新時期檔案鑒定委員會的建設與運行模式研究

裴佳勇 劉東斌 吳雁平

（1.湘潭大學公共管理學院，湖南湘潭， 411105；2.濮陽市檔案館，河南濮陽， 457000；3.開封市檔案館，河南開封， 475000）

檔案鑒定委員會的建設可追溯至20 世紀60 年代。濟南機車廠檔案室最早提出建立檔案鑒定委員會，并在1964年成立了技術檔案鑒定委員會。［1］就檔案館建立檔案鑒定委員會而言，最早是王德俊于1990年提出這一設想。［2］然而，幾十年過去了，檔案鑒定委員會的建設并沒有太大進展。

當前，檔案事業發展出現了一些新變化。一是2018 年開始的檔案機構改革，檔案事業管理體制由局館合一變成局館分設。局館合一體制下，檔案鑒定工作涉及檔案局（館）、立檔單位、檔案利用者三方主體。局館分設體制下，檔案鑒定工作涉及主體轉變為檔案局、檔案館、立檔單位、檔案利用者四方主體。形象來說，由之前的三角形關系變為如今的四邊形關系，主體間的關系更為復雜。“檔案銷毀本質上是檔案的形成者、檔案的保管者和檔案的利用者對檔案去留的一種權益平衡，三方主體分別站在不同的利益立場上判斷檔案的價值。”［3］檔案鑒定工作較為復雜，涉及檔案的接收、劃控、定限、開放、公布、銷毀等各個流程的檔案工作。因此，亟須通過理清檔案局、檔案館、檔案形成單位、檔案利用者等不同主體間的關系，從而更好地推進檔案鑒定工作，適應機構改革的新變化。

二是2020 年頒布的新《檔案法》，對檔案鑒定銷毀工作再次予以法律規制。其第二十一條規定：鑒定檔案保存價值的原則、保管期限的標準以及銷毀檔案的程序和辦法，由國家檔案主管部門制定。……禁止擅自銷毀檔案。這與1987 版、1996 版《檔案法》相關條款是一致的。這種一致性并非毫無意義。眾所周知，一部法律從草案提出到最終實施，需要經歷無數次的修改，每個字詞都是逐一推敲。檔案鑒定相關條款在歷版《檔案法》中均得以保留，正是法律層面對檔案鑒定工作的固化，體現了檔案主管部門對檔案鑒定工作的重視，這也是對近年來部分學者提出的“檔案鑒定是錯位的價值判定，應被弱化”［4］觀點的有力批駁。因此，在新《檔案法》實施背景下，更應該思考如何有效推進檔案鑒定工作。鑒于此，本文從是什么，為什么做、做什么，誰來做、怎么做等方面談一些思考，以期為檔案鑒定委員會的建設提供參考。

1 檔案鑒定的涵義

根據檔案學教科書的解讀，檔案鑒定工作是指“鑒別和判定檔案的價值，挑選有價值的檔案妥善保存，剔除無須保存的檔案予以處理。”［5］其主要內容是對檔案價值的鑒定。隨著時代的發展，有學者認為：“檔案鑒定工作包括鑒別檔案的真偽及其歷史價值”［6］。也有學者認為：“檔案鑒定工作應包括檔案質量鑒定和文件檔案價值鑒定”［7］。還有學者認為：“檔案鑒定包括檔案的價值鑒定、質量鑒定及使用鑒定”［8］。電子文件的出現，使人們對檔案鑒定工作又有了新的認識。有學者提出：“對于電子文件的鑒定，內容鑒定和技術鑒定相輔相成，其中內容鑒定是決定鑒定工作質量的關鍵。”［9］

綜上可以看出，檔案鑒定由單一地對檔案價值的鑒定發展為對檔案的多元鑒定，而且“鑒定是檔案部門業務活動的重要組成部分”［10］。對于檔案的完整性、原始性、真實性和準確性鑒定，檔案工作者既沒有能力，也沒有必要。對于電子檔案的技術鑒定，在紙質檔案也同樣存在，它屬于技術類鑒定，是另外一個問題，不應屬于檔案鑒定的內容。

檔案鑒定工作應當圍繞著檔案管理工作來進行，檔案工作者是管理者，由于“檔案是社會組織或個人在社會活動中直接形成，保存備查的各種形式和載體的數據、信息和知識記錄。”［11］“離開備用查考目的，就沒有檔案的產生和存在”［12］。為誰“保存備查”？肯定是為形成檔案的單位及與檔案相關的人，也就是為檔案形成者自身，正所謂“檔案是以利‘己’為目的有意保存的信息”［13］，“更確切地說檔案是以利‘己’為目的有意保存備查的信息”［14］。因而，“檔案是形成者為自身保存備查的控制使用的具有憑證價值的信息”［15］。這就是說檔案是利己性的限制性使用信息。這一觀點的背后邏輯是檔案的有限性，也就是“立有主、收有限、存有期、用有度、銷有據”。

檔案“立有主”，即檔案形成主體中檔案的形成不僅有主體，而且其主體對檔案形成負有責任［16］，而且“主”（檔案形成者）形成的檔案是有限的，只有那些需要“保存備查”的才能成為檔案，不需要“保存備查”的就不能成為檔案，也即不是“有文必檔”；“收有限”，就是檔案的形成歸檔是受限制的，收集歸檔是有范圍的；“存有期”，就是檔案的保存是有時間期限的；“用有度”，就是對檔案的利用要控制有度；“銷有據”，就是對檔案的銷毀有各種依據的規制。［17］總之，檔案從形成、收集、保存、利用到銷毀，都是有限制的，每一個環節都需要對檔案進行鑒定。因此，檔案鑒定就是對檔案價值（“保存備查”，包括形成哪些、收集什么范圍、保存多長時間等）和控制使用（利“己”，包括控制在什么范圍、保存多長時間、是否銷毀等）進行鑒定。檔案鑒定實際上是檔案的形成者、保管者和利用者對檔案去留的一種權益平衡。

檔案鑒定不是一個獨立的環節，而是貫穿于檔案管理始終的工作。檔案鑒定是檔案管理各個環節的關鍵性節點，也是連接檔案管理各個環節的重要節點。從檔案的形成、收集、保存、利用到銷毀，如果沒有做好檔案鑒定這個重要節點的銜接工作，就很難做好下一環節的工作。“檔案鑒定銷毀工作滯后，‘鑒’而‘不定’，‘銷’而‘不毀’”［18］的現象，就是沒有做好檔案鑒定這個關鍵性的重要節點的銜接工作的具體體現。

2 新時期建設檔案鑒定委員會的意義與作用

檔案鑒定決定接收進館哪些檔案、保存哪些檔案、銷毀哪些檔案、永久保存哪些檔案、哪些檔案控制在什么范圍利用、哪些檔案可以開放利用等。它不僅決定檔案形成的數量和質量，而且決定了檔案發揮作用的大小，對檔案事業的發展意義重大。檔案鑒定委員會可以將檔案鑒定工作落到實處，將形成檔案的數量和質量做到相對最優，將檔案的作用發揮到相對最大化，對檔案事業的發展具有重要的意義與作用。

2.1 做好檔案管理的迫切需要

建設檔案鑒定委員會是做好檔案管理工作的迫切需要。檔案鑒定是檔案管理的重要節點性工作，直接影響到其他檔案管理環節的成效。最典型的就是上文說的“‘鑒’而‘不定’，‘銷’而‘不毀’”的現象。結果是“多數檔案館的鑒定是緩期執行或根本不執行”［19］，如有人在對貴州黔東南苗族侗族自治州的行政執法檢查中發現，州直60 多個單位中無利用價值的檔案竟占50%。［20］

對于檔案館館藏，許多人認為：“館藏不豐富嚴重制約了開發利用”［21］。“檔案館藏資源不豐富、檔案資源數字化程度低、檔案信息資源建設緩慢是阻礙提升公共服務能力的主要因素”［22］。而“檔案館藏不豐富，是收集工作沒有做好的結果。”［23］收集工作沒有做好的源頭則是歸檔工作沒有做好，沒有鑒定好哪些需要“保存備查”歸檔。鑒定歸檔范圍的基本工具是《檔案保管期限表》。《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》（以下簡稱“8 號令”）明文規定：“在編制文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限表時，應全面分析和鑒別本機關或本系統文件材料的現實作用和歷史作用。”（第十三條）。但是，由于沒有檔案鑒定委員會的把關，大都沒有按照規定去落實，只顧現實作用而忽略了歷史作用。這是由于檔案是利“己”性信息，立檔單位更多地是為了自身現實“保存備查”的需要，很少會考慮、也很難考慮歷史作用（社會作用）。只有檔案館作為第三方才能既為立檔單位考慮，也為社會利用者考慮。因此，需要由檔案館參與的檔案鑒定委員會來鑒定歸檔范圍。

館藏檔案開放也是如此。檔案是限制使用的信息，立檔單位希望其為自身保存備查的控制使用而盡可能地不開放檔案信息，但社會利用者則希望所有的館藏檔案都盡可能早地開放。解決這一矛盾最好的方法，就是由立檔單位、檔案館和社會利用者組成檔案鑒定委員會共同鑒定開放檔案，或者由立檔單位和檔案館組成檔案鑒定委員會共同鑒定開放檔案，檔案館作為第三方來平衡立檔單位與社會利用者兩者的利益。

2.2 落實新《檔案法》的重要措施

建設檔案鑒定委員會是落實新《檔案法》的重要措施。雖然新《檔案法》對建設檔案鑒定委員會并沒有明確的條款規定，但卻是落實新《檔案法》規定的各項檔案工作的重要措施。實際上新《檔案法》的一些規定已經包含需要檔案鑒定委員會之類的組織來完成任務的意思。如新《檔案法》第二十七條規定：“經濟、教育、科技、文化等類檔案，可以少于二十五年向社會開放；涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案，可以多于二十五年向社會開放。”哪些檔案少于二十五年向社會開放，哪些檔案多于二十五年向社會開放，恐怕并非檔案館一家說了算。以往該條款之所以落實不到位，就是因為缺乏檔案鑒定委員會之類的組織來具體執行。顯然，新《檔案法》規定的接收、劃控、定限、開放、公布、銷毀等工作要避免停留在紙面上而落到實處，需要建立檔案鑒定委員會。

2.3 協調各種檔案關系的平臺

檔案鑒定委員會是協調各種檔案關系的平臺。檔案從歸檔到接收進館，再到劃控、公布開放，直到銷毀，這中間涉及各種檔案關系及各方主體的利益。檔案鑒定委員會為各種檔案關系的利益和責任者搭建了一個很好的平臺。一方面，不同主體可通過這個平臺進行溝通，消除分歧，達成共識，盡力滿足各方面的需求，以推動檔案鑒定工作的高質量發展。另一方面，可使檔案工作者乃至所有參與檔案鑒定的人員更加熟悉檔案的具體內容，發現蘊藏在檔案中的寶貴信息資源，推動更加廣泛、深入地開發檔案信息資源。

3 新時期檔案鑒定委員會的建設與運行模式

檔案鑒定委員會的建立設想提出許久但并無太大進展，究其原因主要是缺乏相應法律法規制度的保障。已經實施的新《檔案法》雖然沒有明確要求建立檔案鑒定委員會，但相關條款的執行顯然亟須建立檔案鑒定委員會。新《檔案法》第三十條規定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。”2018 年檔案機構改革后，檔案館成為黨委或黨委辦公廳的直屬事業單位，受檔案主管部門的監督管理，與“檔案形成單位或移交單位”是平等的關系。對館藏檔案的開放審核，誰來召集？有不同意見，誰來決斷？這顯然需要一個協商平臺來解決。再如，新《檔案法》第十五條第一款規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當定期向檔案館移交檔案，檔案館不得拒絕接收。”如果檔案館鑒定認為移交的檔案中有些不具有保存價值不予接收，而移交單位則認為具有保存價值，應該如何解決？顯然也需要一個協商平臺。因此，應當在檔案法律法規中增加有關建立檔案鑒定委員會的條款規定，對建立檔案鑒定委員會給予法律保障。

當然，以往檔案鑒定委員會的建設之所以進展緩慢，可能還有兩個方面原因：一是對檔案鑒定的理解不全面，沒有認識到檔案的“保存備查”與控制使用是檔案的利“己”性造成的，也沒有認識到其對檔案鑒定的影響。二是由于過去一直實行的是局館合一體制，檔案局館在檔案鑒定這種檔案形成者、檔案保管者和檔案利用者對檔案去留權益平衡中的角色不明，不宜發揮有關作用。現在，隨著機構改革、局館分設，檔案局可以第三方監督者的身份，督促檔案鑒定委員會的建設，積極發揮檔案鑒定委員會的作用。檔案鑒定委員會的組成與運行有四種模式可供選擇。

3.1 檔案局主導的局、館、室聯合模式

檔案局主導的局、館、室聯合模式，即檔案鑒定委員會由本級檔案主管部門牽頭，成員由檔案主管部門、檔案館和檔案形成單位的有關人員組成；設立常設機構——檔案鑒定委員會辦公室，負責處理檔案鑒定委員會的日常事務。常設機構一般應設在檔案主管部門，也可以由檔案主管部門委托設在檔案館。

檔案鑒定委員會應當制定年度工作計劃，按照工作計劃的要求開展檔案相關鑒定工作。按年度開展的檔案鑒定工作主要有三項：其一是收集，即檔案形成單位的年度歸檔工作。以往年度歸檔工作主要是由檔案主管部門進行業務指導、檔案室具體操作，其關注的重點基本都是歸檔文件整理的質量，對于檔案內容的價值鑒定不太重視。而實際上檔案價值的鑒定應該是最主要的，檔案鑒定委員會的工作加入到年度歸檔工作，能夠提高歸檔文件的質量。其二是移交，即是檔案形成單位向檔案館移交檔案的工作。這項工作以往大都不是按照年度工作進行，常常是三年、五年甚至十年才開展一次，這既不利于檔案的及時進館，也影響了檔案室的工作。一是室藏檔案飽和，影響檔案安全。二是沒有計劃的移交不僅打亂了檔案室的工作計劃，而且因工作量大沖擊了其他工作的開展。對檔案館來說，由于集中接收檔案工作量大，使得檔案館關注的重點是移交檔案的整理質量，大都忽略了進館檔案的鑒定。將檔案移交工作加入到年度計劃中，按年度進館，并將檔案鑒定委員會的工作融入其中，可以扎實地開展進館檔案鑒定工作，且將移交檔案工作分攤到每年度中，也不至于陡增工作量。其三是開放，開放就是檔案館的館藏檔案開放工作。這項工作以往大都不是按照年度工作進行的，常常也是三年、五年才開展一次，嚴重影響了檔案的開放利用，這也是受詬病最多的一項工作。將檔案開放工作加入到年度計劃中，按年度開放，并將檔案鑒定委員會的工作融入其中，就可以及時地開展館藏檔案的開放工作。

這種模式的優點是提高了檔案鑒定銷毀工作的效率，缺點是缺乏利用者主體。此外，檔案局起主導作用將難以對其作為主管部門的自身進行監督，進而影響公正程度。

3.2 檔案局主導的局、館、室、利用者聯合模式

檔案局主導的局、館、室、利用者聯合模式，即在檔案局主導的局、館、室聯合模式的人員組成上加入利用者。當然，利用者的加入使得該模式稍顯復雜。一是利用者的選擇問題。檔案的利用者類型眾多，只能選擇一部分參加。僅僅是利用者代表的選擇就非常困難，因為，利用者的目的千差萬別，無論選擇誰都很難有代表性，即便是按照檔案部門的利用分類來說也難選擇，以工作查考為例，工作查考的內容涉及各項工作的方方面面，是選擇A利用者為代表，還是選擇B利用者為代表，還是選擇C利用者為代表？他們之間因工作查考而利用的檔案可能完全不同，誰都不能代表誰。再如學術研究，也就是常說的歷史研究利用者，不同的歷史研究者關注的內容是不同的，有不同時期之別，也有不同方向之別，還有不同內容之別，同樣，也是難以選出代表者。二是，利用者如何參與的問題。他們是加入到日常的檔案收集、移交、開放鑒定工作之中？還是只參加檔案開放的最后鑒定工作？顯然，前者做不到，即便是做到了，也可能他們只關注其有可能利用的內容而影響檔案鑒定結果的公正。而后者又有多少意義呢？

因此，該模式看起來較為全面，兼顧了不同主體間的利益和需求，但因情況復雜，實際操作起來比較困難。

3.3 檔案館主導館室聯合，檔案局監督審批模式

檔案館主導館室聯合、檔案局監督審批模式，即檔案鑒定委員會由本級檔案館牽頭，成員由檔案館和檔案形成單位的有關人員組成；設立常設機構——檔案鑒定委員會辦公室，負責處理檔案鑒定委員會的日常事務。常設機構一般應設在檔案館。檔案收集和開放鑒定工作由檔案主管部門監督審批，負責監督、調解檔案移交工作及中間出現的糾紛。例如，T市檔案館的做法就接近這一模式。對于檔案開放鑒定工作，其采取由檔案歸屬單位先審核、市檔案館鑒定委員會再核檢、市檔案館辦公會終審的方式進行。只是，T市檔案館的做法是由檔案館自己審批裁決，缺乏第三者（檔案局）的監督，難以保障公平公正平衡各方利益。

這一模式的優點是檔案局以主管部門的身份對檔案鑒定工作進行監督，平衡各主體的不同訴求，盡力實現公平公正。缺點是，其一缺乏利用者主體，可能造成檔案鑒定工作的不全面。其二，檔案館與檔案形成單位是平等主體，其利益訴求也不完全一致。檔案形成單位能否聽從檔案館的安排，在檔案收集、移交和開放鑒定工作都有可能產生沖突，達不成一致意見，影響檔案鑒定工作的開展。其三，在檔案收集方面由于沒有相關檔案法律法規的規定，檔案館能不能深度介入也是一個問題。

3.4 檔案館主導館室聯合，檔案局另外專門組織檔案鑒定委員會監督審批模式

檔案館主導館室聯合、檔案局另外專門組織檔案鑒定委員會監督審批模式，即將檔案館主導館室聯合、檔案局監督審批模式中的檔案局監督審批改為由檔案主管部門另外專門組織不相關的館、室、利用者人員組成檔案鑒定委員會對前者工作進行監督審批。

這一模式的優點是檔案主管部門的監督審批會更加公平公正，并且有相當高的專業水準。缺點是這種檔案鑒定委員會不可能是常設機構，只能是臨時組織，只能對某一時期的鑒定工作進行監督審批，這將大大影響其工作質量。此外就是利用者的選擇問題，如上所述很難選擇有代表性的利用者。

綜上，上述四種模式各有利弊，需要根據各地檔案工作的實際情況加以選擇。

4 結 語

綜上，在局館分設這個“新階段”，要扎實推動《“十四五”全國檔案事業發展規劃》這個“新規劃”的貫徹落實，必須認識到，從檔案的形成、收集、保存、利用到銷毀，每個環節都需要檔案鑒定這個關鍵節點來銜接。這個節點銜接得不好，就很難做好下一環節的工作。而檔案鑒定委員會是這個關鍵節點的主體，其構成必須精妙且穩定。

檔案鑒定委員會的建設既是一個老話題，也是一個新事物，不論是時代的發展，還是新《檔案法》及《“十四五”全國檔案事業發展規劃》的要求，都使得檔案鑒定委員會的建設必須取得實質性進展。當前，各地區的檔案機構改革情況不同，檔案工作水平也各不相同，注定這一過程是復雜的，需要不斷地實踐探索，不斷地總結經驗。檔案鑒定委員會的建設，不僅能促進檔案鑒定工作的健康開展，也將促進檔案事業的健康發展。需指出的是，本文僅探討了檔案鑒定委員會四種運行模式的利弊，而沒有探討其權利及責任、鑒定的方法、鑒定的程序等問題，這是本文的不足之處，有待未來進一步研究。