“南海行為準則”磋商有望加速

丁鐸

擔任今年東盟輪值主席國的印尼日前宣布將加緊推動“南海行為準則”（下稱“準則”）磋商，首輪談判將于3月舉行。當前南海形勢總體穩定，“準則”磋商進程從去年開始逐步回到實體會議軌道，案文的第二輪審讀進度加快，這有助于東盟國家與中國增進信任、凝聚共識，早日通過逐章立制實現管控危機、預防沖突、深化海上務實合作的目標。

當下，影響南海地區形勢的因素相對清晰。美國強推“印太戰略”制造地區分裂對抗，試圖針對中國組建“小多邊”安全機制，導致南海秩序的軍事安全色彩日益濃重，周邊部分國家在南海問題上的焦慮感有所升高Q東盟國家雖然時刻警惕避免卷入大國對抗，但以美國為首的域外大國固守冷戰思維加劇導南海地緣政治競爭,一定程度上分散和降低了地區國家對非傳統安全領域合作的注意力和關注度。-少數東盟國家對加快“準則”磋商的政治意愿有所減弱，試圖通過延長“準則”達成前的“窗口期”進一步固化在爭議問題上的非法所得。各方在“準則”適用海域、拘束力、第三方利益和執行機制等議題上的分歧等，給“準則”達成帶來難度。

但國際規則不是在真空中存在的，而是由適用它們的現實所塑造。盡管各方在“準則”磋商一些具體問題上存在認識差異,但磋商本身就是一個求同存異、擴大共識的進程。-在此過程中我們要看到，一方面，東盟近年來將南海問題視為維持自身團結、維護地區穩定和維系大國平衡的一個抓手，在“準則”框架下海上合作的方式、開展合作的海域、適用的法律規則等問題上尋求共同立場。另一方面，對于“準則”磋商，東盟內部仍有不同看法和議程，對于域外國家如何發揮作用、發揮何種作用以及自身利益以何種方式得到保護仍存分歧。這些差異既對“準則”磋商進度有影響，也與“準則”的實質內容和實施效果密切相關。

作為2002年《南海各方行為宣言》（下稱《宣言》）的繼承和發展，“準則”磋商是南海有關爭端解決前中國與東盟國家探索構建地區秩序的努力和嘗試，也是具有開創性意義的國際法和國際關系實踐。“準則”雖然不會解決南海一切問題，但在管控危機上與《宣言》的作用相輔相成；20多年前，《宣言》把制定“準則”作為長遠目標，就是要通過更具實質內容、更行之有效的地區規則確保南海成為和平友誼合作之海。

當前影響南海地區形勢的好壞因素兼而有之，通過規則建設避免南海問題失控是東盟國家與中國的共同責任。事實證明，中國堅持“以談判協商解決爭端、以開發合作減緩爭議、以規則機制管控爭議”，對于妥善處理南海有關爭議問題、維護地區和平穩定發揮了重要作用；中國與東盟國家共同奉行并發揮積極效果的“雙軌思路”也應繼續堅持下去。展望未來，東盟國家與中國應該相向而行，管控、處理好南海爭議問題，以開放的區域主義為引領不斷深化海洋功能性合作，以更多樣、更具體、更具示范意義的海洋合作項目來增進利益融合，通過區域海洋治理合作的積極意愿、共同理念和成功實踐來降低地緣政治因素的消極影響。

多年來，“準則”磋商取得一系列階段性成果，磋商進程雖受一些因素影響有所遲滯但總體保持積極勢頭；審視南海規則構建的歷史和現實，可以得出一條重要啟示：南海安寧的首要受益者是地區國家，南海動蕩的苦果也將主要由地區國家消化，地區國家理應將處理問題的鑰匙牢牢握在自己手中，相互照顧彼此的關切和舒適度，不讓外部干擾和彼此分歧阻擋深化合作和凝聚共識的步伐。如此，達成一份符合國際法且行之有效的“準則”便能水到渠成。▲（作者是中國南海研究院海洋法律與政策研究所副所長）