宅基地“三權分置”的有效實現：理論探討與實踐探索

鄒夢玲 王慶日 陳美球 曾爽 陳美景 劉桃菊

摘要：研究目的：系統梳理宅基地“三權分置”實現的理論探討及實踐探索，并對宅基地“三權分置”的有效實現進行展望，以期為深化農村宅基地制度改革提供參考。研究方法：綜合分析與系統推理。研究結果：（1）宅基地“三權分置”的所有權、資格權、使用權是相互制約、相互關聯的有機整體，其中所有權是“母權”；（2）宅基地“三權分置”的有效實現面臨著所有權行使主體的法律定位不明、資格權界定長期處于模糊狀態和使用權適度放活的“度”難以把握等困境；（3）試點地區分別從宅基地所有權的行使、宅基地資格權的認定與保障、宅基地使用權的適度放活三方面展開進行了實踐探索，并取得了一定的實際成效。研究結論：應面向中國式的農業農村現代化建設目標，立足于中國國情開展宅基地“三權分置”有效實現的理論探討與實踐探索：一是“三權分置”的實現應堅持穩慎推進的主基調；二是加強集體經濟組織建設是落實“三權分置”的關鍵；三是“三權分置”的實現必須因地制宜。

關鍵詞：土地制度；宅基地“三權分置”；有效實現；理論探討；實踐探索

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）06-0127-08

基金項目：國家社會科學基金（20BGL181）；國家自然科學基金（71964016）。

盡管我國第一輪農村宅基地制度改革取得了階段性成果，但宅基地制度的深層次矛盾與問題依然沒有完全掌握，國家于2020年再次選擇104個縣（市、區）和3個地級市啟動了新一輪深化宅基地制度改革試點，農村宅基地制度改革仍然是現階段我國農村土地制度改革的一項重要內容。

“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農戶房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”的宅基地“三權分置”是宅基地制度改革的基本方向。2023年中央一號文件明確強調要“穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地‘三權分置有效實現形式”。為了深入探討宅基地“三權分置”的內涵及其有效實現的路徑與方法，及時總結各試點的實踐經驗，《中國土地科學》編輯部與江西農業大學農村土地資源利用與保護研究中心、江西省鷹潭市余江區人民政府于2023年4月21—23日在江西余江共同舉辦了“宅基地‘三權分置的有效實現”研討會。來自全國各地13所高校院所的農村宅基地制度改革研究領域的專家學者，以及相關部門的管理者和業務工作者等共計100余人參加了本次研討會。

近年來，宅基地“三權分置”的內涵及其有效實現已成為學術界關注的研究熱點之一，也是各改革試點地區實踐探索的一項重要內容，但對于關鍵學理性問題學術界遠沒有完全達成共識，在實踐中也沒有形成具有廣泛應用價值的經驗借鑒，宅基地“三權分置”的落實仍然面臨著諸多的理論問題和現實困境。為此，本文在梳理研討會與會專家觀點的基礎上，對相關理論探討與實踐探索進行了全面文獻綜述，以期為相關研究的開展、地方有效實現宅基地“三權分置”的政策制定和深化農村宅基地制度改革提供參考。

1 宅基地“三權分置”有效實現的理論探討

2018年中央一號文件首次提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置”，明確了我國農村宅基地制度改革的基本方向。宅基地“三權分置”的提出，是基于社會發展的客觀需求，意在破解傳統“兩權分置”的制度背景下，閑置宅基地難以盤活、宅基地的財產性收入無法實現，大量“法外”利用宅基地的樣態頻現[1]、宅基地粗放利用與鄉村振興用地保障難等一系列問題[2-3]。宅基地“三權分置”的制度設計，是宅基地權利體系的重構[4]，在堅持宅基地所有權不變、確保“戶有所居”基本民生保障的前提下，適度放活宅基地使用權，通過盤活閑置宅基地和閑置農房，為各類新產業、新業態的發展提供用地需求，促進產業興旺；通過改革賦權激活宅基地的財產屬性，賦予農民宅基地財產權益和拓寬農民增收渠道，促進鄉村振興。郭貫成認為，以宅基地“三權分置”為主線的改革，可以為農民的共同富裕帶來就業、土地和資金三大紅利。鮑海君提出，宅基地“三權分置”有利于增強“人—地—產”的協同性，進而助推農村一二三產業融合發展。

1.1 宅基地“三權分置”的內涵

“三權分置”概念最早適用于土地承包經營制度改革，但宅基地“三權分置”與農村承包地“三權分置”制度改革二者內涵不一致，具體體現在二者的權利結構及權能邊界不同[5]。學術界對宅基地“三權分置”的內涵進行了大量的研究，雖尚未形成一個清晰的共識，但一般認為，農村宅基地“三權分置”是所有權、資格權、使用權三種權利類型的并立與對抗[6]，三者之間存在相互制約、相互關聯的關系，是一個有機整體，其中，所有權作為一種自物權，是基礎權利，資格權和使用權是所有權的派生權利，資格權和使用權可能對所有權具有制衡或對抗作用[7]。宅基地所有權是宅基地“三權分置”的“母權”，要先明確所有權主體的“法人資格”，以使宅基地所有權主體的權能在“三權分置”權能架構中得以體現[8]。宅基地使用權是在資格權基礎上派生的權利，屬于用益物權狀態的內部再細化[9]。如靳相木等認為宅基地集體所有權具有“公權—私權”的雙重屬性，宅基地資格權屬于集體成員權范疇的一個子權利，承載農民住房保障功能，宅基地使用權作為一種用益物權，承載宅基地的資產功能[10]。宋志紅提出應從法律層面上將宅基地“三權分置”界定為農戶在保留宅基地使用權的基礎上向第三方流轉宅基地“子權利”的方式，包括物權性的次級宅基地使用權創設方式和債權性的出租方式[11]。韓立達等認為宅基地“三權分置”改革的實質就是對宅基地進行“還權賦能”，應通過制度創新全面拓展宅基地占有權、使用權、收益權和處置權形成“增量”權能[12]。姚樹榮等提出在權利層面分置為所有權、占有權、經營權和發展權，認為宅基地“三權分置”的本質內涵是宅基地產權體系再造以實現產權細分[13]。呂軍書等研究認為宅基地“三權分置”的權能結構應為“宅基地所有權+成員權+用益物權”模式[14]，提出擴大和轉換宅基地使用權的權能來實現適度放活宅基地使用權。趙新龍認為宅基地“三權分置”是在“所有權+資格權+使用權”的產權架構下實現的，提出分置后的資格權應當界定為集體成員權，使用權應當界定為用益物權，而所有權作為一項私權應具有占有、使用、收益、處分和管理等完整權能[15]。

目前宅基地資格權存在“成員權說”“使用權說”“剩余權說”三種較為典型的觀點。張克俊將農戶資格權界定為設立次級使用權后行使受到限制的宅基地使用權，認為資格權的實質是農戶對宅基地的分配取得權[16]。韓文龍認為資格權屬于“農民集體”成員權基礎上派生出的一種社會保障權和發展權[7]。宋志紅界定資格權是農村集體經濟組織成員享有的通過申請分配方式初始取得宅基地使用權的資格，不包含宅基地使用權持有資格，也不包含通過轉讓、繼承等方式繼受取得宅基地使用權的資格[17]。有學者強調，宅基地資格權是一種包含身份屬性與財產屬性的雙重權利，其應該體現在宅基地使用權取得的過程中和后續對宅基地進行管理的過程中[18]。

1.2 宅基地“三權分置”有效實現的困境

農村宅基地“三權分置”制度改革，在一定程度上是處于在國家引導下的誘致性變遷，鼓勵各地在確保改革方向不偏離的前提下展開實踐創新，這就意味著宅基地“三權分置”有效實現的理論指導還不夠成熟，存在諸多理論上的困境需要去破解。特別是宅基地制度和農村其它制度存在緊密的關聯性，與戶籍制度、承包地制度、集體資產分配制度及農村社會保障制度等形成極其復雜的“路徑依賴”慣性[12]，給宅基地“三權分置”的有效實現增加了難度。

1.2.1 所有權行使主體的法律定位問題

盡管法律明確由農村集體經濟組織行使宅基地集體所有權，但具體由誰代表、怎么行使，沒有明確規定，宅基地所有權主體指向不明。《憲法》《民法典》《土地管理法》等法律文本將“農民集體”、“集體經濟組織”、“村民委員會”、“村民小組”以及“鄉（鎮）集體經濟組織”等代表農村土地所有權主體的概念混用，造成法律用語邏輯混亂[19]。由于我國大部分農村集體經濟組織建設并沒有隨著農村社會經濟的發展得到同步加強，相反，在不少地方還存在不同程度的弱化現象，與農戶對宅基地的價值意識和利益訴求不斷強化的祈求形成明顯反差，導致基層地方政府的缺位與越位、村級組織的錯位與失位、村民自身的弱化與失聲等基層治理失靈的困境時有出現[20]。郭貫成認為，宅基地所有權包括的權利內涵不明確，農民集體缺乏最能體現所有權價值的收益權和處分權，主要原因是相關制度安排中限制了農村土地所有權主體的處分權，這既與農民集體所有權主體的虛化有關，也與農村土地產權制度安排上對所有權主體權能的弱化有關。

1.2.2 資格權界定長期處于模糊狀態

資格權屬于“農民集體”成員權基礎上派生出的一種社會保障權和發展權，但我國集體經濟組織成員及其權利界定一直處于模糊狀態，給農戶宅基地資格權的認定帶來了很大的現實困難。《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，要按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，這導致各地在確認集體經濟組織成員身份中，既有農民成員，也有非農民成員。由于集體經濟組織成員身份復雜，關于哪些集體經濟組織成員才享有宅基地資格權，缺乏理論上的依據。“一戶多宅”“外嫁女”“非集體經濟組織成員”“土地流轉后的第三方”“外出農民工”等不同群體的資格權屬范圍也尚未在法律中界定清楚[21]。盡管有專家認為要尊重集體成員以其身份取得資格的宅基地資格權生成路徑，提出宅基地資格權的權利主體為集體經濟組織成員個人[22]，但絕大多數專家認可宅基地資格權的權利主體為“農戶”[12]，認同以戶為單位進行認定，可對“戶”進行界定又缺乏明確的理論依據。國家正在推行的取消農業戶口、非農業戶口劃分的戶籍制度改革，也為資格權的認定提出了新的挑戰。此外，農民的宅基地資格權退出也同樣面臨著一系列的復雜問題[23]。

1.2.3 使用權適度放活的“度”難以把握

適度放活宅基地使用權，將打破長期以來宅基地不能流轉的政策障礙，促進資源要素的優化配置，也為宅基地與農房財產權的顯化創造了條件，對于破解當前鄉村振興用地保障難題的現實價值最為突顯。但目前農村宅基地制度的福利性本質并沒有改變，過度放活宅基地使用權，很可能影響村民“戶有所居”的根本民生保障。若把使用權流轉范圍僅限于農村集體經濟組織成員，很可能會因需求市場小而導致宅基地使用權的價值難以得到充分體現[24]；若對流轉對象不加限制，很可能出現盲目流轉使用權、市場投機者囤地“炒房”的現象。當前宅基地地價體系和評估標準缺失、市場中介服務缺位，也給適度放活宅基地使用權帶來了許多困難。

鄉賢的居住保障是適度放活宅基地使用權中的一個焦點問題。鄉賢是從本地鄉村走出去的有知識、有能力、有感召力的賢達人士和民間精英，是鄉村振興一支不可缺失的力量。他們不僅為家鄉的鄉村振興帶來了各類先進的科技和發展理念，也帶回了市場信息和發展資金，對農村經濟、文化、社會、文明等領域做出了積極的貢獻。但鄉賢基本上已落戶他鄉，已非本集體經濟組織成員，不能取得宅基地資格權。若不能妥善解決其居住問題，很可能傷害他們對家鄉的建設熱情，不利于鄉村振興的推進。適度放活使用權為“鄉賢鄉居”的解決提供了政策空間，但若“度”的把握不準，很可能出現“鄉賢鄉居”的擴大化，沖擊著本村村民的宅基地供給保障。

1.3 宅基地“三權分置”實現的路徑選擇

宅基地“三權分置”的實現受到區域社會經濟發展水平、資源稟賦、區位條件等眾多因素影響[25]，學者強調要因地制宜、因戶施策，統籌考慮區位條件、資源稟賦、環境容量、產業基礎和歷史文化傳承，分類治理，選擇差異化盤活方式等路徑[26]。如黃建偉認為，要以數字化改革來推動江蘇的宅基地“三權分置”落實，特別是宅基地高質量盤活；而林超則提出，欠發達地區與發達地區不同，宅基地的資產價值體現環境不夠完備，運用經濟手段進行宅基地設置調節的條件也不夠成熟，應探索適應于欠發達地區的“三權分置”實現路徑。

與會學者都認可農村集體經濟組織在宅基地“三權分置”實現中的核心作用。張勇結合安徽省試點地區的考察，認為應進一步健全村股份經濟合作社宅基地管理制度、推動發展壯大新型農村集體經濟，由村股份經濟合作社通過民主協商的方式制定宅基地管理章程，通過該章程對農村集體經濟組織在宅基地規劃、分配、調整等方面的權利進行細化，并對宅基地使用、流轉、退出、收益分配等的審核和監督管理作出規定。

有學者針對不同區位村莊的資源稟賦特性，提出相應的路徑選擇參考，如對于城市郊區農村可實施“制度建立，組織構建，思路轉變，模式調整，形式差異化、多樣化”的路徑[27]，旅游資源型農村可采取“村+公司+家庭農村”或者是“統一規劃+個體經營（流轉）”的模式[28]，傳統農區型農村可按照“確權+保權+轉權”的實施思路[8]。有學者從權能視角提出了相應的宅基地“三權分置”實現路徑選擇參考，如劉俊杰從資格權的角度提出“界定權利主體、明確實現規則和完善配套制度”的實施路徑[29]；夏柱智從宅基地“財產化”改革的角度，提出了宅基地有償選位、宅基地內部流轉、農房抵押貸款、閑置農房盤活、宅基地入市5條宅基地財產化路徑[30]；宋志紅從產權重構的角度提出“擴權+轉權+分權”的模式[1]；崔久富引入“關系產權”理論，優化不同功能產權的實現形式[31]。也有學者從主體權益角度提出路徑選擇的思路，如吳俊廷從鄉土成員的角度提出從原則至規則的多層次規范體系路徑[32]；喬陸印從農民權益的角度明確宅基地“三權分置”的入法路徑[4]。

還有不少學者通過總結改革試點地區的宅基地“三權分置”實踐經驗來進行理論提升，如鮑海君等通過對象山縣進行縱向案例分析，提出了“確權—賦能—活化—保障”的路徑[33]；曾旭暉通過對比江西省余江區和四川省瀘縣的宅基地“三權分置”改革案例提出差異化的實施路徑[24]。

2 宅基地“三權分置”有效實現的實踐探索

近幾年來，各試點地區圍繞宅基地“三權分置”的實現①，結合當地的實際情況，積極開展了相應的實踐探索，取得了一定的實際成效。

2.1 宅基地所有權的行使

針對宅基地所有權主體虛置、所有權行使能力不足等突出問題，各地有針對性地進行了探索：一是夯實宅基地管理基礎，強化所有權組織主體地位。一方面加強基礎信息調查，摸清宅基地“家底”；另一方面，加大輿論宣傳，明確集體經濟組織是宅基地所有權主體，灌輸“宅基地不是祖產而是集體所有”的觀念。二是賦予所有權主體更多的管理工具。對于宅基地“一戶多宅”、超面積占用等問題，集體經濟組織探索階梯式有償使用收費、宅基地有償退出、無償退出等手段，在實現宅基地使用公平的同時，通過經濟收益來增強所有權地位。同時，加強村集體經濟組織對宅基地申請、分配、利用、流轉的全過程管理，凸現所有權主體的職責。

從地方實踐成效看，宅基地制度改革在強化宅基地集體所有權行使能力的同時，也加強了村集體經濟組織的建設，如江西省余江區在第一輪“宅改”中，有455名優秀的“宅改”理事進入村兩委班子，特別是37位參與“宅改”的鄉賢通過換屆選舉，當選村黨支部書記。換屆后“兩委”干部平均年齡47.08歲，比上屆下降3歲；大專及以上學歷比例達25.21%，比上屆提高了21.46%；致富能手占比82.6%，比上屆提升24.35%，實現了“一降兩升”目標，明顯強化了村集體經濟組織。同時，出臺了《關于規范組級農村集體經濟合作社對宅基地管理權責的通知》，明確了宅基地資格權認定等12項權利和管理集體資產、盤活利用閑置宅基地等12項職責，通過充分賦權進一步確定了集體經濟組織的所有者地位。

2.2 宅基地資格權的認定與保障

宅基地資格權的認定是實現戶有所居的前提。各地在試點實踐中，對資格權的認定制定了非常明確、可操作性強的規定，如江西省永豐縣制定出臺了《農村宅基地資格權認定指導意見》，完善“資格權人”“資格權戶”認定標準和“八步法”認定流程，明確戶籍、婚姻、協商等六種資格的取得方式。總體上看，各地能立足于當地的人地矛盾，因地制宜地制定資格權的認定規則。宅基地供需矛盾相對緩和的地方，宅基地資格權的認定較為寬松，允許家中只要有18歲的男丁（兒子）就可單獨計一戶，獲得一戶宅基地資格權。相反，在供需矛盾緊張的地方，不僅兒子必須結婚且單獨立戶才可享受宅基地資格權，且父母親必須與一個兒子共同生活才能獲得一戶宅基地資格權。綜合各地試點，資格權認定主要包括三種方式，一是以戶籍為標準，即以是否具有本地戶籍來判斷成員身份。二是以“履行義務”為標準，即判斷申請人是否履行地方政府或本村村規民約或章程規定的義務。三是以“土地承包經營權”為標準，即通過考察申請人是否從事土地承包作業來判斷成員身份。也有地方采取相對靈活的方式，如貴州省湄潭宅基地資格權認定時還考慮到本地村民的歷史親緣關系，對于當初為了子女在城鎮上學購買的藍皮戶口成員，盡管其戶籍已經轉為城鎮戶口，但其生產生活關系依然在本村，這種情況仍被認為是本村人可以賦予其宅基地資格權[34]。有學者提出，在宅基地資格權取得方式方面，采用“定人定面積”是一種較優的選擇，它既不突破成員權限制，又能化解實踐中的“一戶多宅”和“亂占超占”等問題[35]。

對于宅基地資格權的實現形式，除了傳統獨戶獨院的自建房外，各地還探索了農村集中居住小區、農民公寓、宅票、跨村安置等形式，實現農村居民戶有所居。江西省永豐縣探索了“多戶聯建”的合作建房方式，由資格權成員提出建房申請，由沒有資格權的非集體經濟組織成員（鄉賢）共同出資建房，既保障了資格權人的住房建設，又滿足了鄉賢的用房需求。江西省余江區鄧埠街道上宋組采取“統歸、統用、統管、統規、統配”的聯建統管，“一戶一房”保障戶有所居，同時，對于自愿放棄15年宅基地資格權的村民，制定了各類優惠政策鼓勵農民進城購買安置房，“以時間換空間”的做法有效緩解了用地緊張的矛盾。

2.3 宅基地使用權的適度放活

面對使用權放活的“適度”要求，各地在實踐中對使用權流轉采取相對穩慎的做法，主要是策應三產融合的用地保障需求，以“兩閑”盤活為主題展開，促進宜居宜業和美鄉村建設。如江西省貴溪市流口鎮下漢塘村，利用“宅改”退出的1.4萬多平方米“危舊房”“附屬房”“院落”，配置建設了村內道路網、污水處理點、新時代文明實踐站、停車場、“童心長廊”“文化長廊”等公共服務設施，改善了人居環境，打造了宜居村莊，同時將11棟閑置農房的使用權盤活，結合200畝農田和300畝山林的流轉，吸引了社會資金1 100萬元，打造成集鄉村旅游、休閑、拓展、采摘、娛樂、團建等為一體的農旅基地，成功地推進了宜居宜業和美鄉村建設。

在宅基地使用權適度放活的具體實踐中大致有五種模式。一是 “改造利用”式。對閑置農房進行改造，盤活利用農村閑置宅基地，在縣城近郊或園區附近農房價值比較高的地方，由集體統一流轉出租或者通過產權交易平臺租賃給企業。如江西省余江區平定鄉藍田宋家村民利用閑置農房改建民宿39棟210間，改造后的民宿由村集體成立的物業公司統一經營管理，每個民宿農戶每年可獲得5萬～8萬元的收入。江西省余江區渡口村，由村集體統一收回有歷史價值的老房屋，修建了32棟當地傳統結構的老宅并進行入市，立足于鄒韜奮先生故里的文化底蘊，打造了文旅特色的韜奮小鎮，并傾力打造“研學基地”“尋根圣地”“精神家園”。河南省長垣縣云寨村通過盤活原有宅基地、改變宅基地用途、保持管理現狀的基礎上，以統一返租、量化入股等方式開發農家樂、文創小院等，吸引了大量商戶入駐[36]。二是“聯建利用”式。由村內集體經濟組織成員共同出資，建設具有保障本集體經濟組織成員住房功能兼具經營性功能的項目。如浙江省義烏市青巖劉村在完成舊村更新改造后，農戶居住于四層半樓房的頂部一層半，將底層店面與2～3層房屋出租于電商企業，實現閑置資產的盤活，形成居住、辦公、倉儲、經營等多功能一體化利用[37]。三是“整合利用”式。由集體對退出的宅基地進行整合，再進行盤活利用。如浙江省紹興市柯橋區以鄉村民宿產業為突破口，將閑置農房流轉后統籌整合利用，打造民宿集群部落。江蘇省溧陽市慶豐村對退出的宅基地及農房通過藝術化方式加以改造，把空房子變為稻田書齋、風吹稻花民宿和“炒米高”咖啡館，把舊房子做成“慶豐包子鋪”、“三五斗”米倉和米酒工坊，并對外開展招商，吸引各類人才下鄉“二次創業”，2021年吸引游客36余萬人次，帶動村集體增加經營性收入128余萬元。四是“保護利用”式。通過集體對古民居回收與修復，然后再進行產業開發。如廣東省陸河縣深入挖掘客家傳統鄉土文化，以“舊農宅改造+新鄉土建筑”方式打造精品鄉村民宿。江西省上高東港村，對30多棟上百年的古民居進行整體風貌設計、改建裝修，打造出了廣東特色農家樂、粵吃悅有、涌泉山莊3家特色精品“農家樂”，每年可為村集體經濟增收近10萬元。五是“聯合開發”式。直接引入社會資本，形成“集體—農戶—企業”的合作共同體。如江西省湖口縣付垅鄉徐莊，利用靠近杭瑞高速口的區位優勢，將“宅改”中尚有使用價值且不影響村莊規劃的“一戶多宅”能留盡留，采取“農戶出房、村里出地、企業出錢”的合作方式，由集體統一回收，裝修成具有古韻鄉愁風格的民宿，建成的民宿成為附近不少企業開展團建、度假的固定場所，利潤按村民、村小組與行政村6∶2∶2的比例分配。村小組和行政村的收益分成體現了宅基地所有權的財產權益，這些集體收益可直接用于村莊的公益事務，由全體村民共同分享。

在宅基地使用權的流轉形式上，“轉讓”“互換”“出租”“贈與”“抵押”“入股”等各種形式都有所探索。如江蘇省昆山市運用“區塊鏈”技術構建宅基地（農房）使用權一張網流轉，打通閑置宅基地線上流轉渠道，建立轉讓、出租、入股等6類宅基地使用權流轉規范程序，實現宅基地流轉交易的規范化、數字化和閉環化。四川省瀘縣允許農戶入股與社會資本合作建房。江西省永豐縣大坪村把閑置農房以15年租期租賃給旅游開發企業，發展民宿。江西省大余縣大龍村利用地處國家4A級景區丫山生態風景區的優勢，農戶把閑置房屋與企業進行合作，公司出資進行裝修，經營收益按“順28與倒28”分配①。

3 研究展望

宅基地“三權分置”是中國農村土地制度改革的一項重大制度創新內容，豐富和發展了農村宅基地制度的理論內涵，在推進宅基地“三權分置”的有效實現中，必須面向中國式的農業農村現代化建設目標，立足于中國國情開展相應的理論探討與實踐探索，充分尊重村民愿意[38-39]，著重于解決制約鄉村振興的用地保障實際問題，增強鄉村發展活力和提升鄉村治理能力，特別是促進宅基地利用由粗放向集約的用地方式轉變、三產融合和宅基地財產性收入的實現。綜合宅基地制度改革的本身特征及社會需求，宅基地“三權分置”的有效實現理論探討與實踐探索表現出以下要求與趨勢。

（1）“三權分置”的實現應堅持穩慎推進的主基調。宅基地制度關系著億萬村民“戶有所居”的民生保障，而宅基地制度改革面臨著融“公權”“私權”于一體的復雜產權關系，以及宅基地的供需現實矛盾日益尖銳、歷史遺留問題與現實矛盾交織疊加等現實問題，宅基地制度改革的特殊性和敏感性決定了“穩慎推進”是當前宅基地制度改革的總基調。在“三權分置”實現中同樣應堅持這一主基調，不得違法違規買賣或變相買賣宅基地、嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館、不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”、不得違法收回農戶合法取得的宅基地、不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件，特別是不能因為解決“鄉賢鄉居”而突破“城里人到農村購地建房”的紅線，給宅基地規范管理留下隱患，要嚴格界定“鄉賢”，防范“鄉賢鄉居”擴大化。

（2）加強集體經濟組織建設是落實“三權分置”的關鍵。宅基地所有權是宅基地“三權分置”的“母權”，作為宅基地的法定所有權人，農村集體經濟組織不僅依法享有對宅基地占有、使用、收益、處分等基本權能，而且對宅基地資格權和使用權的行使具有很大程度的決策權。因此，加強農村集體經濟組織建設，使其具備相應的行使能力，是落實“三權分置”的關鍵。人才是加強農村集體經濟組織建設的核心，不僅要形成年齡結構、學歷結構合理的班子，更要選好選準具有家鄉情懷、愿意帶領村民共同富裕的“領頭雁”。同時，要不斷加強集體經濟組織的實力，尤其是在宅基地使用的適度盤活利用中，集體經濟組織必須參與收益分配，這也是體現宅基地集體所有的內在要求。如江西省貴溪市在“兩閑”的盤活利用中，若涉及鄉村振興的項目投入，明確規定集體經濟組織每年收益不得低于項目投資的6%，從而確保了集體經濟組織每年有穩定的經濟收入。

（3）“三權分置”的實現必須因地制宜。宅基地“三權分置”的有效實現，受到社會經濟發展水平、自然資源稟賦、宅基地需求關系、鄉風民俗等諸多因素影響。我國地域遼闊，農村地區間經濟發展水平、自然資源稟賦千差萬別，民族文化風俗差異很大，導致各地宅基地“三權分置”的實現條件與環境在區域間的差異很大。“三權分置”落實中面臨的現實需求各不相同，宅基地配置機制也不盡相同，不可能形成統一的模式可套用，因此，宅基地“三權分置”實現必須堅持問題導向，因地制宜地落實。實踐也充分證明，資格權的認定與保障，必須緊扣當地的人地矛盾和宅基地供求關系，采取多元的保障方式；而使用權的適度放活則要立足于當地的各類資源稟賦，緊扣三產融合的實際需求，尋找到閑置宅基地和閑置農房盤活的出路。

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Effective Realization of Tripartite Entitlement System of Rural Residential Land： Theoretical and Practical Exploration Based on “Seminar on the Effective Realization of Tripartite Entitlement System of Rural Residential Land”

ZOU Mengling1，2， WANG Qingri3， CHEN Meiqiu1，2， ZENG Shuang3， CHEN Meijing3， LIU Taoju1

（1. Research Center on Rural Land Resources Use and Protection， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330045， China； 2. College of Land Resources and Environment， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330045， China； 3. China Land Surveying and Planning Institute， Beijing 100035， China）

Abstract： The purposes of this paper are to sort out the theoretical and practical exploration of the realization of tripartite entitlement system of rural residential land， and to prospect for the effective realization of tripartite entitlement system of rural residential land， to provide reference for deepening the reform of rural residential land system. The results show that： 1） the ownership， qualification and use right of tripartite entitlement system of rural residential land compose the organic whole by， restricting and relating each other， among which the ownership is the “mother right”. 2） The effective realization of tripartite entitlement system of rural residential land faces difficulties， such as unclear legal position of the subject exercising ownership， long-lasting vague definition of qualification right， and the degree of the right of use. 3） The pilot areas have carried out practical exploration from three aspects， namely， the exercise of rural residential land ownership， the identification and protection of rural residential land qualification right， and the moderate release of the right to use rural residential land， and have achieved certain practical results. In conclusion， the theoretical and practical exploration of the effective realization of tripartite entitlement system of rural residential land should be carried out in accordance with the Chinese style of agricultural and rural modernization and the national conditions in China. First， the realization of tripartite entitlement system should adhere to the main tone of steady and prudent proceeding. Second， strengthening the construction of collective economic organizations is the key to implement tripartite entitlement system. Third， the realization of tripartite entitlement system must be adapted to local conditions.

Key words： land institution； tripartite entitlement system of rural residential land； effective realization； theoretical discussion； practical exploration

（本文責編：張冰松）

①包括國家試點和省級試點，如江西省在4個國家試點的基礎上，確定了17個縣（市、區）進行宅基地規范管理的先行示范，開展了“4+7”的改革探索。

①“順28與倒28”分配：公司裝修款回收之前按公司8農戶2的比例分成，回收后，則按公司2農戶8的比例分成。