需對各種地類變化進行監測，對建（構）筑物進行監測更新。其中單體房屋監測為各地首次開展，監測范圍更廣、難度更大。同時，需要監測的指標包括建筑高度、占地面積、建筑總面積、房屋套（間）數、商品住房和保障性住房分別的建筑面積和套（間）數等屬性信息。拱墅區建筑密度較高、建筑年代久遠，導致單體房屋監測對象數量大、難度系數高。

（三）業務信息化水平存有短板

面對自然資源調查監測工作新需求，目前常用于監測的衛星遙感、無人機、視頻監控等技術手段尚未形成協同合力，無法提供快速、實時的自然資源感知能力以滿足需求。目前仍然依賴于以“人工目視解譯+外業核實”的低效能作業模式開展工作，時效性及智能化水平仍有待提升。此外，拱墅區部分部門業務管理所使用的是表格形式的非空間資料，在本次監測過程中需要將此部分數據進行空間矢量化，目前仍主要依靠人工逐條核對處理，自動化水平過低，嚴重影響調查進度和監測成果的質量。由于還缺少與該業務開展相匹配的數據檢查工具和數據庫質檢軟件，導致作業過程中的檢查工作不夠徹底，上報的數據質量仍存在些許問題。

（四）更新機制有待進一步探索

隨著城市快速發展和經濟飛速增長，對城市國土空間信息的現勢性和準備性要求日益提高。現行城市國土空間監測工作面臨著監測內容數量多，工作強度量大以及工作周期短的挑戰。若每年度都將一整年的變化信息集中到年底這個短時期進行更新，無法充分保障成果的現勢性。考慮年底工作任務的繁重，同期還需開展年度國土變更調查工作，兩項工作內容存在交叉但又屬于不同上報口徑，容易引發錯誤。因此，城市國土空間監測的日常更新機制有待進一步探索，以確保信息的及時更新和準確性。

三、解決方法與對策思考

（一）完善工作協同機制，加強數據共享應用

1.完善工作協同機制。健全“黨委領導、政府負責、部門聯動、科室協同”的城市國土空間監測共同責任機制，進一步完善調查監測與耕保、利用、執法、審批、規劃、生態修復、確權登記、用途管制等自然資源內部管理業務工作之間的協同配合，并推進與發展改革、交通、水利、統計、住建、民政等外部部門的工作聯動。同時需要加大宣傳力度，讓相關部門熟知城市國土空間監測的意義。

2.加強數據共享應用。建立跨領域、跨部門、跨專業的數據共享平臺，讓各部門和利益相關方能夠共享相關數據和資料。這樣可以消除信息孤島，提高信息流通的時效性、協同合作的高效性和政府決策的科學性。同時，根據《自然資源調查監測成果管理辦法（試行）》規定，建立規范的調查監測成果應用管理辦法，按照“誰使用，誰管理，誰負責”的原則，依法依規使用調查監測成果，并建立共建共享機制，落實共同責任制。使用方需定期評估應用效果，并及時向提供方反饋，形成“供-用-回”的共享利用閉環機制。

（二）綜合施策創新調查監測技術方法

近年來，自然資源部陸續出臺相關文件，明確提出要構建“天-空-地-網”為一體的自然資源調查監測技術體系，旨在實現對自然資源全要素、全流程、全覆蓋的現代化監管。其中基于自然資源三維立體時空數據模型的提出，為實現全國自然資源調查監測核心數據的集成管理提供了指導。這一發展趨勢表明調查監測工作正在由單一向綜合、分散向協同、粗放向精細進行轉變。因此需要綜合施策創新調查監測技術方法，形成以自然資源全要素為對象，以常態化監測為導向，集成衛星遙感、無人機、物聯網傳感器及智能感知等手段，串聯空間規劃、用途管制、耕地保護等各項自然資源業務，構建“天-空-地-網”一體化綜合態勢感知技術。同時還要進一步重點打造智能化感知能力、協同化調查能力、立體化管理能力，賦能自然資源調查監測管理工作，服務自然資源治理體系和治理能力現代化。

（三）加強人才隊伍建設，補齊監測信息化短板

城市國土空間監測由于時間緊、任務重，對技術人員的要求較高，所以需要提高調查監測管理人員業務水平，加強調查監測專業技術隊伍建設。建議通過開展多層級的技術交流、線上培訓和解答、建立答疑群以及典型錯誤案例集等方式，加強對調查監測業務管理人員與技術人員培訓，營造重學習、精業務、提素質的氛圍，探索實行“管理+業務”“線上+線下”“老帶新”等多種人才培養方式和工作推進模式，培養一批業務拿手、本領過硬的高素質技能人才隊伍，并不斷補齊信息化短板，提升調查監測技術水平。

（四）推進日常更新監測

圍繞自然資源管理與國土空間治理需求，適度加密城市國土空間變化監測，并探究建立橫向協同、縱向聯通的自然資源動態監測機制，按照季度或實時頻次，健全自然資源管理涉及地類變化的日常更新協同閉環工作機制，并加強與國土變更調查業務的聯動更新，以便及時反映自然資源管理成效，更好地支撐服務自然資源管理工作。同時，需要進一步推動實現空間布局均衡化、要素配置精準化、耕地保護長效化、生態保護一體化、資源利用高效化、權益保障法治化的國土空間科學治理新格局。

四、結語

城市國土空間監測具有重構性、持續性，并在不斷優化完善，是自然資源監測網絡構建的重要內容之一。下一步的重點是緊密圍繞國土空間規劃實施監督、用途管制和城市體檢評估等需求，開展拱墅區城市國土空間監測成果應用和統計分析評價工作，以促進成果轉化應用，更好地滿足自然資源管理和國土空間治理等工作的需要。本文在前期業務管理和技術實施的基礎上，淺談了在監測工作中遇到的問題，并提出了相應的解決方案，希望能對今后的工作開展提供一定的借鑒與幫助。