協同治理視角下西藏公共體育服務供給主體多元發展研究

杜方愷 楊海航 劉修玥

（西藏民族大學體育學院 陜西 咸陽 712082）

2022年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》提出：以增強人民體質、提高全民健康水平為根本目的，深入實施全民健身國家戰略，全面推進健康中國建設，進一步發揮政府作用，激發社會力量積極性，優化資源布局，擴大服務供給，構建統籌城鄉、公平可及、服務便利、運行高效、保障有力的更高水平的全民健身公共服務體系。作為振興雪域高原體育事業的堅實基礎，西藏在公共體育服務體系建設方面積極響應國家號召，致力于提升全區的體育影響力，進一步推動建設體育強區，豐富全民體育參與。

1、協同治理理論下的西藏公共體育服務供給

1.1、協同治理理論

協同治理（Collaborative Governance）是西方民主社會的產物，它是自然科學中的協同論和社會科學中的治理理論的交叉理論。最早由Donahue定義為：通過政府以外的生產者共同努力，并與之以共享裁量權的方式達到官方選定的目標。

基本特征包括：治理主體的多元化；各子系統的協同性；自組織組織間的協同；共同規則的制定（目標的統一性）。協同治理理論的推行是對傳統縱向性科層管理模式的沖擊，使得人們重新審視公共治理的對抗型管理模式，該理論力求協調治理過程中利益攸關方的協作競爭關系，強調各子系統共同的目標、協調的主體間關系以及不斷審視和完善自身尋求最有效的治理結構、治理體系的過程。

將協同原理應用于制衡參與西藏公共體育服務系統中各主體間的關系，通過協同合作形成有序的治理結構，共同提供能夠滿足公眾體育訴求的公共體育服務，并觀察多元治理主體之間的協同效應、找尋最貼合西藏的公共體育服務體系治理結構。

1.2、西藏公共體育服務供給概述

公共體育服務是基于一定的社會共識，以政府、市場、第三部門等供給主體（圖1所示），以滿足公眾基本體育訴求為主要目標，為公眾提供基礎的公共體育產品和體育服務，保障公眾基本體育權益的公共服務。

圖1 公共體育服務供給主體

西藏公共體育服務供給其突出的公益服務屬性要求各供給主體在滿足公平性、服務性的前提下兼具供給方式多樣性、協調性。供給方式隨著供給主體的變化發展而不斷豐富。目前西藏公共體育服務供給方式主要有三種手段，分別是行政化手段：由指政府直接提供服務；常市場化手段包括政府購買服務和PPP模式：政府購買服務是將部分公共體育服務內容通過規范的流程交由資質優良的社會組織承擔，費用由政府承擔；PPP模式是政府與企業基于提供公共體育服務的出發點，達成特許權協議，形成合作關系，主要包括特許經營和合同外包。社會化手段主要是指第三部門和公民個人的社會捐贈。

隨著供給內容的多元化發展，如何擴充優化西藏公共體育服務供給側結構、完善供給端的運行機制以滿足群眾的體育需求，是現階段西藏公共體育服務發展亟需攻克的難題。

1.3、協同治理理論與西藏公共體育服務供給的相洽性

供給主體和供給方式的多元化發展，使得公共體育服務供給內容也出現單一性向多樣性轉變的趨勢（圖2所示）。使得單一供給主體無法很好地權衡各供給內容間的關系，多元主體參與并協同完善運營的方式成為公共體育服務發展的必然趨勢。同時協同治理理論與公共體育服務還存在著很多的相洽性：

圖2 西藏公共體育服務供給內容

（1）協同治理要求參與治理的各主體間對于治理問題的導向有著共同的理解，與西藏公共體育服務的最終目標相契合；

（2）協同治理理論在授權多方供給主體參與供給后不斷要求協作過程中對解決問題的共識可持續化，這與西藏公共體育服務的服務屬性和公益屬性相吻合；

（3）相比于傳統的對抗型管理模式協同治理在尊重競爭的基礎上，更加注重各主體間的信任協作關系，這對整合發揮各主體的資源和能力優勢、提升西藏公共體育服務效率和供給水平非常有利。

2、公共體育服務多元協同供給

2.1、公共體育服務協同供給運行機制

公共體育服務協同供給機制是指：提供公共體育服務的供給側為國民提供公共體育服務的運行過程，這一機制中的各供給主體，基于一定的社會共識，以政府為主導，強調共同參與，通過主體間的競爭與合作，為滿足公眾的體育需求而提供的公共產品和服務，實現效益最大化。公共體育服務體制和機制的關系：體制主要指公共體育服務的組織結構，機制主要指公共體育服務供給側的運行過程；體制要通過機制來發揮作用，機制要在體制的約束下運行，二者互為依托。

在公共體育服務協同供給運行機制中各主體間的競爭合作關系，是實現公共體育服務多元主體協同供給的關鍵。各要素之間的結構關系和運行方式，是供給目標實現和供給運行機制穩定的重要保障，各供給主體在運行機制中各司其職以實現多元主體參與供給的高效協同。

2.2、多元主體參與公共體育服務供給運行過程

結合行政管理過程中的決策、執行、監督三個基本階段。

“我”是一個覺醒的人，是不羈的野馬，馳騁在前衛思想的荒原，同行者寥若晨星。“我”輾轉奔波，上下求索，不麻木，不愚昧，不受束縛，是個清醒者，而周圍的人都睡了。圍墻外面，“我”茫然四顧，風蕭蕭，江水寒，孤身一人心悲慘，但是不怕，因為有夢，敢振臂，敢吶喊，敢斗爭，是一個戰士，筆為匕首，墨是鮮血，字是宣言，敢在荊棘叢中，在荒原大漠，在重重圍墻之外探索一條希望之路。

決策階段以政府和多元供給主體根據公眾提出的相關公共體育服務訴求，完成全民健身公共體育政策制定以及設計供給方案為主；執行階段主要包括資金的統籌規劃，采購公共體育產品和提供公共體育服務的具體形式；反饋監督階段需通過公共體育服務工作者和目標群體反饋的供給情況結合現實、客觀的相關數據整理分析，開展評估工作，對履責不到位的情況進行追究，并進一步調整供給方式完善運營體系。

2.3、西藏公共體育服務多元協同供給的意義

我國公共體育供給模式發展根據社會經濟背景劃分階段，以改革開放為界線，改革開放后經歷政府與市場結合供給模式萌芽階段、發展階段。隨著社會經濟的迅速發展，公共體育服務需要更大發展空間，而多樣化的供給主體則是提升公共體育服務多元協同供給的前提。

西藏的公共體育服務供給方式多以政府為主導，多種供給主體分享政府衍生出的公共體育服務資源，而這無異于政府單一供給。若是政府受到權威制度保障，價格不受供求關系影響，難以有效利用體育資源。公共體育服務的價值導向必須將公共利益放在首位，公共體育服務多元協同供給不僅能提高公共體育資源配置及使用效率，還能增強其靈活性，帶來可觀的經濟效益。多元主體合作優勢互補，降低服務項目整體風險，提高供給經濟性。自治區居民體育運動愛好呈現多樣化發展趨勢，多供給主體參與可以豐富政府供給的單一。同時，多元主體參與公共體育服務供給能夠建立權責分享、職能監督、博弈制衡等機制以確保公共體育服務供給的目標使命。

3、西藏公共體育服務多元協同供給現狀

3.1、政府包管阻礙供給主體多元化協同供給

公共體育服務發展，需要根據不等同城市的現實條件背景規劃合適的支撐體系，但遺憾的是，在深入調查西藏公共體育服務供給模式中發現，我們還是難以擺脫傳統的計劃經濟體制下政府包管一切的慣習思維的影響；存在全區乃至全國同一個模式、同一種樣態；存在“以我們認為的需要，代替老百姓的需要”，而忽視或漠視地域情境的差異性、獨特性問題。

表1 西藏公共體育服務政策決策主體參與程度分析

在自治區“十三五”期間落實的公共體育服務政策的決策主體中，由全國人民代表大會、黨中央、國務院等制定的國家級政策占樣本總體的40.4%，在政策中占比最高，表明近年來國家對公共體育服務問題越發得重視。由體育行政部門作為單一決策主體頒布出臺的政策占比為25.5%，由兩個或兩個以上聯合部門出臺的政策占比為34.0%。說明了公共體育服務是涉及眾多領域、政策制定過程復雜程度高、且推行實施需要多方協同，多部門都在公共體育服務政策決策中占有重要地位。然而，在所研究的47項公共體育服務政策中，制定時向群眾征集意見的僅有4項，占比僅為8.5%。

各地政府以及體育行政部門，在分配公共體育資源時，難免會發生將有限資源在其系統內部進行分配，或選擇建設可以量化、易見成效的全民健身工程等。西藏也不例外，場地資源的流失和固化分配，加上經濟效益底下，不僅會導致公共體育服務供給不足，還會阻礙其他供給主體參與以及造成各主體供給方式的束縛。以供給為供需考量的傳統公共體育服務流程，相比以需求為導向的公共體育服務供給流程不僅容易出現依據政府決策偏好替換民眾的需求反饋，也使得多元供給主體的主觀能動性難以發揮，使其阻礙供給主體多元化協同供給。

3.2、企業市場供給的短視性使得公共體育服務協同供給受限

社會企業參與供給可以為西藏公共體育服務注入新的活力，也有利于緩解了市場或政府單一供給模式下形式單調、難以滿足社會公眾差異化服務需求的窘境，從而給予群眾多樣化體育需求的尊重。

市場供給在多元供給體系中最突出的逐利性，滋養了重時效輕質量的市場供給理念，使得經濟效益和公共體育服務的社會價值與公共體育服務的公益性導向產生偏差。同時，缺乏戰略性規劃，忽視經濟支付能力弱、極少參加體育服務資源的弱勢群體。公共體育服務市場供給要求政府與企業開展合作，而企業可能會產生新的壟斷行為。西藏市場化發展水平市場還相對滯后，市場還受到多元供給主體中心政府的制約。加上企業市場供給的逐利性和短視性會打破公平的市場環境影響公眾的公共體育服務體驗，而本應成為多元供給主體中靈活性最高、服務屬性最突出的供給主體也因其逐利性致使公共體育服務多元協同供給效果大打折扣。

3.3、第三部門獨立性差使得西藏公共體育服務協同供給受限

表2 西藏自治區社會體育指導員人數及輻射情況

在西藏深化“放管服”改革的同時，第三部門作為公共體育服務協同供給的中堅力量始終面臨著制度、資源等困境。由于第三部門對政府機構的長期經濟依附和資源依附，致使其參與公共體育服務供給過程中無法完成自主運營，營收進展困難再加上缺乏有效管理途徑，使得政府不光需要宏觀上兼顧協調多元供給主體間的相互關系還需在微觀層面調控第三部門資源配置以保障供給效率。長此以往，第三部門在供給主體中始終無法真正的獨立出來承擔協同供給角色，供給主體多元化難以得到發展，而整個公共體育服務的協同供給結構也無法去單一化，公共體育服務協同供給的新格局就難以打開。

4、優化西藏公共體育服務多元協同供給發展策略

4.1、充分發揮政府的主導性促成多元供給精準化

目前，西藏公共體育服務資源調配主要以政府投資配置為主。政府在政策和經費上予以支持，有計劃地將體育建設項目向社會開放，吸收民間資本，以此減輕財政支出壓力。而推動西藏公共體育服務供給精準化的前提就是充分發揮政府的資源分配權。

首先，應做好基層調研工作，對各地體育資源情況進行仔細了解，比如各區體育基礎設施投放標準是否達到、運動人群的現實需求等等，并以此勘探各地基層體育發展的趨勢；

其次，對各地區體育資源進行科學分析，制定符合各地市現實條件的公共體育資源配置方案。還需建立公共體育場服務資源配置的評估反饋系統，定期評估、反饋、完善當地民眾的需求、建議；

最后，按照當地供給能力和經濟水平，整理分類，做出科學的供給決策，,形成“供給—評估—優化—再評估—再優化”的良性循環，實現供需動態平衡的精準化供給。

政府引導、精準化聚焦推動形成多元競爭機制。社會體育資源的合理配置需要政府、企業、第三部門等多元供給主體參與和配合，通過各供給主體間的協同配合，將有限的公共體育資源轉化為最大的社會效益，促成“政府引導、市場主導、社會參與”的多元主體協同供給的新格局。

4.2、提升第三部門的供給能力推動多元主體協同供給可持續發展

第三部門要積極承接公共體育服務項目，加快彌補自身發育、擴大規模、提升專業性、提高獨立承接公共體育服務的能力。學習借鑒發展成熟的社會體育組織供給模式、管理理念、運營方式等。強化第三部門參與公共體育服務供給的意識，樹立正確的公益性導向和強烈的社會責任感。各部門間組織學習相關基礎知識、完善、積極與其他部門交換經驗，相互學習、互相幫扶、營造良性競爭氛圍。發揮獨特的自身優勢，嵌入充實公共體育服務供給主體，擴大生存空間，完善自身發育。

強化政府“掌舵”、“兜底”角色的同時改善第三部門長期依托政府的現狀，強化第三部門在公共體育服務供給中的服務屬性，充分發揮其在公共體育服務體系中的定位與作用，持續推進 “放管服”改革加大政府“劃槳”權力的讓渡。

政府只在宏觀層面提供政策法規、法律保障等制度性的支持，把控第三部門的運作規范、發展的方向，減少在微觀層面上的干預。通過營創自主品牌、賽事、建立流動或固定培訓站點等方式推動第三部門的自主獨立發展，力求達到有目標、有場地、有人員，有經費、可持續的發展狀態。

5、結語

西藏自治區和平解放以來，經濟社會迅速發展，人們物質生活水平不斷提高，給自治區公共體育事業的發展增添了新的活力。但目前公共體育服務體系不夠完善，如何推動公共體育服務供給主體多元發展，還需要切實考量符合西藏實情的公共體育服務多元主體供給模式。相關研究還需加強與有關部門溝通，結合法規政策，提出多元主體參與供給公共體育服務質量提升對策，力求早日建立政府主導的多元主體參與的公共體育服務協同供給新格局。